市、县、乡三级地方政权的机构改革和制度创新研究——1.关于乡镇体制改革的审视和反思，本文主要内容关键词为：体制改革论文,政权论文,乡镇论文,机构改革论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1371-1351(2006)06-0018-04
乡镇职能转变是新形势下进一步深化乡镇体制改革，解决“三农”问题的重要举措。乡镇职能转变直接涉及广大乡镇干部和农民的切身利益，事关改革、发展和稳定的大局。通过系统审视各地乡镇职能转变的做法和经验，值得反思的内容包括下述几个方面。
一、科学定位新形势下乡镇政府的作用
我国有60%的人口在农村，农村不稳，地动山摇。乡镇政府是国家最基层的政权机构，担负着稳定农村社会、发展农业经济、服务农民群众的职能，上面千条线，下面一针穿，上级政府的各项政策最终都要靠乡镇政府来贯彻和落实，乡镇一级政权的地位和作用举足轻重。我国的现实国情决定了将农民从农业转移到工商业、由农村转移到城市是一个十分漫长的过程，而农民群众普遍受教育程度和自我组织化程度又比较低，过早地弱化、放松对农村社会的管理，会导致农村权力真空，农村宗族势力或黑恶势力迅速扩张，影响农村社会稳定。尤其在当前社会转型期，由于农村社会的边缘化，具有多种突发事件的诱因。这些问题处理不好不仅会影响农村的稳定，而且还会恶化经济发展环境。乡镇职能的转变，不是取消乡镇政府，而是要把以前“缺位”、“越位”和“错位”的职能改正过来，一方面减少对经济发展的直接干预，预置一个宽松环境；另一方面通过强有力的行政介入，加强社会治安和法律调节，将矛盾化解和消除在村镇之中，防止其蔓延和扩大。这种进与退，实际上具有内在的统一性。共同的目的是适应当前农村生产力发展的要求，按照科学发展观整合乡镇社会资源，建立与社会主义市场经济体制和运行相适应，与农民、农业和农村发展需要相一致的管理体制和运行机制。
二、全面认识并切实推进乡镇职能转变
乡镇职能转变是大势所趋，既是农民群众之福音，亦为乡镇干部之幸事。惟有早转变，主动转变，彻底转变，才能适应时代发展的要求，才能赢得农民群众的拥护，才能夯实党在农村的执政基础。乡镇职能转变为乡镇干部、乡镇政府在新时期增强活力，重塑形象提供了历史契机。不能把乡镇职能转变工作仅仅视为是一种支差应付性的摆设，导致该管的因能力有限管不好，该下放的因留恋既得利益不愿下放，或只是表面下放，上有政策，下有对策，导致乡镇政府职能实质上仍然泛化，并因此而虚化，重新陷入领导叫累、干部叫苦、农民却仍不满意的旧窠臼中。人浮于事不应抽象而论，因为“人浮”与否，是相对于“事”而言的。应围绕构建服务型政府，提高工作效能的目标，本着有所为有所不为的原则，裁撤不合乎市场经济发展需要的，合并职能相近重叠的，精简人员冗余的，设立农业产业化迫切需要的，强化作用重要而目前尚又薄弱的，并将工作重心下移，力求建立精干、高效、务实的服务型乡镇政府，而精干应以高效、务实为依归和指向。
三、牢固树立科学的服务意识
构建适应农村社会市场经济的乡镇政府体制，必须合理界定乡镇政府的职能范围，把属于市场调节的职能交给市场，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织承担，乡镇政府履行社会管理和公共服务的职能。但不能矫枉过正，从过去对社会经济事务的大包大揽变为现在的撒手不管。我国的现代化路径属于外诱型的变革模式，在我国，社会力量的形成和获得不仅依赖于政府的主动退出，而且还要求政府在这一过程中发挥主导作用推动、培育和支持，不能简单照搬西方早期的自由放任模式。[1]因此，无论发达地区还是欠发达地区，乡镇职能应是服务与管理的有机结合，在强调服务职能的必要性和重要性时，管理职能是内在必然的要求。目前农村经济活动频繁，新旧矛盾并存，存在许多不稳定因素，因此，内含于服务职能中的管理职能千万不可忽视，它关系到社会的安定和党在农村执政基础的稳定与否。
