管制产业中的产权制度变革——对英国电力管制改革的分析，本文主要内容关键词为：管制论文,英国论文,产权制度论文,电力论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.9文献标识码：A文章编号：0438-0460（2003）06-0086-08
一、市场失效导致国有化
英国是世界电力工业的发源地。电力最初被用于家庭照明，然后被用于为工业生产提供动力。最早出现的电力企业是私有企业，而后又出现了由地方政府投资的市政电力企业，并形成了私有电力企业与市政电力企业并存的格局。英国电力工业在发展早期面临的主要问题是电力市场处于高度垄断和市场分割并存的状况，各种规模不一的电力企业通过各自拥有的输、配电网络分割了电力市场，成为自己市场范围内的垄断者。由于市场分割，每个电力企业拥有的输、配电网络都互不相连，无法形成全国统一的电网电压和频率方面的标准，电压和电流的差异使英国市场上电器的种类非常繁多，不仅增加了消费者的负担，也影响了英国电器制造业的发展。分割的市场结构致使英国发电企业的规模普遍偏小，不但造成资源配置浪费，而且影响了英国电力工业技术水平的提高。
英国电力行业发展的第一个转折点是第一次世界大战。在战争期间，由于英国缺乏全国统一的电网，各地的电力资源无法统一协调使用，使电力供应非常紧张，这充分暴露了英国电力行业的缺点，并使人们产生了让现有的发电厂互相联网的迫切要求，因为联网后可以用先进的大型电站来取代落后的小发电站，并可以优先让效率高的发电站投入发电，这就可以提高电力供应的效率。还在战争期间的1917年，英国设立的战后重建委员会就在报告中要求战后建立大型电站来取代现存的600座小发电站。1919年英国颁布了《电力法》，要求发电企业在互利的基础上联网，但是由于政府没有采取强制联网的管制措施，英国电网的发展非常缓慢，到1926年，上网的发电量还只占全国发电量的10％，[1]（P32）由于电网发展缓慢，大型发电站的技术效率无法充分发挥，小型发电站仍然是新建电站的主流。这不但使英国电力行业仍然处于低效率的境地，而且也影响了与电力有关的其它产业的发展。
在市场本身无法自动进行结构调整的情况下，英国政府只好决定采取强制性的管制措施。1926年政府决定成立中央电力局（Central Electricity Board），负责建立全国电网，并对电力投资进行协调和分配，希望在不影响现有电力公司产权关系的情况下，来实现电力投资和发电资源的优化配置。1933年，英国建成了全国电网。全国电网的建立大大提高了英国发电部门的效率，因为，通过全国电网，发电企业可以进行有效的竞争，效率高的大型发电站在竞争获得很大的优势，使电力行业的平均发电成本显著下降，电价也随之下降；全国电网建成后，由于统一了输电电压和电流频率标准，结束了原先存在的英国各地用电设备标准不统一的现象，推动了电力的广泛应用，也进一步发挥了电力工业的规模经济效应；此外，统一的全国电网使不同地区的发电企业能够在各地的电力需求高峰期之间进行调峰作业，互相支持，这就减少了所需的备用发电装机容量。备用发电装机容量占总装机容量的比重从全国电网建成前的40％下降到1938年的10％。投入下降、产出增加、运营效率提高，大大提高了英国发电部门的资源利用效率。当时，全国电网的建设成本为2900万英镑，而建成后每年节约的发电成本就达550万英镑。英国政府对发电行业的干预获得了很大的成功，并推动了英国电力工业的进一步发展。在1929年到1935年之间，尽管遇到了世界性经济大萧条，但是英国的市政电力部门的发电量仍然增长了70％，电力投资也一直被公众认为是最安全的投资，电力企业的股票价格在这一时期的股市危机中不但没有下跌，反而略有上涨。[1]（P40）
