中国20年国有企业改革的历程和深化改革的思路，本文主要内容关键词为：中国论文,深化改革论文,国有企业改革论文,历程论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会提出的启动经济体制改革，至现在已经20年了。改革是以邓小平同志为核心的第二代领导集体开创并由以江泽民同志为核心的第三代领导集体继续和发展的新的革命。改革已使中国发生了翻天覆地的变化，其成效已为世界所瞩目。我国的国有企业改革是经济体制改革的重要组成部分和中心环节，是20年来全国上下孜孜求索的一项艰巨复杂的系统工程，十五大对国有企业改革提出了新的更高的要求。党的十五届一中全会明确提出，用三年左右时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境；力争到本世纪末使大多数国有大中型企业初步建立起现代企业制度。实现国有企业改革的三年目标，开创国有企业改革和发展新局面，是当前及今后一个时期经济体制改革的中心环节和重要任务，对保持国民经济持续快速健康发展，加快建立社会主义市场经济体制，具有极为重要的意义。因此，冷静地反思回顾我国国有企业改革的历程，客观剖析国有企业现在面临的问题与深化改革的有利条件，积极探索国有企业改革的出路尤为必要。
一、我国国有企业改革的历程
国有企业改革与我国整个经济体制改革一样走的是一条渐进式的道路，其改革历程大体经历以下阶段：
1、扩权让利阶段（1978－1984）
改革初期，人们普遍对国有企业改革的必要性、迫切性、艰巨性和复杂性认识不够。当时中外经济学家都把价格改革作为整个经济体制改革的中心环节。只是为了改变政府对企业管得太多太死、企业缺乏自主权的状况，实行政企职责分开，政府把一部分管理权下放给企业，来扩大企业自主权。同时，逐步改变企业折旧和利润分配制度，把一部分税后利润留给企业自主使用。扩权让利试点由四川省率先于1978年10月在6家国有企业中进行。1979年7月，国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的规定》、《关于国营企业实行利润提成的规定》等5个文件。企业自主权的扩大和利润留成制度的建立， 使企业的自我发展意识和盈利意识有所增强，在一定程度上调动了企业的积极性，但企业并未从根本上摆脱行政部门对生产经营活动的干预。
2、推行两权分离阶段（1985－1991）
随着改革的深入，国有企业改革越来越引起人们的重视。1984年10月召开了党的十二届三中全会，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。在决定中第一次提出了：“增强企业活力，特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节”。在此基础上为了增强企业活力，实行政企分开，认为“所有权同经营权是可以适当分开的”。在国有企业改革的目标上，首次明确提出：“要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人”。国有企业改革中心环节地位的确立和企业改革目标的明确，在实践上极大地推动了国有企业改革向纵深发展。在两权分离的实践中，建立起了企业经营责任制，以明确企业在经营过程中国家和企业所应承担的经济责任、所享有的经济权力和经济利益。企业经营责任制的具体形式是多样的，主要有承包、租赁等形式。到1987年底，全国预算内企业的承包面已达78%，大中型企业达到80%以上。为了巩固这一改革成果，1988年4 月在第七届全国人民代表大会第一次会议上通过了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》。《企业法》在明确了企业的定义的基础上认定：“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。……企业根据政府主管部门的决定，可以采取承包、租赁等经营责任制形式”。90年代初，大部分承包企业又进行了第二轮承包。以两权分离为目的承包经营责任制，在推进和深化国有企业改革方面作出了不可没灭的贡献。但在实践中承包制存在着若干问题。其中主要有：企业只负盈不负亏；企业行为存在短期化问题；没能冲破行业壁垒和上下级隶属关系，没有真正引入竞争机制；产权主体仍然缺位，未能真正把企业推向市场等等。这说明承包制只是国有企业改革的过渡模式，而不是目标模式。