同时，一些乡镇机制虽然转换，干部服务意识却严重滞后。老办法不适用，新办法不会用，软办法不顶用，硬办法不敢用。要么不作为，一旦作为又动辄干涉农民生产经营，随意替农民决策，包办思想仍根深蒂固。变革沿袭几十年的传统工作方式，难免要经受种种阵痛，但惟有如此，才能适应时代的要求。要教育广大乡镇干部树立科学的服务意识，转变传统的“官本位”意识，树立“民本位”意识，确立“政府就是服务”的理念。首先，要对市场经济条件下的农民有一个正确的认识。现代农民已由过去自给自足或半自给自足的小生产者转变为一个独立存在的市场主体。这种本质性的变化，要求乡镇政府和干部与他们打交道时，必须理顺服务与被服务之间的关系，强化尊重农民经营自主权的意识，再也不能以“为民做主”的传统方法处事。除义务教育、疫苗接种、疫情防治等强制性项目外，要适应不同市场主体的差异化要求，帮办不包办，引导不强迫，按照自愿平等的原则，让群众参与，让群众选择，让群众决策，以契约方式实现干群良性互动。其次，要落实服务责任，制定服务标准，明确服务内容，纠正服务中大包大揽、弹性过大、缺乏连续性的不正常现象。能由市场提供的服务应放手让市场去运作，将服务重点放在市场不能提供和一家一户干不了、干不好的项目上，变无限服务为有限服务、重点服务、有效服务，解决好都服务又不都服务，都服务但又服务不到位的问题，使为民服务真正落到实处，发挥实效。[2]
四、基于发展真正持久地减轻农民负担
农业无税，乡镇少财。乡镇政府在免征农业税后，因收入渠道变窄、收入下降，有可能因经费不足而心安理得消极不作为。取消农业税后，尽管乡镇和村里收入大幅度降低，但职能的转变要求乡镇政府服务热情不能降低而要提高，服务项目不能减少而要增加，服务力度不能削弱而要加强，这就明显地加大了村镇收支矛盾，极有可能诱发和催生新的、更隐蔽的变相收费形式。乡镇职能转变的最终目的是为农业增效、农民增收、农村发展提供体制性前提和保障。能否促进农村发展及发展程度高低、发展速度快慢，应是检验和衡量乡镇职能转变成败优劣最权威的标准。不能将乡镇职能转变目标消极地定位为只是通过精简机构、裁撤冗员、降低行政运行成本、节约政府经费开支来减轻农民负担。[3]“生之者寡，食之者众”，乡镇机构臃肿固然是加剧农民负担的原因。但离开发展谈减负是舍本逐末，得不偿失。应抱着积极的态度，从更高层次定位，节流与开源并举，在力求节流的同时，更注重积极开源，多予少取，千方百计发展农村经济，广泛培植财源，以多种方式大力提高农民的经济收入，拓宽致富渠道，让乡镇职能转变的积极成果惠及多人。乡镇职能转变必须名归而实至，要在符合农民意愿，带给农民实惠，得到农民拥护的基础上扎实稳步地向前推进。[4]
五、以公平竞争促进乡镇干部素质提高
乡镇职能转变是一项复杂的系统工程，而人员的去留是最敏感的问题，要尽可能避免或减少由此形成的新的不稳定因素。虽然乡镇改革属社会公益行为，为绝大多数人带来收益，但它毕竟是通过改变人们之间现有的利益关系实现的，并不会使人人都必然受益或同等程度受益。改革难免会使一些人的利益暂时受到影响，处理不周、不慎，有可能产生差异化和冲突性的行为。对此，事先要通盘考虑，有预见；事中要谨慎小心，防发生；事后要查漏补缺，求完善。首先，要坚持公开、公平、公正的竞争原则，让上岗者大家服，下岗者自己服，绝不能将竞争中的双向选择异化为搞暗箱操作，拉帮结派。其次，要正确评价和妥善安置下岗分流人员。他们中许多人任劳任怨，默默无闻地将自己的青春年华乃至大半生献给了农村的基层工作，今天的下岗分流，是他们对乡镇职能转变工作做出的又一次奉献和牺牲，不能让他们独自承担改革的成本。再次，要用政策消除顾虑，用措施化解疑惑，用真诚解决矛盾，切实做到分流无情，操作有情。要培植分流载体，创造转岗平台，通过多种方式，为分流人员创造新的用武之地，鼓励大家去选择实现自我价值新的方式，并对分流人员提供及时足额的社会保障服务，不能简单地将其推向社会。
乡镇干部离农民群众最近，直接代表着党和政府的形象。乡镇干部的构成比例目前普遍严重失调，行政管理型干部多，技术服务型干部少，抓项目、抓经济的水平亟待提高，如不能改变这种状况，必将影响转变后的乡镇职能作用的发挥。乡镇职能转变给广大乡镇干部提供了广阔的发展空间，也提出了严峻的挑战。多年计划体制下的传统工作，使许多乡镇干部感觉抓党务太虚，抓经济太难，抓稳定没权，抓服务无力，缺乏学习的动力，荒疏了专业，工作方式简单粗暴，变成了“万金油”式的干部。因此，必须采用方式灵活、针对性强、成本经济的培训方式，将乡镇干部培养成学习型、专家型、复合型的干部。
六、建立健全乡镇职能内涵新体系
