我国城乡教师流动制度创建的制度阻力探析，本文主要内容关键词为：制度论文,探析论文,阻力论文,城乡论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕G40-02 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-8064(2009)05-0034-04
在现实中，由制度冲突所引发的教育改革阻力是多方面的，正式制度之间的冲突、改革推行的教育制度与其它社会制度之间的冲突，以及正式制度与非正式制度之间的冲突等都可能产生相应的制度阻力。[1]在城乡教师流动制度的创建过程中，同样存在着这些类型的制度冲突及制度阻力。
一、城乡教师流动制度创建中的制度阻力
（一）城乡教师流动制度与其它相关教育制度之间的冲突。
城乡教师流动制度的目的在于实现城乡教师的双向、合理流动和师资的均衡配置。不过，教师流动问题并非是教师流动制度本身所能解决的，同时还与教师工资制度、人事制度和教师编制等紧密联系在一起。在现实中，教师流动制度作为一个新生制度，与这些相关制度之间存在着一定的冲突，从而形成了制度变革的阻力。
1.与教师工资制度之间的冲突。当前，我国城乡教师在工资制度上所呈现出的“同工不同酬”和农村教师工资缺乏有效制度保障的现象，已成为我国城乡教师流动制度创建的首要制约因素。《国家教育督导报告2008（摘要）》的调查显示，全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的68.8%和69.2%。2006年与2005年相比，有13个省、自治区、直辖市的城乡教职工工资收入差距有所扩大。同时，调查还显示，近50%的农村教师和县镇教师反映没有按时或足额领到津贴、补贴。此外，由于中央和省级政府的转移支付本身透明度低，无法有效进行监督，以致挤占挪用农村教师工资的现象时有发生。可以说，只要城乡教师实际收入的巨大差距依然存在，城乡教师流动制度就很难真正得以推行。
2.与教师人事制度之间的冲突。目前，我国教师人事制度的缺陷也在一定程度上阻碍着城乡教师流动制度的创建。首先，我国《教师法》规定“教师是履行教育教学职责的专业人员”，将中小学教师排除在国家公务人员之外。而且，我国中小学教师的管理权限实质是在学校，因此许多学校把教师视为单位的内在附属品，禁止本单位教师合理流动。这种状况极大地限制了地方教育行政部门根据实际情况对教师流动进行宏观管理，难以实现师资的合理调配。其次，我国各地在推行教师聘任制度的过程中，条件好的城镇学校在聘任教师中遇到的困难少，而条件差的农村学校则难以聘用到优秀教师、骨干教师。同时，各地还普遍存在着“教师选考制度”，即每当城市学校缺少教师需要补充（但并不一定是缺编）时，地方教育行政部门就会从农村学校选拔一部分优质或骨干教师进入到城市学校。显然，这两种形式的教师聘任制度与教师流动制度所力图实现的城乡教师合理流动与均衡配置是背道而驰的。
3.与教师编制之间的冲突。当前，我国中小学教师编制是按师生比进行核定的，城市小学为1∶13.5、农村小学为1∶18；城市初中为1∶19、农村初中为1∶23。显然，教师编制是偏向于城市教育的，呈现出“城乡倒挂”的特点。由于农村教师编制紧缺，致使许多农村教师不得不承担多门课程的教学任务，超负荷运转。同时，由于寄宿制学校的保育员等后勤人员编制并不在学校进编之列，所以教师往往需要身兼管理员、保育员等多职，致使他们的工作负担和压力进一步增加。这种状况不仅会促使农村教师（特别是优秀教师）离开农村学校，同时也必然会严重影响城市教师流向农村学校的积极性，从而不可避免地会对教师流动制度的建设形成一定的阻力。
（二）城乡教师流动制度与社会制度之间的冲突。
在实践中，改革推行的教育制度与社会制度之间也会产生冲突并形成相应的阻力。教师流动制度的目的在于推动城乡教师的合理流动，但在现实中却存在着一些阻碍人才流动的社会制度安排，从而形成了教师流动制度与社会制度之间的冲突。
目前，虽然全国各地都在推行户籍改革，不断放宽户口迁移的限制。但就整体而言，城乡分割仍是我国户籍管理体制的基本特征，而附加在户口之上的种种福利制度则使得城乡教师合理流动的机会变小，难以形成机会均等、公平竞争的合理流动机制，从而成为教师流动制度建设的重要制度屏障。进一步讲，受户籍制度的影响，我国城乡教师在住房、医疗等社会保障方面都存在着很大的差距。“与城镇社会保障如火如荼的发展态势形成鲜明对比的是，有着9亿多人口的广大农村社会保障却存在整体性制度缺失状态”。[2]同时，我国教师的福利待遇、医疗保险、失业保险等都与学校有着极其密切的关系。由于长期以来“城市中心取向”的影响，导致城乡学校财力“先天”贫富不均，“富有”的城市学校教师的各种社会保障自然远好于“贫困”的农村学校教师。相关调查显示，西部贫困地区大部分农村教师没有学校住房，而且现有住房也往往缺乏配套设施，安全隐患较多。[3]因此，在城乡教师社会保障制度相互分割且存在明显差距的情况下，城市教师一旦离开城市学校，进入农村学校就意味着各种社会保障的降低或丧失，这必然引发他们的反对与抵制，从而形成制度创建的阻力。