3、转换企业经营机制阶段（1992－1993）
为了进一步建立起激励和制约企业经济活动的机制，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，1991年9月， 中央制定了增强国有大中型企业活力的20条措施，1992年7 月国务院颁发了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，明确了企业转换经营机制的目标：“使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人”。在此基础上进一步明确了企业的多项经营权。但是，由于这种改革仍以单项改革为主，没能作到综合配套。特别是企业产权关系仍不明晰，企业的各项自主权无法落到实处，政企也难分开。实践表明，国有企业改革必须进一步向更高级的经营方式和资产组织形式过渡，实现企业制度的创新。
4、建立现代企业制度阶段（1994－ ）
就在企业改革徘徊不前之际，为了适应1992年十四大确立的建立社会主义市场经济体制目标的需要，1993年11月中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了“以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础”。并把现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的企业制度。国有企业改革由此出现了新的重大转机。提出国有企业改革要从制度创新的角度上突破原有体制，是国有企业改革的一次质的飞跃。但由于在所有制结构，及国有制的实现形式方面仍未突破，因此自1993年到1997年，我们在国有企业改革问题上只是注重“管理科学”，而对更为深刻的“产权清晰、权责明确、政企分开”重视不够，甚至有人认为国有企业其产权已经明确，不存在清晰产权问题，更有甚者以为主张产权清晰就是要搞私有化。因此，在这一阶段虽然提出要建立现代企业制度，但没有实质进展。1997年9月召开的党的十五大，是又一次思想解放运动。 为真正建立现代企业制度扫清了障碍。党的十五大报告从我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段这个最大实际出发，总结和肯定了全国各地改革实践的新鲜经验，在经济体制改革的许多理论上有了重大突破，特别是关于调整和完善所有制结构，探索公有制的有效实现形式；对国有经济布局进行战略性调整，对国有企业进行战略性改组；肯定股份制是现代企业资本组织形式，股份合作制是改革中出现的新事物；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，要按照“四句话”的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改造等。所有这些，都赋予企业改革以更深刻的内容，为加大企业改革力度，实现既定目标指明了方向。十五大指明的企业改革方向，是按照“三个有利于”标准科学总结20年企业改革实践，凝聚全党和全国人民智慧的结晶，是正确引导企业改革走向纵深并胜利抵达预期目标的根本保证。
二、国有企业改革的难点
国有企业改革目标任务已明确，势在必行。但国有企业改革仍面临许多实际困难，这主要表现在：
1、国有企业产权改革难度大，政企分开难
现在相当一部分企业并未走出传统的计划经济体制，一些企业表面上实行了公司制，要建立现代企业制度，但由于产权不清，尤其是政府职能还没有从根本上转变，政府有关部门对企业干预仍然过多，企业“等靠要”的积习一时也难以改变。而在产权改革问题上仍存在许多羁绊，甚至认识上的分歧。由于产权仍然不清，政企分开也难实现。原来认为实现“两权分离”可以使政企分开，结果未能如愿，后来寄希望于改革国有资产管理体制和实行“政资分开”，希望由此实现政企分开。但从一些地方的试点情况来看，也还困难重重。产权清晰，政企分开涉及利益调整、认识深化、理论创新、习惯改变、政府机构改革等许多问题，对于其难度要有足够估计。
2、建立权责明确的国有资产管理体制有难度
