地方应对气候变化立法现状和关键问题初探，本文主要内容关键词为：气候变化论文,现状论文,关键论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF46 文献标识码：A 文章编号：1671-6604(2013)05-0028-06
一、研究背景
全球气候变化深刻影响着人类生存和发展，是全人类共同面临的重大挑战。几十年来，世界各国不断加深认知、不断凝聚共识，在《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》等国际公约框架下，积极开展应对气候变化领域制度建设和政策创新。特别是近年来，立法保障逐步成为应对气候变化的重要举措，且相关制度建设的工作重心逐步从国际谈判、国家政策落实到地方行动。地方层面受气候变化影响的差异性较大，应对基础能力不一，可掌控调控手段不如国家层面丰富，立法条件千差万别，但地方减缓和适应气候变化的需求性和迫切性更强烈，与各地发展阶段、产业结构、生活方式、人口规模、自然条件和资源禀赋等因素密切相关。开展地方应对气候变化立法的时效性和针对性更强，可为当地生态文明建设提供系统化制度保障，以促进发展转型，提升能源资源效率，增强绿色竞争力，实现清洁低碳增长。
(一)国内外应对气候变化立法背景
为提升低碳发展竞争力，落实温室气体减排义务，发达国家和地区纷纷以应对气候变化专门立法形式，明确国家相关部门职责，促进低碳经济社会发展。早在1998年，日本为践行京都议定书协定，率先通过《全球气候变暖对策推进法》[1]。2008年，英国颁布了《气候变化法案》，这也是第一个比较成熟的专门性应对气候变化立法[2]。德国已形成了以温室气体排放管制法律体系为核心、以节能和能效法律体系、可再生能源法律体系为主要支撑的气候保护法律体系，欧盟、美国、澳大利亚、新西兰等国家和地区也做出许多开拓性的立法工作[3-6]。全球立法者联盟组织发表的第三版《气候法规研究》透露，2012年33个接受调查的国家中有32个已经出台与气候相关的立法，或者正在这方面取得显著的进展[7]。整体来看，欧美发达国家在应对全球气候变化、抑制温室效应的立法问题上采取了先行先试、逐步完善的思路，并具有三个显著特征[8—10]：一是体系化，如欧盟有可再生能源、能效、碳交易的专门立法，英国有碳排放报告并配有一系列实施细则和行动方案；二是可操作性，欧美发达国家对具体操作制度的规定比较详细，非常重视成文法的制定；三是目的导向明显，欧美发达国家立法宗旨多偏向于改进人民福利和保护环境，如英国直接将2050年减排80%的温室气体目标列入应对气候变化法案。
中国一贯高度重视气候变化问题，把积极应对气候变化作为关系经济社会发展全局的重大议题，“十一五”以来，全国人大先后制定或完善了《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等相关立法，国务院也先后制定了《应对气候变化国家方案》、《可再生能源中长期发展规划》、《可再生能源发展“十一五”规划》；2009年《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》出台，6条内容主要阐述了应对气候变化的原则和导向；2011年国务院发布《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，明确了2011至2015年我国应对气候变化的目标任务和政策措施，为节能减排和建设两型社会奠定了制度基础。当前，我国国家层面应对气候变化立法工作主要有四个特点：一是关联性法律多，专门性立法少，已出台的多是节能、可再生能源、循环经济等相关法律，还没有应对气候变化的专门性立法；二是政策措施逐步丰富，法制化保障亟待启动，除国务院的控制温室气体排放方案以外，国家发改委、科技部、住建部、交通运输部等部门性专项规划、规章制度和政策措施日渐丰富，这些重大政策举措也迫切需要通过立法形式确定下来；三是立法时机逐步成熟，立法关注度不断提升。近年来，政府、企业、公众的气候变化意识逐步加强，利益相关者的立法诉求开始高涨，低碳立法成为近年来人大提案焦点；四是立法前期研究已深入开展，中国发改委开始着手组织国家层面的立法调研和准备工作，中国社科院、中国政法大学等机构也在积极开展研究，并公开征求社会意见。