英国政府对发电部门干预的成功，并不意味着电力行业的效率问题得到彻底的解决，处于小公司割据的状态的配电部门仍然处于规模不经济之中，由于配电部门的自然垄断特征，政府无法通过引入竞争来解决配电部门的效率问题，在这种情况下，解决配电部门规模不经济的办法只有两个：配电公司之间进行自愿的合并，或者对配电部门实施国有化。前者遭到了小配电公司的反对，而后者，由于国有化措施所引发的价值取向争论，又遭到了英国社会主流意识形态的反对，因此，直到第二次世界大战之前，英国都无法解决配电部门的低效率问题。
第二次世界大战结束后，英国面临着战后重建的问题。由于战争给英国经济带来很大的冲击，在战后经济匮乏时期，社会也不允许浪费和非效率行为，这就增加了解决配电部门的低效率问题的迫切性。由于英国中央电力局对发电部门重组的成功使人们认识到公共产权和政府干预是解决自然垄断部门存在的市场失灵问题的有效方法。加之英国最早实施国有化的英国广播公司（BBC）的良好的经营表现，这样，对电力行业和煤炭行业进行国有化的主张终于得到了英国的两个主要政党——保守党和工党——的一致支持，1947年，英国通过了新的《电力法》，对整个电力行业实施国有化。
二、公共产权下的管制缺陷
国有化后的英国电力工业由两部分组成：中央电力生产局（Central Electricity Generation Board CEGB）负责经营发电和输电业务，配电业务由中央电力生产局下属的12个地区电力局负责经营，地区电力局向中央电力生产局购电后转售给本地区的消费者。这样，国有化后的英国电力行业就形成了高度集中的垂直一体比的产业组织结构。这不但解决了原先一直无法解决的配电部门的效率问题，而且也有利于发电、输电、配电部门的互相协调。
国有化后的英国电力企业的经营原则是：“由公共所有、对公众负责、为了实现公共目标而进行商业化管理”，一方面要做到自负盈亏，另一方面要为公共利益服务。政府希望国有电力企业能够进行自我管制，重视公共利益，并保持经营的独立性。
尽管政府要求国有电力企业以公共利益为经营目标，但是由于公共利益的内涵并不明确，在现实中，所谓公共利益的真实内涵往往是由利益集团的竞争所决定，因此国有电力企业的经营行为深受有关利益集团的影响，这些利益集团主要有：1.大工业用户。由于大工业用户的用电量很大，电价水平的高低将直接影响其生产成本，进而影响其产品在国际市场上的竞争能力，因此，它们强烈要求享受优惠的电价。2.煤炭行业和电力设备制造业。这两个行业的发展在很大程度上取决于电力部门的采购量和采购价格。3.居民。对居民来说，电是基本消费品，他们当然希望电价越低越好，由于电的需求弹性极低，居民对电的供给及价格的要求就极易转化为政治压力。这三大利益集团对政府都有着很强的影响，特别是战后执政多年的工党政府主要是从英国的工会获得政治支持，而英国煤炭行业的工会一向有着非常强大的政治影响。在煤炭行业的政治势力影响下，英国政府要求电力部门以高于进口煤炭的价格向国有的英国煤炭公司购买煤炭。这等于要求电力行业变相地为煤炭行业提供补贴。根据1993年英国贸易和工业部发表的报告披露，1990-1992年，电力部门向煤炭部门支付的高价格使煤炭部门每年多收入10亿英镑。1979-1992年，电力部门向煤炭部门支付的补贴以不变价格计算，相当于电力部门销售收入的19％。[2]（P81）在这种利益集团政治的格局下，政府对电力行业的管制就难以坚持以最小成本最大限度地满足社会需求的目标，这必然最终导致管制的失败。