深化国有企业改革不仅要使国有企业成为市场竞争主体和法人实体，还要建立权责明确的国有资产管理体制。社会主义国有财产法律上属于全民所有，而不属于任何单位或个人所有。但是，全民所有的财产又必须委托给具体的单位和个人管理经营。建立国有资产管理体制既要坚持国有制，又要使代理机构和代理人尽心尽力地管理和经营好国有资产，使国有资产保值增值。这要解决很多问题，包括单位和个人要十分关心爱护国有财产，又不能允许任何单位和个人把国有财产据为己有；既要解决国有财产所有者到位的问题，又要克服所有者越位的问题；既要建立企业法人财产权，保障企业的独立性，又要防止侵犯作为所有者的国家的权益，避免内部人控制失控。还要解决谁代表国有资产出资人的问题。解决这些问题是可能的，但也要看到确实很难。
3、国有企业的经济效益不佳
国有企业的经济效益是老问题，除了经济体制这一主要原因外，还有客观原因，如国有企业设备陈旧、技术落后，再加上管理不善，现在又面临着激烈的竞争，其经营状况确实令人忧虑。据统计，国有工业企业的资产利税率从1985年的23.8%，降至1990的10.1%，到1994年又降至7.5%；国有商业企业的资产利税率从1993年的3.4%降至1994年的2.8%。从横向比较看，国有企业效益远低于非国有企业。
4、企业亏损严重
据统计，现在明亏企业占企业总数的45%，潜亏占30%，只有25%的盈利。1996年，出现了全额亏损，即盈亏相抵出现了负数。
5、企业资产负债率高
据统计，我国国有企业资产负债率1980年为30%，1985年为40%，1990年为60%，1995年，我国国有工业企业资产总额为4.7472万亿元，负债为3.1242万亿元，资产负债率为65.8%，1996年国有总资产7.29万亿元，负债5.18万亿元，资产负债率为71%。现在国有企业负债水平是各种所有制类型企业中最高的。资不抵债的企业越来越多。
6、国有资产流失严重
1994年清产核资结果表明，清产核资的12.4万户企业全部资产损失达2231.1亿元，全部资金挂帐2206.9亿元，这两项之和占清产核资国有企业全部资产的10.7%，也就是说，1／10的国有资产已经流失， 而且保守地统计现在国有企业每天约有1个亿的国有资产流失。 国有资产的流失常与各种经济犯罪相联系，如果任其发展下去将会对社会稳定造成不良影响。
7、国有企业下岗职工不断增多， 人们对改革的积极性有所降低
现在下岗职工至少有600万，按照国务院要求的“减员增效， 下岗分流”八字方针，至少要有1000－3000万国有企业职工要精减下来。近几年由于受到亚洲金融危机的影响，企业更加不景气，下岗职工进一步增多。现在我们要注意这样一种情况：有些企业领导人和职工由于利益变动、政策变动和其他原因，对改革的积极性和以前相比有所降低。如何增强干部和职工改革的积极性，也是一个值得重视的问题。
三、国有企业改革的有利条件
国有企业改革难度大，但现在看来也有许多有利条件。
1、 十五大为深化国有企业改革提供了思想解放和理论准备的条件，十五大报告指出：“公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”在此基础上对国有经济的一些论述为我们在改革中解放思想，大胆实践，提供了理论依据，并为国有企业改革指明了方向。这些论述主要包括（1 ）国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。这是就全国而言的，有的地方，有的产业可以有所差别；（2）国有经济起主导作用， 主要体现在控制力上。要从战略上调整国民经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量；（3 ）只要坚持公有制主体，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到增强，在这个前提下，国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质；（4）建立现代企业制度是国有企业改革的方向。 要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快放开搞活国有小型企业的步伐。只要我们在十五大精神的指引下，把国有企业改革与所有制结构和经济结构调整结合起来，就一定能够开创国有企业改革和发展的新局面。
2、单从劳动力结构上来看，有利于国有企业走向市场， 建立现代市场经济