（三）城乡教师流动的正式制度与非正式制度之间的冲突。
有关教育的正式制度是指国家或政府有意识建立起来的各种教育制度，而各种非正式制度是指人们在长期教育生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、价值观念等。参与教育活动的人们总是既受到正式制度的影响，同时也受到各种非正式制度的影响。教育改革之所以产生各种制度阻力，很多是由正式制度与非正式制度之间的相互冲突所导致的。
1.城乡教师流动制度的创建需要教师形成教育公平的价值取向和具有奉献精神。但在现实中，教师都具有“经济人”的全部特征。在市场经济趋利性负面影响的冲击下，一些教师往往只是一味地追求个人利益，而忽视应该具有的道德义务和奉献精神。同时，“人往高处走”的心理在人们的心目中已经根深蒂固，导致教师资源大量从农村学校流向城市学校。在这种状况下，教师的制度化流动很难获得教师（特别是城市教师）的认同和支持。[4]
2.教师的习惯习俗也在一定程度上制约着城乡教师流动制度的建设。首先，信任危机目前在我国已经成为一种自发的习惯，教师往往会担心相关教育政策中所规定的流动期限、流动待遇能否得到兑现，这种对于政府公信力的质疑必然会在一定程度上影响教师对于制度化流动的认同与参与。[5]其次，中国是一个伦理传统深厚的国度，“家”的概念深入到人们生活的每一个角落，支配着人们的行为。教师的流动往往以“家”为轴心，子女的教育、父母的赡养、夫妻异地工作等问题经常左右着教师的流动选择与行为。
3.城乡教师流动制度的建设还会受到社会大众心理的影响和制约。目前，社会公众对教师流动制度还存在着不少偏见或错误认识，在一定程度上制约着城乡教师的合理流动。如：有人认为，教师流动制度就是把教师送回到改革开放前政府统包的时代，干涉教师的个人自由和人权。同时，在一些学生家长看来，教师流动是一种“不安分”的职业表现，而且将迫使学生不断重新适应新任教师的教学方式、方法，这会影响学生学业成绩的提高。所以，教师的制度化流动往往难以得到社会公众的广泛支持。
二、城乡教师流动制度创建过程中制度阻力的化解
在教师流动制度的创建过程中，政府应该以教育公平为基本价值取向，对相关制度进行改革与创新，消除制度冲突所带来的阻力。
（一）改革与创新相关正式制度，化解正式制度之间的冲突。
1.健全教师工资制度。首先，中央和省级政府要逐步完善财政转移支付制度，单列教育经费的财政转移支付，按核定的教师编制数下拨教师工资。同时，各级政府要建立“一把手”负责制，对于落实教师工资，特别是农村教师工资不力者要追究相关主要领导的责任，甚至给予法律制裁。在此基础上，省级政府应该建立统计评价制度，由省教育厅会同省财政厅、人事厅、劳动保障厅于每年年初对各地上年度落实教师工资情况进行综合考核，并以新闻发布会等形式定期通报，考核结果作为省财政安排当年奖励资金的重要依据。其次，建立农村教师特殊津贴制度。政府可以按农村学校的位置、生活条件、交通条件、卫生医疗条件、邮电通讯条件和工作环境等因素，确定若干类别，分别按教师工资总额的一定比例为在农村学校任教的教师发放特殊津贴（具体标准由各地制定，但津贴数额应该使农村教师的工资总收入等于或适当高于城市教师的工资总收入）。农村教师的特殊津贴应计入教师工资，由中央政府和省级政府按一定比例进行转移支付。在教师流动过程中，城市教师进入农村学校则享有该津贴，当教师调出农村学校，相应的特殊津贴部分就应取消。[6]
2.进一步完善教师聘任制度。首先，确立教师的公务员身份。从日本、韩国实施教师流动制度的经验来看，这些国家的教师都具有教育公务员或公务员的身份。为此，建议政府建立“国家教育公务员制度”，将取得教师资格证书并获得教师职位的公办中小学教师的身份确认为国家教育公务员，从而为教师流动制度建设创造有利的前提条件。在此基础上，地方教育部门应打破教师的“校籍管理”模式，实现教师的“无校籍管理”，即将中小学教师的管理权限收回到地方教育行政部门，由地方教育行政部门统一聘任，统一管理人事，统一配置师资。[7]其次，教育部门应该在充分了解本地城乡各个学校对于新教师的需求，以及各学校现有教师队伍的实际情况等多方面因素的基础上，将新教师合理分配到城市学校和农村学校，并对农村学校进行一定的倾斜。同时，取消“教师选考制度”，将农村教师向城市学校流动切实纳入教师流动制度之中。当有农村教师流向城市学校时，城市接受学校应该给予农村学校一定的经济补偿，使其可以用于培训其他的在职教师。