另一方面，国有电力部门在这种管制环境下也不可能产生内在的效率动机。在这种情况下的效率问题一般不会出现在电力系统的协调和最优运行上，因为这些问题在国有产权的治理结构下容易得到解决。新的效率问题往往出现在新设备的采购和新技术的研发上。由于缺乏内在的成本约束和预算约束，国有化后的英国电力部门出现了过度追求大型设备和先进技术的倾向。这主要表现在早期建造传统火电站的设备选型方面和随后的原子能技术的发展上。20世纪50年代和60年代，中央电力生产局过于强调发展大型火电站，往往在没有完全掌握现有的大型电站运行状况的情况下就开始订购更大型的设备，这就无法形成设备重置的学习效应。另一方面，由于这些大型火电站的设计部门和制造部门很少交流，新电站的许多设计错误未能被及时发现，加之对建设电站的二级承包商管理不善，导致了火电站建设效率低下，成本高昂，根本没有体现出英国制造业的应有水准。
英国电力部门在原子能技术发展上出现的成本问题更加严重。为了扶持本国原子能工业的发展，英国政府决定独立自主地发展本国的原子能技术，放弃了引进国外成熟的原子能反应堆技术，并由国内企业负责原子能电站的设计和制造，然而由于英国的原子能技术不成熟，原子能电站在建设过程中为了满足安全标准而多次对原先的设计进行修改，工期也多次延长，例如原计划在1981年投产的原子能电站，到了1989年还没有完工，建造成本也大大超出原先的预算，这些项目无论在财务上还是在工程上都是灾难性的。
由于技术创新的复杂性和不确定性，新技术的研发工作充满了风险，然而，无论是政府还是国有企业都存在着过分追求自力更生和先进技术的倾向，往往会在新技术的研发上过度投入资源，这就加大了创新失败而导致的损失程度。事实上，对于英国这种中等经济规模的国家来说，采用国外现有的成熟技术而不事事自主研发，在经济上是更具有合理性的。
另一方面，由于实行了全行业国有化，政府只能从国有电力企业那里获得产业发展的有关信息。英国的电力部门往往利用这种信息不对称来获得好处。由于电力产业的高度集中和垄断，以及电力技术的复杂性，政府和公众难以对国有电力企业的运行进行有效的评估。这种信息不对称的状况有时会延续很长时间。例如中央电力生产局一直向公众隐瞒原子能电站的运行成本和核废料的处理成本，直到英国政府决定对电力部门实施私有化后，才公布了按照私营部门的会计核算方法计算的真实成本。结果1988-1989年的核燃料处理成本竟高达40亿英镑，比1985-1986年的处理成本高10倍。原于能电站的运行成本也大幅提高，这最终迫使英国政府将原子能电站撤出了私有化计划。[3]（P103）
由于以上原因，英国电力部门在国有化之后尽管解决了电力行业的协调问题，但是，政府对国有电力部门的管制严重受制于利益集团政治的影响，它使英国的电力部门和煤炭部门的关系日益复杂，并深刻地影响了英国的能源政策。而国有化后的英国电力部门由于缺乏成本最小化的激励，电站建设成本要比其他发达国家高50％到100％，工程建造时间是其他国家的两倍。中央电力局在原子能项目建设评估过程中刻意隐瞒真实成本的行为受到了英国垄断和兼并委员会的公开批评，认为中央电力局的做法违背了公共利益，公众也批评国有电力企业的运行僵化、封闭、缺乏活力。不但是电力行业，英国其他的国有垄断行业也存在着同样的弊病，这样到了20世纪80年代，英国的经济处于高通货膨胀率、高利率、高财政赤字、低经济增长率的滞胀困境中，长期执政的工党也因此而下台，以撒切尔夫人为首的保守党政府上台后，为了激发英国经济的活力，减轻政府的财政赤字负担，对电信、供水、铁路、电力、煤炭、邮政等国有垄断行业实施大规模的私有化，英国电力行业也在1990年被私有化。
三、私有化效果和新的管制问题