(二)地方应对气候变化立法现状
积极应对气候变化、促进绿色低碳发展是国家重大战略决策，也是促进地方经济社会发展转型的重大机遇和重要抓手。2008年，我国启动省级应对气候变化方案项目，旨在通过地方战略和行动来贯彻落实国家方案，这也标志着气候变化正式进入地方实践层面。对此，各地均加强了全局性工作部署，成立应对气候变化工作领导小组，制订省级应对气候变化方案，完善相关管理体制和工作机制。在这一工作背景下，部分省市开创了以法律手段来规范和保障应对气候变化的先河：2010年10月，青海省人民政府颁布了中国第一部应对气候变化的地方政府规章《青海省应对气候变化办法》；2011年1月，四川省政府法制办就《四川省应对气候变化办法(代拟稿)》公开征求意见；2011年8月，山西省政府正式印发了由山西省发展改革委、山西省气象局制定的《山西省应对气候变化办法》。同时，江苏、湖北等地也着手开展了前期研究。
从中国现已颁布的地方性法律法规来看，中西部立法多，东部立法少。从国家进一步推动地方应对气候变化立法的统筹考虑来看，中国需要将地方性立法试点工作从中西部地区拓展到沿海地区；从生态敏感区(青海)和能源主产区(山西)发展到制造业发达区。同时，上述省份的立法都是在“十一五”制定省级应对气候变化方案的工作背景下实施的，处于地方应对气候变化工作刚起步、地方控制温室气体排放任务还未下达时期，相关法律系统性和目标导向性均不足，难以适应低碳发展前沿形势，与国家控制温室气体排放和适应气候变化的最新战略导向也难以匹配。近年来，各省围绕应对气候变化重点领域，采取和实施了一系列举措推动减缓和适应行动[11]，而这些措施也需要以法规制度保障的形式加以支持：
一是开展基础性支撑工作。各地开展温室气体排放清单编制，研究建立温室气体统计核算体系，建设温室气体排放数据库和信息公开渠道，制定控制温室气体排放方案，分解落实控制温室气体排放目标，制定控排绩效考评办法，积极编制应对气候变化中长期规划。这些政策举措有待长效化和制度化。
二是健全工作推进机制。各地积极促进资源整合，形成上下联动、多方参与的工作格局。各省市竞相建立健全相关工作机构，诸多省市发改委挂牌应对气候变化处或碳交易管理中心；许多地方部门也在依托事业单位、科研院所、骨干企业和金融机构，成立应对气候变化相关的战略研究、技术研发推广、投融资、碳交易的专门性机构和组织。这些部门和机构的职责和权利义务也迫切需要进入法制化轨道。
三是推进低碳试点示范。各地积极创建或自主开展各级各类低碳试点示范。如国家发改委分两批开展了低碳省份和低碳城市试点，住建部等部委开展绿色低碳重点小城镇试点示范，交通运输部开展低碳交通体系建设试点城市和低碳港口建设试点单位工作，江苏、山东等省也自主开展了地方层面低碳试点。这些任务都要求试点单位编制规划或行动方案，保障配套政策和资金，完善工作机制和管理体系，也需要参与试点的省市探索制度创新的新路径。
四是切实加强能力建设。各地开展应对气候变化相关的能力培训，实施地方发展战略研制，强化对低碳标准的宣传贯彻，开展典型行业和重点企业的碳排放核查，储备碳排放交易试点的基础能力，支持建设各类低碳科研和技术平台，积极开展应对气候变化的国际合作。这些工作需要加大扶持和激励，由统一协调的应对机制和持续稳定的投入机制来保障。
二、地方应对气候变化立法的关键问题剖析
(一)地方应对气候变化立法时机问题
第一，基本经济关系的变革性。马克思认为，决定法律和一切上层建筑存在和发展的经济关系，是社会的基本经济关系[12]504。因此，经济关系是判断立法条件是否具备的重要标准之一，它能较准确地表述一个社会或某一时期的经济关系的内在联系和发展规律[13]。各地在资源能源约束逐步加强，生态压力和环境制约日益加剧的背景下，传统的工业化和城市化发展道路暴露出一系列矛盾和问题，粗放型经济发展方式难以为继，经典福利经济学中的资本、劳动和土地的要素分配原理已不再适应，资源、环境要素的重要性越发凸显。在企业和公众热衷于发展低碳经济的今天，需要通过法律手段来调整优化基本经济关系，充分考虑资源和环境的要素报酬。因此，从当前各地实施节能降碳，发展低碳经济的现状来看，各地应积极创造条件，考虑以立法来促进新经济社会关系的尽快形成。
