政府审计对地方政府税收竞争的监督作用，本文主要内容关键词为：地方政府论文,税收论文,作用论文,竞争论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于地方政府间税收竞争，一般认为是指各地区通过竞相降低有效税率或实施有关税收优惠等途径，以吸引其他地区资本流入本地区的政府自利行为。出于竞争的自利性，地方政府在操作时稍有不当，就会侵害其他地区以及国家整体的利益。因此，客观上需要一种独立的、高层次的监督，调查分析各地政府间税收竞争的情况，并提出建设性的意见，为国家宏观调控提供事实依据。政府审计机关，特别是最高审计机关，可以成为担当这种监督行为的实施主体。
一、我国地方政府税收竞争现状和原因分析
(一)我国地方政府税收竞争的主要表现形式
既然是税收竞争，那么其主要表现形式应该是减免税。但是，自1994年我国税制改革后，中央在税法统一上采取了种种措施，各地乱减税得到了有力遏制。因此，各级地方政府为吸引资本，纷纷采取非直接减免税方式，主要是对企业进行财政返还、奖励(其中大多数是与企业纳税情况挂钩)，以及将一般税收收入用于特定投资项目和特定对象的基础设施建设，其中最突出的就是划出各种开发区，实施大片的土地开发并以优惠的地价来吸引投资，对企业实施间接的补贴。表面上看，这些现象并非直接的税收竞争，但是从政府的角度来看，它们减少了政府的可支配资源，影响公共服务方面的支出。而从企业的角度来看，只要是节约成本，减少开支的政府举措，就等同于税收竞争。因此，究其本质，上述财政返还、奖励，以及投入财政资金进行土地开发并低价转让等行为实属变相的税收竞争，并且已经成为我国地方政府间税收竞争的主要表现形式。
(二)我国地方政府税收竞争产生的负面效应
适度的税收竞争确实有利于政府提高财政收支的质量，提供最优的公共服务。但是，随着各地税收竞争的逐步加剧，负面效应就会凸显出来。经济学家奥茨指出了税收竞争的负面效应，认为税收竞争可能会使地方公共服务的支出达不到最优水平。这是因为地方政府为了吸引资本，降低了相应的税收，使得地方支出处于边际收益低于边际成本的最优水平之下，从而无法为公共服务支出筹集足够的资金，对那些无法为当地经济发展提供直接效益的项目则更是如此。
根据我国地方政府税收竞争的具体情况，其产生的负面效应主要有以下两种：
1.容易引发资本的无序流动，导致国家整体利益受损。由于各地实施了与税收挂钩的财政返还、奖励政策，使很多企业为逃避税收、追逐利润的最大化而纷纷迁移到可以享受更多优惠的地区。而这种企业的迁移又会带来地方政府在优惠政策上的新一轮血拼，甚至不少地方仅需企业变更一下注册地就可以享受优惠政策。2004年年初，国家税务总局开始了对全国开发区税收优惠政策的清查工作，结果表明，在全国2527个开发区中，共查出1000多家企业存在区内注册、区外经营问题，接近被查企业的一半，这些企业的动机毫无疑问是冲着优惠政策而去的。这种企业迁移虽然会带来迁入地财政收入的增长，但这是以迁出地财政收入更大幅度减少为代价的。从国家整体利益的角度来看，就会发现在经济总量不变情况下的国家税收的流失。
2.容易影响地方财政收支质量，增大地方政府财政风险，影响公共服务职能的履行。为了招商引资，地方政府除采取财政返还、奖励之外，在土地方面的优惠政策更是层出不穷，以低于土地开发成本的价格出让土地，甚至零低价出让土地的现象屡见不鲜。2003年年初，位于长三角地带的部分城市在举办联合招商引资会时，不顾其区域合作背景，竞相用土地“跳楼价”来展开竞争，这就是土地价格竞争的典型事例。土地开发需要大量的资金，势必形成各地财政的沉重负担，而引入的企业能否带来大量的税收，却取决于市场变化及企业的经营管理，这显然加大了财政投入土地开发的风险。事实上，不少地方的开发区由于土地开发成本得不到补偿，不得不负债经营，甚至陷入了“开发越多、负债越重”的怪圈。这样的竞争方式必然对财政收支质量产生重大影响，动摇了政府履行公共服务职能的财政基础。
(三)我国地方政府税收竞争产生负面效应的主要原因分析