1990年3月，英国政府对电力行业进行了重组，将中央电力生产局拥有的发电、输电、配电资产进行彻底分离，重组后的英国电力行业在输电和配电领域仍然保持自然垄断状况，但在发电和供电领域引入竞争，中央电力生产局的全部发电资产被重组成国家电力公司（National power）、电力生产公司（Power-Gen）和原子能电力公司（Nuclear power）三大发电公司，全国的输电业务由新设立的国家电网公司垄断经营，原先负责配电业务的12个地区电力局被组建为12家独立经营配电业务的地区电力公司。供电市场在重组之初被分为由地区电力公司负责经营的向小客户供电的特许市场，以及为大客户服务的非特许市场，后者是竞争性市场，在此基础上，逐步开放供电市场。重组后的国家电网公司的股权由12个地区电力公司所有，以保证国家电网公司对发电公司的独立性。地区电力公司、国家电力公司和电力生产公司的股票都陆续向公众出售，成为私人投资者所有的股份制公司。原子能电力公司由于发电成本和核废料的处理成本太高，无法进行私有化，只能继续由国家所有，直到1996年才将部分有竞争力的原子能电站重组后向公众出售。
私有化之后，英国电力行业原先高度垂直一体化的产业组织结构被分成发电、输电、配电和供电四个互相独立的部分。整个电力系统的运行和协调也由私有化之前中央电力生产局通过行政手段完成，转变为不同的市场主体通过市场交易的方式来完成。在这种情况下，市场交易的效率就成为整个电力系统能否协调运行的关键。私有化后，英国建立了网上电力供应市场（Bulk Electricity Supply Market），也就是电力库（the Pool）。通过发电商和供电商在电力库市场上进行的竞争性投标来显示市场供求，国家电网公司根据接收到的市场供求信息进行电网管理和发电顺序安排。在电力库市场之外，发电商和供电商还利用远期供电合同进行套期保值，使双方能够回避电力库市场价格波动的风险。
电力行业的私有化解决了在国有产权下的英国电力工业缺乏内在效率的问题。私有化以后，政府再也不能像过去那样要求电力行业向煤炭行业提供巨额补贴，发电厂可以从国外进口更廉价煤炭。另一方面，在私有化后的前三年时间里，发电部门裁减了将近一半的员工，原先国有的电力研发机构在私有化之后被关闭了一半。这种成本的节约对提高英国电力行业的运行效率起了关键的作用。随着成本的节约，电价也不断下降，从1990年到2000年，十年之间英国的电价下降了30％[4]（P929），尤其是在改革的最初三年里，电力库市场的电价下降得非常显著，它使英国的电力管制体制改革对其他国家的电力管制体制改革产生很大的影响。
但是，这并不意味着英国的电力管制体制改革获得了彻底的成功。1993年后，新的电力市场逐步暴露出一些问题。首先是发电市场出现了垄断现象。英国政府在对电力行业重组时将全部的发电资产组建成两大发电公司——国家电力公司和电力生产公司，两大发电公司具有很强的市场势力（market power），在电力库市场上形成了双头垄断的格局，电力库市场上的电价基本上是由他们两家决定的。由于发电市场开放后进入发电市场的发电商大部分是采用“混合循环天然气涡轮机”（Combine-cycle gas turbine，CCGT）发电技术，这种发电站以天然气为燃料，热能利用效率高达50％，安装快，规模适度，比燃煤发电站更符合环保要求，特别是CCGT发电站的启动成本低，可以迅速投入供电，在用电负荷高峰时期的供电成本要比燃煤发电站低，但英国发电市场开放后出现了对CCGT发电站投资过度，形成了过剩的发电能力的现象，在此情况下一部分天然气发电站开始和燃煤发电站竞争基础负荷的供电业务（在基础负荷的供给上，一般来说燃煤发电站比天然气发电站更有成本优势）[5]（P515），部分燃煤发电站因此被迫提前退出了发电市场，这又进一步加剧了英国煤炭行业的危机。从1992年到1994年，英国煤炭部门的煤炭产量从7000万吨下降到3000万吨，并造成了3万名煤炭工人失业。