从中国国情来看，国有经济虽然占大约80%的固定资产，70%的银行贷款与投资，60%的政府财政收入，40%的国民生产总值，其雇佣的劳动力却只有18%，这18%还包括所有的政府工作人员，这也就是说在中国82%的劳动者并不在国有体制下工作，这与前苏联国家95%的劳动者均在国有体制下工作形成了鲜明的对照。即使国有经济裁员一半也只占全国劳动力的9%，中国目前经济增长的趋势，完全可以承担这9%的失业救济，以及吸收这9%的劳动力到非国有体制中来， 从而也不必担心过高的失业会带来社会的不稳定。
3、中国较低的内外债也是国有企业改革的一个有利条件
国有企业已经有的亏损以及造成的银行坏帐虽然很严重，但只不过是一个固定数目，假设目前银行贷款的一半都收不回来，其损失也只是占国民生产总值的大约40%到50%，我国在改革中完全可以一次性借款来冲销现有的企业亏损及其造成的银行坏帐。这或许是为了建立适应市场经济要求的现代企业制度所必须付出的必要成本。我国为了支持企业改造已在试点城市和重点行业实行支持企业兼并、破产和减员增效的优惠政策，今年核销银行呆帐坏帐准备金的总额增加到了400亿元。
4、目前经济形势良好，结构调整开始出现一些新的积极变化， 为国有企业改革提供了较为宽松的经济环境
经过这几年的不断深化改革和宏观调控，既有效地抑制了通货膨胀，又实现了国民经济持续、快速、健康地发展，出现了“高增长、低通胀”的良好发展势头。目前我国经济虽受亚洲金融危机的影响，经济增长受到一定程度的制约，但经济发展开始转向注重质量、效益和市场需求，逐步由数量扩张转向结构优化和效益提高。农产品供给较为充足，能源、交通、原材料等“瓶颈”制约大大改善，财政状况进一步好转，外汇储备较多。加上，随着社会主义市场的不断发育和市场形势的变化，适销对路产品有较快的增长，产销衔接有所改善，企业技术进步步伐加快，名优特新产品的市场占有率提高。企业组织结构调整的力度加大，步伐加快，在激烈的市场竞争中，涌现出一大批规模大、素质高、效益好、实力强的优强企业，成为支撑国民经济健康发展的重要基础。所有这些，都为国有企业改革提供了良好的条件和坚实的基础。
5、目前一个最有利的条件是经过20年的摸索， 我们基本上弄清了国有企业改革的重点、难点，并进行了试点，取得了经验
经过20年的国有企业改革，我们逐步认清了原有国有体制的诸多弊端，而且在现有体制下解决国有企业问题的办法该试点的都试过了，我们已基本弄清了现在国有企业改革的重点和难点主要是产权清晰、政企分开问题，建立国有资产管理体制和企业自负盈亏问题等等。建立现代企业制度的试点工作已进行多年，已取得了宝贵经验。尤其重要的是现在绝大多数干部和群众都能理解国有企业彻底改革的必要性，而且清楚地认识到我们不能再花20年来仅仅是试点改革国有企业了，必须拿出具有实质内容的改革方案来，并采取强有力的措施组织实施。经过多年改革，人们的思想观念发生了很大变化，就业观、择业观有了新的转变。企业的市场意识、竞争意识和风险意识进一步增强。所有这一切，使这社会各方面对改革的承受能力大大提高。
现在可以说，我国在国有企业改革上遇到的困难已不是一个技术问题，而是一个大方向问题，我国需要借鉴发达市场经济国家成功的历史经验，也需要借鉴苏东国家改革的成功经验，切实地在国有企业改革上迈出实质性的步子。
四、深化国有企业改革的思路
整个经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制，是市场化方向的改革，这要求国有企业改革必须适应这种市场化的需要，实行非国有化方向的改革。这种非国有化方向的改革不是不要或取消国有企业，而是适当减少，这可以从两个方面来理解，一是从国有经济外部，即整个国民经济的非国有化；一是从国有经济内部的非国有化。这两个方面构成了我国国有企业改革的历史与现实轨迹，如图所示。
从国有经济外部来说，非国有化是指国家通过允许、鼓励、促进非国有经济发展的政策，使整个经济中的非国有经济与国有经济在结构上发生增减变化。即以大量非国有资本的增量投入来间接实现国有经济比重的相对下降。这种非国有化以不触动国有制为前提。这是70年代末至90年代中期我国非国有化改革的主渠道，而且这一非国有化过程仍在继续，且有继续推进的必要。十五大报告对此也予以肯定地认为：“集体所有制经济是公有制经济的重要组成部分。……要支持、鼓励和帮助城乡多种形式集体经济的发展”。“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导、使之健康发展。”从国有经济内部来说，非国有化是指在重新界定政府职能的前提下，通过实施“抓大放小”战略来实现国有资产流动与重组，进而对国有经济存量实施有步骤、有计划的非国有化改革。这种非国有化改革一方面会使国有经济比重相对下降；另一方面在一定范围内还会使部分国有企业的国有制性质发生转变，甚至在一定程度上还会引起国有资本数量的绝对减少，因此又可称为国有经济非国有化。