许多乡镇职能转变的目标主要着眼于发展经济，推动农村社会全面和谐发展的体系还普遍存在结构性缺失。党的十六届五中全会确立了建设社会主义新农村的发展目标。社会主义新农村这一概念上世纪50年代就曾提出过，现在提出，新就新在它包含了农村现代化的核心内容，体现了新形势下农村全面发展的客观要求。[5]这既要求农村经济持续快速增长，也包括农村自然与人文环境的建设、农村公共事务管理的健全、农村各类社会组织的完善、城乡之间的良性互动等。其实质是构建农村和谐社会，指导理念是科学发展观，这为乡镇职能转变赋予了新内涵，提出了更高、更全面的要求。一是各乡镇应开阔视野、放眼全局，从经济体制、政治体制、社会体制诸方面综合改革，全面推进农村经济社会和谐发展，不能单兵突进，畸形发展，否则难以持续、持久。二是推进乡镇职能转变，必须以改革促进新农村建设，以新农村建设的成效来检验乡镇职能转变的成败。要紧紧围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设二十字方针，建立科学的绩效评价体系，全面考核乡镇政府，不单以经济发展速度和招商引资数量为标准，为乡镇经济社会的全面协调发展树立正确的导向。
七、谋求上下协作联动，巩固拓展改革成果
乡镇职能转变涉及到各方面的利益和关系的调整，关联性很强。有些问题表现在乡镇，追本溯源，许多却是自上而下逐级沉淀聚积的结果。如果就事论事，仅局限于转变乡镇职能，只能是扬汤止沸，属治标之策，不仅改革无法深入进行，已取得的阶段性成果也难以巩固。县级政府及各有关职能部门应围绕乡镇职能转变目标，认真反思自身存在的问题，积极主动地进行有针对性的改革，以策应和推动乡镇改革的深入进行，不应认为与己无关，置身事外。如农业税的取消，减轻的只是农民的显性负担，对农民的隐性负担还关注不够，城乡分割的二元体制才是农民隐性负担过重的制度根源。[6]因此，随之进行县、市级后续改革，应是乡镇职能转变的题中应有之义和符合逻辑的拓展深化。否则，原有的矛盾和问题仍然在行政体系内迁移和滞留，无法得到根本消解。不能将乡镇人员的精简变成给上级政府各部门改革中的分流人员腾位子，导致机构改革中出现上下不公正的现象。上级政府的分流人员应横向淘汰出局，而不应纵向下压，以巩固乡镇职能转变的成果，防止乡镇政府人员的再度膨胀，并保护乡镇工作人员的积极性。要维护编制的权威性，严把乡镇入口关，不能将乡镇机构变成低素质人员或无处分配人员的调剂场所。
八、开拓创新，放眼长远
乡镇职能转变没有先例可循，也无现成的经验借鉴。必须解放思想、开拓创新，只要国家法律政策允许，只要有利于农业发展，只要能切实提高农民生活水平，都应当属于改革的范畴，不能留有死角和空白，否则，将是对政策资源的浪费和历史机遇的错失。各地不能盲目模仿和简单套用，追求形式上的一致。乡镇职能转变的原则与本地实际结合越紧密，形成的特色越鲜明，其本质作用就体现得越充分、越彻底，就越能有效地推动当地经济社会的发展。
乡镇职能转变是一项系统工程，是一个长期而复杂的过程，不可能一步到位，这种转变应随着农村发展的需要不断调整。建设社会主义新农村的发展目标，对乡镇职能转变提出了新的、更高的要求。低起点与高标准间的巨大反差，进一步凸显了乡镇职能转变任务的艰巨性，决定了乡镇职能转变的内涵是一个不断补充新内容的开放体系。农村千差万别，变革要渐进图之。既要尊重农民意愿，又要充分考虑农民的承受能力。[7]乡镇职能转变的完成只是阶段性任务的完成，并不意味着乡镇职能转变工作的终结，更丰富、更复杂的内容有待于我们去实践、去探索。乡镇职能转变作用的发挥、效果的显现也是一个动态的过程，需要我们用发展的眼光和思路来对待，既不可急功近利，盲目冒进，更不可畏首畏尾，裹足不前，要将开拓精神与求实作风有机结合，将研究、探索、检验、调整结合起来，循序渐进，以乡镇职能转变提供的组织保障为契机，基于特色，找准方向，制定新的目标，理清发展思路，谋求更大的突破和发展。改革要因地制宜，分类指导，从易到难，循序渐进，不要搞一刀切。但改革中要特别防止一种错误倾向，即只将改革目光投向发达地区乡镇，而以某些地区落后为借口，延迟对其进行改革，甚至将其置于改革范围之外。在某种意义上，发达地区的改革固然重要，落后地区的改革更加迫切和必要。
收稿日期：2006-08-09
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