第二，利益相关者的需求性。这是判断立法条件是否成熟的标准之一。当前，国家和地方应对气候变化立法处于起步阶段，存在供给缺位或不足问题。近年来，政府、企业、公众的气候变化意识逐步加强，利益相关者的立法诉求开始高涨，低碳立法也成为近年来两会提案焦点和网民关注热点。中国绝不能等到先行者利益严重受损，排放者耗竭排放权资源时，才认为立法条件成熟，这种立法模式将为自身行为付出沉重代价。中国应将应对气候变化从地方行动战略上升到法律层面，采取与发展形势同步的立法策略，并运用强制力来保证应对气候变化的有效推行与健康发展。
第三，社会实践的成熟性。判断立法条件是否成熟的具体标准最根本的一条就是立法是否具有成熟经验。目前，在地方层面实施应对气候变化立法相关社会实践在逐步丰富并完善：一方面，各地在发展低碳能源、优化产业结构、控制过程排放、发展林业碳汇等领域采取了积极举措，可进一步制度化相关保障措施；另一方面，欧美国家和国内部分先行省市的立法模板也可提供示范经验。虽然没有全国性应对气候变化法律可依，但地方已积累一定经验，而实践又迫切需要，可考虑先期制定低层次、粗线条的法律规范，以后逐步完善。这样既可以为现实及时提供规范，也可以促使实践经验的尽快成熟。
第四，地方权力部门的任务导向性。当前，政府职能部门仍是立法的重要推动者，地方控制温室气体排放任务的实施，离不开目标责任、任务分解、绩效考评、奖惩激励等相应的制度建设。而现有的节能、循环经济等相关法律制度体系还不足以充分地保证未来的温室气体排放控制战略的实施，专门性立法十分必要。另一方面，已发布的省级办法都是在省级应对气候变化方案制定背景下开展的，还未与国务院发布“十二五”控制温室气体排放工作方案相衔接，不具备类似英国应对气候变化法案那样明确的任务导向性，更难以适应最新的国内外应对气候变化新形势。
(二)地方应对气候变化立法模式问题
第一，立法效力的等级。地方立法包括条例、人大决定、政府令和一般性政府规章，法律效力依次递减。条例是对地区政治、经济、科技等领域的某些重大事项的管理和处置作出比较全面、系统的规定。地方人大决定是一种对问题作出实体性规定和对行为作出规范或制约的法律文件，其指向性基本上是国家权力机关职权范围内的事项。政府令是由地方人民政府执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令。一般性政府规章是由政府常务会议或者全体会议讨论决定的法律规范形式，如办法是指行政主管部门对贯彻执行某一法令、条例或进行某项工作的方法、步骤、措施等，提出具体规定的法规性公文。《青海省应对气候变化办法》以省人民政府令形式发布，《山西省应对气候变化办法》为省政府办法。从立法层次看，当前地方应对气候变化立法都属于政府规章，效力等级不高。而立法等级差异背后就是行政执法权的赋予与否，对机构设置、组织办法、人员配备、任务职权、工作秩序、权责义务、奖惩措施的规范强弱。
第二，地方性立法的路径。在地方立法实践中，对哪些事项应当制定地方性法规、哪些事项应当制定地方政府规章，缺乏明确的界定，存在界限不清现象。由于中国在应对气候变化领域尚未制定专门性法律和法规，但应对气候变化涉及公民、法人和其他组织重要权利义务，地方人民政府自行制定规章有所不足，应提请人大常委会制定法规。但一步到位就制定出台地方应对气候变化条例难度颇大，可以考虑渐进式的立法路径。如出台省长令，由省政府常务会议决定，并提交同级人大审议，采取以政府规章的行政约束力为铺垫的立法模式；或以决议、决定、宣言、建议和标准等“软法”的形式作为缓兵之计，假以时日变成硬法，使之具法律拘束力[14]。