现在，我们的主要任务是进行国有经济的非国有化。为此，要对国有企业进行分类改革。
1、提供公共产品的国有企业，应选择国有国营模式
公共产品可分为两类：一类是向全体公民免费提供的纯公共产品，如国防、公安、公共道路、上下水道、城市美化、污染控制等，应向公众免费提供，其费用来源于税收收入；另一类是向消费者收取一定费用的准公共产品，如学校、医院、文化设施、城市自来水及煤气、新闻广播业、邮政、国家政策性银行等，政府应对提供这类产品的企业拥有所有权。这两类企业的特点都是其所有权与经营权是统一的。
2、垄断性国有企业宜选择国有国控模式
垄断性行业主要是指那些存在规模报酬递增和进入壁垒的基础产业，包括基础工业和基础设施。基础工业指能源工业和重要原材料工业，基础设施主要包括交通运输、港口、桥梁、通讯、水利等设施。这类企业关系到国计甚至民生，可采取有限责任公司中国有独资公司形式或者采取股份有限公司中国家控股公司形式。
3、竞争性大中型企业宜进行规范的公司制改造， 建立现代企业制度
现代企业制度是适应社会化大生产和市场经济要求的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的企业制度。现代企业制度根据其特征应包括国有资产管理部门和出资人制度、企业法人财产制度、有限责任制度、企业组织管理制度等四项基本制度，但其核心是产权制度改革，从目前已实行股份制改造的9000余家国有企业来看，其产权状况不少与现代企业制度的要求相去甚远，主要问题表现在产权主体虚设、产权边界不清、产权关系不顺和产权配置凝固化等问题。因此，划分国家所有权和企业法人财产权是按现代企业制度改革国有企业的关键一步。在此基础上，广泛吸收社会资金，增加非国有资本在此类企业中的比重，这一方面有利于竞争性大中型企业扩展资本，增强竞争能力，另一方面更有利于企业的产权清晰，从而转换其经营机制。在公有制的前提下，要使企业成为竞争的市场主体，明确其产权关系，不能简单地只通过公司法人这一层中间环节，因为这样仍不能有效建立法人资产制度，国有企业终级所有权的一元化使得国有资产折股后股权高度集中，国家作为最大的股东，仍可通过委派董事来直接约束经理的行为并垄断和操纵股票市场，从而支配企业资产的运营。我们需要建立的是企业产权独立化的公司。在不改变公有制的前提下，我们只能通过双层股份制模式来实现。为此，可考虑设立各种基金，如可设立“中国城市发展基金”、“中国住房开发基金”“中国信息发展基金”、“中国电力发展基金”等等。这些基金可采用封闭式，其来源为国家投资，同时吸收社会资金加入，这些基金完全实行企业化经营，实际上形成各种投资公司。在此基础上组建具有法人资格的各类股份公司，多方位吸收资金。这样使企业真正成为拥有权利和义务的民事主体，成为竞争市场上的主体，自主经营、自负盈亏，真正建立起现代企业制度。
4、小型国有企业应放开搞活，实行非国有
采取收购、兼并、股份合作制、出售等方式，实行资本所有权的转让，转让给集体、个体或私营企业，从而加快放开搞活国有小型企业的步伐。现在在国有小型企业改革方面已形成的辽宁“海城模式”、“山东“诸城模式”、四川“宜宾模式”、河南“漯河模式”、广东“顺德模式”都是有效的形式。通过这些模式能使小型企业找到更符合其生产力水平的所有制形式和经营方式，能充分调动职工群众的积极性和动员各方面的社会资源，灵活适应市场需求，发展生产，稳定就业，增加供给，满足需要，减轻政府负担。
通过以上对国有经济的非国有化改革不仅为一些企业提供了出路，而且有利于加强重点，通过市场培育和发育一批跨行业、跨地区、跨所有制和跨国经营的大公司，使它们成为促进科技进步、结构优化和参与国际竞争的主力。使国有企业焕发新的生机，充满活力，更好地发挥国民经济的主导作用。
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