电力库市场存在的另一个问题是定价机制不合理，有效的定价机制是一个市场能否顺利运行的关键，因为价格信号不仅是为现货市场的资源配置提供信号，而且为远期合同市场提供定价的关键信息。然而，由于电力系统运行的特殊性，使市场化的电力定价非常困难，这种特殊性体现在以下几方面：首先是电网系统在运行时遵循的是物理法则，而不是经济法则，电流进入电网系统后就难以进行产权的界定，此外电网系统局部发生的供电故障会对电网的其他部分用户产生影响，发电市场的定价必须充分反映这种外部性。其次，由于电力几乎不可储存，而电力需求的波动很大，电力供求关系必须时刻保持平衡，为此发电部门必须保留一定的备用发电能力，以防止在电网系统的负荷高峰期出现停电事故，这就要求电价必须能够反映停电的机会成本，从而使发电商能够保持适当的备用发电能力。最后，电力定价还必须考虑到电网的输电能力的限制，这样，电价才能为新建电站的选址提供正确的信号，并使整个输电系统实现最优的运行。只有解决了这几方面的问题电力定价机制才可以确保电力系统处于最优的运行状态，然而英国的电力库市场的定价机制只是一个竞争性的投标竞价系统，它没有考虑到输电能力的限制，对停电的机会成本也没能予以正确地反映，更为严重地是它无法实现激励相容，出现了高成本的发电企业将低成本的发电企业挤出市场的现象，主要是一些天然气发电站由于事先已经向天然气供电商购买了天然气，为了避免毁约损失，就以零价格进行投标，使一部分具有成本优势的燃煤发电站被挤出发电市场，这引起了英国公众的不满。
英国的电力监管部门针对以上问题采取了新的管制措施，首先是在1996年和1999年，两次要求国家电力公司和电力生产公司出售发电资产，以降低它们在电力市场上的份额。国家电力公司和电力生产公司拥有的发电装机容量占全国总发电装机容量的比重从出售前的61.8％下降到出售后的29.5％。1996年，电力库市场上的电价有76.6％是由国家电力公司和电力生产公司决定的，到了2000年，这一比例下降到31.4％，市场集中度的下降，明显减少了它们垄断市场的能力。[6]（P129）
针对电力库市场在定价方面存在着严重的缺陷，英国电力监管部门在1998年建议用一整套新的交易系统取代电力库市场。这套交易系统包括：（1）远期电力市场；（2）在实际交易开始前24小时至4小时之间运行的短期双边市场，它的作用是使市场参与者在市场交易之前对手中持有的交易合同进行调整；（3）从交易开始前4小时到实时交易开始之间运行的平衡市场，它的作用是使国家电网公司作为系统运行者（system operator）通过最后的投标来解决输电限制和电网的平衡问题；（4）对系统运行者为维持系统稳定所付出的成本进行定价以及对因电网外在性而产生的支出进行定价的结算系统。英国政府在1998年10月出版的白皮书中接受了这二建议。[7]（P81）新的交易系统在2001年3月底正式取代了原有的电力库市场。在新的电力市场中，90％的电量由发电公司和供电商以及用户直接通过双边合同进行交易，另外10％的电量通过平衡交易运行。新的市场扩大了电力消费者的选择范围，但是能否像预期的那样解决原来电力库市场存在的问题，仍有待时间的检验。
四、对我国电力管制体制改革的启示
英国电力管制体制改革对我国的电力管制体制改革有着重要的借鉴作用。它主要体现在以下几方面：
首先，在电力管制体制改革中，产权制度改革的重要性不容忽视。90年代英国的电力管制体制改革的经验显示了在自然垄断行业的管制体制改革中产权制度改革的重要性，产权的变革使英国的电力企业真正有了提高效率的动力和压力，为解决原先国有电力企业一直无法解决的冗员以及电力行业向煤炭行业提供巨额补贴的问题创造了必要的前提。近年来随着我国市场经济的发展，经济体制改革的深化，国有资本应逐步退出竞争性领域的思想已经逐渐得到认同，但是，国有产权制度在自然垄断产业中绝对垄断地位，则尚未受到严重挑战。不少人认为，为了确保政府对关系国计民生的基础产业的控制，即使是在市场经济条件下，也应当维持国有产权制度在自然垄断行业中的绝对垄断地位。