1.政府对经济发展的直接干预还很普遍，公共财政理念还没有牢固树立。在现代市场经济的条件下，政府应主要承担制定和实施各种法律和经济政策、维护社会经济秩序，为经济、社会发展提供公共服务等职能。一件事情，是通过市场解决，还是由政府来办，完全是由投入产出规律和经济社会效益最大化规律来决定。但是，目前我国许多地方政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二职责。地方政府在税收竞争中的很多行为，超越了市场经济条件下的政府职责，是政府职能的“越位”。而有限的财政资金被首先用于经济发展后，势必带来政府公共服务职能的“缺位”。
2.中央与地方在事权与财权划分上还需要进一步规范。与世界上其他国家相比，我国的税权划分采取集中型模式，地方政府只拥有很小一部分税收权限，而且税权划分一直缺乏统一、稳定的规则。中央与地方在事权与财权划分上的不规范性为地方政府尽可能打政策“擦边球”，利用变通甚至是违反国家法规的手段寻求和开辟财源提供了便利。所以，分税制下税权划分过度集中且缺乏稳定规则也是地方政府税收竞争负面效应产生的重要原因。
3.政府官员的激励机制还存在不足。上世纪80年代初期，我国领导干部选拔和晋升标准的重大改革使地方官员的升迁与经济发展绩效挂钩，这使政府官员为了政治晋升积极参与到地方经济的发展之中。以GDP增长为基础的晋升激励机制在调动地方官员发展地区经济的积极性方面曾发挥过重要的历史作用，但是随着市场经济发展的不断深入，这种单纯追求财税、利润增长的激励机制带来的消极后果也越来越明显。在地方政府税收竞争的背后，隐藏着各地政府级级下任务、层层压指标，以及招商引资被当作地方政府“一把手”工程等现象，反映出目前激励机制下地方政府官员对政绩的强烈诉求。
二、政府审计作为地方政府税收竞争监督主体的优势分析
(一)独立监督优势
监督地方政府间的税收竞争，涉及到对地方政府财政、税务、土地等多个政府部门的全面监督，需要监督主体具备独立于这些政府部门的超然地位。这是最根本的条件，否则无法保证监督作用的公正性。众所周知，政府审计监督的本质特征是独立性，政府审计作用的本质也在于它的独立性。我国宪法规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。为了保证其独立性，法律还规定审计机构和审计人员不得行使被审计单位的管理职能，不得从事被审计单位的任何业务。与政府审计监督相比，其他如财政监督、税务监督等经济监督形式，不是专职监督，它们必须结合各自的业务来进行监督，其独立性较差。因此，它们的作用也就没有政府审计监督明显。由于政府审计监督的独立性，它可以对其他具有经济监督职能的部门实施再监督，而且在一定条件下还可以延伸到其他经济监督部门的监督对象，包括企业。这种超然的独立地位，决定了政府审计可以承担地方政府间税收竞争的监督职能。
(二)依法审计优势
监督地方政府间税收竞争，是对政府机关、企事业单位，乃至地方政府领导人行为的多层次、全方位的系统监督，需要监督主体有着法定的广泛的监督范围。同时，为了体现监督的成效，也要求监督主体必须按法定程序履行向最高权力机关、行政机关反馈监督结果的职能。根据宪法规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。而且，审计法还规定，审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查，这进一步拓展了政府审计的工作空间。从组织关系上看，宪法规定，审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，这保证了审计的权威性。同时，审计法还规定审计机关必须每年向权力机关报告审计结果。我国宪法、审计法对政府审计工作的规定，使审计机关不仅可以对地方政府税收竞争实施全面系统的监督，而且还可以将监督结果和建议及时提交政府最高首长和权力机关，从而及时纠正税收竞争产生的负面作用。
三、政府审计发挥监督作用的角度分析
(一)政府审计监督的角度
1.从国家整体利益的角度出发。地方政府税收竞争的根本目的是追求地方利益，税收竞争的方式也逐渐多样化。因此，政府审计监督如果单纯地从某一事项本身的合法性、合理性、效益性，以及区域利益出发来检查评价，则不足以反映地方政府税收竞争背后深层次隐藏的负面作用。特别是随着1994年分税制的推行和“分灶吃饭”财政体制的形成，国家利益与地方具体利益的分化凸显出来。政府审计必须从国家整体利益的角度出发，才能够分析地方政府税收竞争可能带来的无增长的简单资源流动以及潜藏的财政风险，反映区域利益冲突给国家整体利益造成的损失。