3.公平重建教师编制。首先，有关部门应该按照教育公平的原则，以合并后的农村学校为单位，综合地、动态地核定教师编制。教师编制在以学生数为主要基数进行核定时，必须坚持平等原则，师生比应该是城乡一致的。在此基础上，农村教师编制的核定还必须考虑任课门数与教职工比，周课时与教职工比等因素，规模小的农村学校还需要考虑年级数与教师比。其次，设置“专业编制”和“拓展性编制”。有关部门应该针对我国农村学校普遍缺少体育、音乐、美术、英语、信息技术教育等学科专业教师的实际状况，在农村教师的编制安排中设立一定比例的“专业编制”。同时，针对大量农村寄宿生和留守儿童的出现，国家应放开后勤人员的编制限定，将后勤人员编制单列下放（不列入学校整体的师生比计算中），按一定比例给农村学校配备专门的生活教师等后勤人员。这些编制必须实行“专编专用”，只能够用于引入相关的教师，而不能够用于引进或变相引进其它的专业教师。再次，建立教师编制退出机制。中央和省级政府对于那些老龄化的在编农村教师，可以通过工资补偿的方式让其提前退休，同时对于那些不合格且经过培训也无法胜任农村教育教学工作的教师必须坚决予以辞退，从而空出一定的编制提供给那些合格但没有编制的在职教师，以及用于引进有志于在农村学校工作的优秀大学毕业生和城市学校超编教师。[8]
（二）进一步推进社会制度改革，消除教师合理流动的社会屏障。
社会制度是教育制度对于个体行为和学校组织行为发生现实效力的基础和前提条件。因此，成功的教育改革需要在教育制度和社会制度之间形成某种契合和匹配。为此，国家应逐步打破户籍制度的限制，建立起城乡一体化的教师社会保障制度。首先，将城乡教师的公费医疗纳入社会保障范围之内，实现国家补助下的社会统筹，并逐步过渡到社会化的医疗保险体系，让医疗保险惠及到每一位教师，特别是农村教师。其次，政府应该建立和完善适合教师由“单位人”向“社会人”转变的养老保险和失业保险，从而降低教师流动的风险和解决教师流动的后顾之忧，为城乡教师的制度化流动提供有力的社会保障。[9]再次，政府应该逐步完善农村教师的住房公积金制度，扩大住房补贴、住房公积金的发放范围，让广大农村教师与城镇教师一样真正享受住房补贴和公积金，拓宽农村教职工筹集建房资金的渠道。同时，建议政府设立“农村中小学教师安居工程”，建设具有宿舍（公寓）性质的农村教师住校周转房。教师宿舍的产权属于学校，教师可以有偿或无偿使用，工作调动后随即搬离。此外，政府应通过推进农村学校的硬件标准化建设、在其子女升学与就业上给予照顾等政策，有效吸引城市教师（特别是优秀、骨干教师）向农村学校流动。
（三）大力加强非正式制度建设，实现正式制度与非正式制度的融合。
1.政府应建立起有效的道德规范，端正教师的流动动机。首先，政府应该从道德方面加强教育和宣传，对教师、学校领导等利益主体的内在利益动机进行约束和规范，让他们认识到作为一名教育工作者的义务和职责，让他们能够真正投入到教师流动工作中去，消除为追求私利而存在的各种功利化流动动机及行为。其次，政府还应该营造良好的信用文化环境。政府应该建立全国统一的、规范的教师个人信用档案，把诚信行为同教师的个人业务考核、待遇、评优、职称晋升等结合起来，形成制度化的、具有行政效力的奖惩体制，从而使守信者能得到利益保障，失信者则受到应有的惩处。[10]
2.我国在推动教师流动制度建设的过程中不能够盲目冒进，急于求成，而应该采取“渐进式”制度变迁，以最大限度地减少制度化流动给教师带来的心理冲击。为此，政府在教师流动的相关制度安排上必须充分考虑教师的心理承受能力，如：对流动到农村学校的城市教师给予一定的经济补偿和荣誉奖励；流动教师的选择应该充分考虑教师的身体状况、家庭负担、夫妻两地分居、子女就学等问题，流动的服务期限不宜过长等。
3.引导社会大众正确认识教师流动制度的意义和价值。政府应该通过对教师流动制度相关信息的宣布和传播，避免信息不明确和认识混淆，引导社会各界对这一制度及其指导理念形成正确认知。同时，有关部门应通过各种媒介进行宣传教育促使社会大众充分了解城乡教师合理流动对于逐步改善城乡学校之间师资配置失衡状况，推动教育均衡发展，进而实现教育公平和维护社会公平的重要意义，从而为教师流动制度创建培养深厚的民意基础。
〔收稿日期〕2009-07-26