第三，专门性制度的建立。当前，许多省市出台了节能、可再生能源、环境、循环经济相关的条例和办法，但这些法律相对应对气候变化立法而言，在调整范围、调整力度、调整内容等方面均有所不足，不能适应低碳发展的需要[15]。在同一位阶的法之间，特别规定优于一般规定，新的规定优于旧的规定，需对应对气候变化活动进行专门性规定。如《青海省应对气候变化办法》着重论述了气候可行性论证制度，《山西省应对气候变化办法》提出了建设项目温室气体排放评价制度、低碳产品标准标识和认证制度、气候变化信息发布制度、温室气体总量控制制度、目标责任制和评价考核制度。深圳人大的碳排放管理规定着重论述了碳排放交易体系相关的碳排放管控制度、配额管理制度、排放权交易制度和处罚条款。
第四，立法条款的框架。应对气候变化工作事关全局、牵涉方方面面，其立法的系统性和可操作性存在两难。已出台的省级办法中，细致性规定少，粗线条条款多，可考虑先期以搭框架为主，将气候变化、能源、环境一体化政策纳入《省级应对气候变化办法》，使其成为地方政府参与气候变化工作的切入点，再逐步配套相关政策和措施，以强化执行效果[16]。然而，诸多法学界学者认为，地方立法应由粗放型走向精细化，在调整范围和调整的事项上应当更加单一化，在立法模式上应当选择走“小而精”的道路，在内容和体例上不追求大而全，需要几条就规定几条，重在管用。如深圳的碳排放管理决定在实体内容上，或是在立法的结构、体例等形式要求上，都较好地把握和处理了“不重复、有特色、可操作”三者之间的关系，充分突出和体现了地方立法的地方特色，是地方立法调整事项单一化、精细化的成功实践。
(三)地方应对气候变化立法利益协调问题
一是外部性的规范问题。气候变化对人类生产模式、生活方式、价值观念和地区权益的变革力度大，若不进行科学、合理、有效的制度设计，有关发展利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间就不能得到公平分配，将导致受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有的经济回报，应对气候变化将逐步丧失动力[17]。因此，立法要解决好各方主体在应对气候变化活动中的环境外部性问题，促进外部性内部化，通过制度安排经济活动产生的社会收益或社会成本，转为私人收益或私人成本。气候资源是公共资源，地方政府是公共财产的实际受托人[18]，为避免“公地悲剧”的发生，应通过立法手段明晰产权，避免无序或低效开发利用。但气候变化具有大尺度外部性，是全球问题，跨区域、跨国界的外部性问题对地方来说难以调控，需在合作框架下通过跨国绿色基金、跨区生态补偿等制度创新来进行纠正。
二是利益相关者的协调问题。部门角逐管理职权，企业规避社会责任，公民期盼良好福利，地方应对气候变化的法制化进程其实也是地方利益重新分配的进程。为此，需通过立法及其相关制度设计，妥善安排各种主体之间的权利义务，建立健全发展低碳经济过程中的利益协调机制，明确国家公权部门、企业、非政府组织、公民的责权义务。对于地方来说，要注意两点：首先是国家权力机关的职能分配，其实就是权力博弈从政策层面上升到法制层面的过程，地方发改、经信、住建、交通、能源、环保、农林、气象等部门职能如何划分，是立法是否成熟的关键；其次是地方利益群体强弱分布态势，不同发展程度和地理气候带的地方，利益群体的诉求重点也有所不同，沿海地区强调海洋和海岸带管理，高原地区强调草原适应性，能源主产区强调发展清洁低碳能源，制造业发达区强调节能和能效提升，同时贫困、疾病、低洼地居民等弱势群体的利益诉求也需要得到体现。
三是立法起草机制的改革。立法体现民众的集体意志和利益，而不是立法者的意志和利益。已出台的省级办法起草工作多由发改或气象等政府部门主导。政府部门担负宏观调控和管理的职能，对经济社会发展中的新情况和新问题了解全面，掌握及时，起草时更有针对性。但起草部门可能强调本部门利益，不能站在全局角度上分析和解决问题，倾向于把本部门权力和利益合法化，实践中往往出现执法部门权力大、责任小，处罚多、服务少，公民权利重视不够，得不到有效保障等问题。因此，仅靠政府部门起草省级办法是不够的，需建立开放、多元的起草机制。对应对气候变化这样综合性强、涉及面广的法规，建议由人大环资委、政府法制办牵头组织起草，吸收部门、学者和非政府组织共同参与调研、起草、论证，形成立法工作者、专家学者和实际工作者相结合的起草机制。