有些论者主张国有资本从竞争性领域退出，应集中到自然垄断行业，认为这样才能确保政府控制国家的经济命脉。这些观点似是而非。国家对自然垄断行业实行管制，目的是实现社会公共利益，从管制经济学的角度看，国有化只是实现管制目的的一种政策手段而已。市场经济条件下，特定产业只要具有自然垄断性质，政府就可以基于维护社会公共利益的目的对其实行管制。如果非实行国有化不足以实现管制目的，国有化也就是合理的管制政策手段。反之，如果由于科技进步，受管制产业或是其中的部分环节已经转化为竞争性领域，那么，既有的管制也就可以解除，如果实践证明：受管制产业的国有化实际上已经不利于该产业最大效率地实现社会公众利益目标，例如，像英国电力行业那样，当国有化导致的低效率已到了不可容忍的程度，那么，在自然垄断产业实行产权制度改革显然也是必要的，不过是管制方式的调整而已。
其次，在电力管制体制改革之初，发电资产的重组对于新的电力市场能否健康运行起着关键的作用。电力行业的重组也是一个对产权进行重新界定的过程。根据科斯定理，如果政府对产权的初始界定比较合理，就可以提高市场的运行效率。英国的电力库市场之所以出现垄断现象，和英国政府在电力私有化之初将全部非原子能发电站组建成两大发电公司有很大的关系。我国即将实施的电力行业改革方案中将全部国有发电资产重组为五大发电公司。这种重组方式能否消除新的发电市场上的垄断现象是值得研究的，因为，美国加州电力危机事件证明：电力需求弹性极低，在寡头垄断的市场组织结构下，一旦出现供电能力不足，电力市场就非常容易被操纵。[3]（P81）例如，电力供求只要有极小的缺口，例如3％，一个拥有6％的发电市场份额的厂商就能对发电市场的价格产生很大影响。（注：加州电力危机问题，我们将另文讨论。）供求关系越紧张，电力价格被操纵的可能性越大。因此，在进行发电资产重组时，究竟应当形成何种发电市场结构，计划形成的市场结构在电力供求关系趋向紧张的情况下，是否可能出现发电企业操纵发电市场的问题，是值得重视的。尽管在发电部门的重组过程中，必须考虑到发电企业在公司水平上的规模经济，但如果发电公司的规模明显超过必要的规模经济水平，不仅会产生明显的X-非效率现象，而且厂商也会试图利用过大的规模垄断市场。
第三，电力市场运行模式的选择问题。目前我国讨论电力市场改革的大多数文献都认为我国的电力改革应该从“厂网分开，竞价上网”开始。也就是像英国那样建立竞争性的电力库市场。但是，英国电力库市场运行的结果表明，这种市场不但会出现垄断现象，而且还会产生过度进入和沉没成本等问题，特别是电力定价无法正确地反映输电限制和停电的机会成本。此外英国实施电力库市场是因为有着强大的输电能力，而我国尽管在1998年后加强了在输电方面的投资，目前在同一电网内部已经具备了足够的输电能力，但跨地区的长途输电能力仍然不足，这对建立竞争性的电力市场是非常不利的，从国外的经验看，较为稳妥的改革方法是建立一个可竞争的供电合同市场，让发电方与供电方在竞争性的供电合同市场上签订长期供电合同，这样就可以在实现竞争的同时避免市场的价格波动，也避免了发电商盲目进入市场以及随之产生的沉没成本问题。
第四，电力行业的市场化改革并不意味着政府对电力行业管制的减轻。从英国的经验看，电力行业私有化之后，政府对电力市场要进行监管并迅速解决电力市场出现的问题，甚至对电力市场进行彻底的改造，因此电力行业的重组和改革并不意味着政府退出电力市场，电力改革后政府还必须负担以下三方面的责任：首先是确保电力供给不再发生短缺；其次是制止和遏制发电市场上的垄断行为；最后是确保我国的能源供给安全和能源产业的健康发展。
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