2.从财政的公共服务职能角度出发。目前我国地方政府税收竞争的现状反映出政府对经济的直接干预程度。在财力不是很充足的情况下，这很容易造成政府公共服务职能的“缺位”。而财政始终是政府公共服务职能的核心内容，如今，虽然在我国逐步建立公共财政体制，但是目前还处于初级阶段，体系还不完善，公共财政的理念还未深入人心。因此，政府审计必须从财政的公共服务职能出发，来检查评价财政支出的成效。审计监督要突出对财政支出结构的分析，同时结合区域内政府提供公共服务的具体情况，反映财政资金直接用于经济发展后可能对公共事项建设的影响，最终的目的还是要促进我国公共财政体制的建立，使地方政府从对经济的直接干预中脱离出来，过渡到以提供公共服务为主要职能。
(二)政府审计监督的一些具体方法
1.从地方政府财政支出入手。与税收挂钩的财政返还是我国地方政府税收竞争的主要表现形式之一。审计政府对企业的财政返还，可以从检查地方政府的财政支出入手，通过对“企业挖潜改造资金”、“科技三项费用”等科目支出内容的审查，从中发现财政部门对企业的财政返还情况。要特别注意有的财政返还奖励在会计的核算上并非直接列支，而是采用先拨付到某个资金专户，例如高新技术发展专户、经济发展专户等，然后再从专户中支出，返还给纳税企业。同时，进一步审查财政返还的内容，并调阅地方政府相关财政返还政策规定，从而确认财政部门对企业的返还是否与企业上缴的税收挂钩。审计实践表明，90％以上的财政返还是与企业上缴的各项税收挂钩的。有的地方明确规定将企业缴纳的营业税、增值税等按一定比例返还给企业，还有的地方规定按照企业的营业收入、利润总额等的一定比例进行返还。
2.从各地的开发区入手。企业无序流动造成税收流失是我国地方政府税收竞争的负面效应之一，而各地的各种开发区是企业流动的主要区域。因此，政府审计必须重点关注各开发区区内注册、区外经营享受税收优惠的情况。通过对企业经营地和注册地的对比，可以发现区内注册、区外经营的问题，揭示所造成的税收流失。由于在审计实践中曾经发现部分开发区撤销后仍对原区内企业进行财政返还，因此，审计中还需关注经清理整顿已经撤销的开发区，揭露有些开发区虽然名义上已经撤销，但当地政府仍然按照原来的税收返还政策对企业进行财政返还的问题。
3.从土地出让价格入手。低价出让土地是地方政府招商引资的重要手段，出让价格低于开发成本带来的财政风险又形成税收竞争的负面效应。因此，政府审计必须从土地出让价格入手，要取得区域内的土地出让合同以及基础设施配套开发合同，并调阅土地开发支出成本资料。通过出让价格与土地开发成本的对比，揭露低价出让土地形成恶性竞争的现象。同时，要重点关注各级政府，特别是开发区所在地政府(部分开发区是以公司形式运作)的负债规模，将低于开发成本出让土地造成的损失与政府负债结合起来，分析可能带来的财政风险。
4.从地方政府对税收政策的执行情况入手。自从国务院多次发文禁止地方政府擅自出台税收优惠政策后，擅自减免税已经不是税收竞争的主要形式。但是，有些地方政府在具体执行税收政策中还是有一些情况需要关注。比如，审计实践发现，某些地方自行核定企业所得税征收率，低于国家税务总局《关于印发＜核定征收企业所得税暂行办法＞的通知》(国税发[2000]38号)中的规定，某些地方扩大核定征收企业所得税的范围，将一般纳税人纳入核定征收范围。以上两种情况都降低了对企业征收的所得税，变相减免了企业的税收。同时，审计中还要关注是否存在扩大税收优惠范围的情况存在，例如对高新技术企业的税收优惠政策执行中，是否存在降低审核标准，让不符合高新技术标准的企业享受了税收优惠政策。
同时，在实际工作当中，政府审计要注重从国家整体利益和公共财政的角度出发，综合运用各种审计手段，深入、系统地分析审计检查出来的问题，并提出科学、合理、实事求是的意见，为国家宏观调控发挥建设性的作用。
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