(四)地方应对气候变化立法执行机制问题
一是约束性制度匮乏。从现有的省级办法条款内容来看，多是鼓励性、支持性的条文，包括产业结构、新能源、交通、建筑、农业、水资源等减缓和适应重点领域的鼓励条款，或是规划、财政、税收、价格、金融上的扶持条款，真正意义上总量控制、排放许可、配额交易、投资门槛等约束性制度少有涉及。究其原因，主要还是地方立法者担心过于严厉的应对气候变化立法可能影响地方经济发展，削弱自身的区域竞争力。
二是执行机制缺陷。法律如果没有执行保障，那也就仅仅是一种宣示而已。首先，各地应对气候变化立法刚刚起步，有许多法律制度尚处在正在构建阶段，而已经完成的法律政策又大多缺少具体的执行措施保障和执行细则，仅仅是一些过于原则性或政策性的陈述。其次，我国气候变化管理相关的部门非常庞杂，相关的部门职权交叉、规章冲突、执法分散等问题时有存在，能源管理的行政管理体制分散，缺乏统一的、协调的执行层。再次，地方节能降碳依靠自上而下的行政机制，约束性指标层层分解，是传统的政府管制方式，缺乏激励性与能动性，需要引入公众参与机制和市场机制来提升执行效率[19]。
三是法律成本问题。一方面，应对气候变化立法涉及对社会经济关系的全面调整，在立法、司法、执法、守法各环节中将消耗大量人力、物力、财力和时间资源，法制建设初期成本较高。另一方面，应对气候变化立法需考虑违法成本收益问题。目前，无论在国家还是地方层面，环境违法成本过低普遍存在，经济处罚力度不足，刑事责任相对缺失，违法成本远低于违法收益，远低于环境损害。地方应对气候变化立法也面临着同样的风险，总量控制、信息披露、配额许可、核查核证等关键制度的有效执行，需要明确法律责任，以提高违法成本来进行保障。
三、结论和讨论
无论从地方经济所处发展阶段的内在要求，还是从国家对应对气候变化制度化建设的总体部署，以及应对国际绿色竞争新挑战的长远谋划，都需要通过立法来推动经济社会发展的低碳化转型。未来一二十年，各省市正处于经济社会发展的关键转型期，工业化、城镇化仍将加快发展，低碳技术和资金发展机遇与风险并存，发展面临一定的不确定性。以立法保障来推动地区实现控制中长期温室气体排放目标，践行地方特色的低碳新型工业化和城镇化道路，需要将地方应对气候变化的战略理念、战略定位、战略模式、战略规划进行制度固化，明确总体目标、分解机制、责任义务、标准规范和重点任务。
总体来看，地方是气候变化应对和影响的主体。在控制温室气体排放目标的逐步明确，全社会应对气候变化意识和行动逐步加强，低碳经济、技术和能源相关实践逐步深入的今天，开展地方应对气候变化立法必要性已逐步彰显。部分省市已率先尝试应对气候变化立法工作，各地围绕应对气候变化重点领域采取和实施了一系列举措推动减缓和适应行动，但同时在管理体制、基本制度建设等方面还存在诸多问题，需要以法制保障的形式加以支持。相对于国家层面立法的程序冗长性和利益协调复杂性，地方开展先行性立法的主动性和针对性更强，可操作性和时效性更佳，可为国家立法提供了实践依据和宝贵经验。
应对气候变化立法还是一项崭新的工作，在国家专门性立法空缺的背景下，地方立法者要对立法时机、模式选择、利益协调和执行机制等关键问题进行剖析，以保障地方应对气候变化立法的预期效果。一是要充分研究立法可行性，充分考虑绿色经济的变革性、利益相关者的需求性、立法相关的社会实践成熟性和公权部门推动立法的要求；二是要充分探讨立法模式，要准确定位立法效力等级、立法路径，明确专门性制度和条款内容框架；三是做好地方应对气候变化立法的利益协调问题，要规范外部性、合理分配利益、改革立法起草机制；四是要完善法律执行机制问题，要明确立法战略导向、约束性制度和配套执行机制。
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