完善地方政府公共服务职能的难点和思路，本文主要内容关键词为：地方政府论文,难点论文,公共服务论文,职能论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G931.3 文献标识码：A 文章编号：1671-8402(2006)11-0135-04
当前，政府公共服务不到位已成为制约我国经济社会和谐发展的突出问题，构建和谐社会，完善政府的公共服务职能是关键。党的十六届六中全会把建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能作为构建和谐社会的重大举措，这标志着在构建社会主义和谐社会的新的征程中我国政府管理体制改革将以建设服务型政府为目标进入一个崭新的阶段。在我国，地方政府是最基本公共服务产品的提供者，其公共服务职能的完善对于和谐社会的构建意义重大。
一、市场经济条件下地方政府的职能和公共服务职能
政府是不可或缺的，没有政府，人类社会就会陷入冲突与战争状态。而政府的作用应该是什么？这就是政府的职能问题；政府如何做好这些事情，是政府管理方式的问题。政府职能是根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能；政府管理方式主要是政府实现其管理职能的手段和方法，通过管理方式政府职能由理想变为现实。①
1.关于政府的职能和公共服务职能的理论梳理。
对于政府职能的研究，不同的学科提出了不同的研究方法，从经济学的角度探讨政府职能，认为市场经济能够促进经济发展，创造人间的繁荣，但市场存在缺陷，政府可以弥补市场的缺陷。政府公共服务职能的提出源于政府对市场失灵的干预。在市场经济条件下，人们在日常生活中主要消费着两大类物品：一类是私人物品，又叫做私人服务产品；另一类是公共物品，又叫做公共服务产品。一般认为，私人服务产品可以由市场机制主导供给，而公共服务产品由于其本身有比较特殊的性质（比如消费的非竞争性和非排他性、产品利益边界不清楚、投入成本和产出效益不成比例），就需要由政府来主导供给。公共物品理论，为公共职能的分析提供了有效的工具。
P.萨缪尔森对公共物品作了经典定义：一是非排他性，一是非竞争性。后来的公共选择学派代表人物布坎南又对其做了重要修补，提出了准公共物品（又叫非纯粹公共物品或混合公共产品）的理论。我国学者马庆钰认为现实生活中除了上述“纯公共物品”、“混合公共物品”外，公共物品理论在面对另外一类生产和消费时仍然存在涵盖不完全性和解释的不充分性，比如与人们日常生活息息相关的自来水、天然气、暖气、电力、电话、铁路与航空运输等一向被叫做“公用事业”的需求，到底是纯粹公共物品还是准公共物品？答案为都不是。它们都是既具有竞争性又具有排他性的地地道道的私人需求和私人物品，但这类产业具有一种天然的特殊性，即生产的弱竞争性和消费的弱选择性。因此，对这类私人消费品的生产与供应，政府必须也要列入自己的公共服务议程当中，在与市场和企业协调互补的基础上，通过适度介入的策略来保证广大消费者的利益。②
相对于私人服务而言，政府在纯粹公共物品、混合性公共物品以及带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人物品的生产与供给中的职责即为公共服务，政府提供公共服务的职责或功能即政府的公服务职能。
政府的公共服务职能有广义和狭义之分。广义的公共服务职能包括了市场经济中政府的所有职能；狭义的公共服务职能是指能够直接为公民提供安全和社会福利水平的服务。在我国，狭义的公共服务职能是指政府“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四项职能之一的“公共服务”，从微观和具体的层面把握来说“劳动和社会保障部、信息产业部、卫生部、教育部、建设部、交通部、铁道部、民航总局、国家邮政局、国家气象局、国家地震局等机构的职能侧重属于公共服务”。③本文所探讨的是狭义公共服务职能。
2.地方政府的公共服务职能。
我国政府在纵向的结构设置上，采取单一制的、垂直控制型的层级结构，从中央到地方共设置了四级（实行市领导县体制的地方则为五级）的政府管理体制，即：国务院－省（自治区、直辖市、特别行政区）－市（自治州）－县（自治县、县级市）－乡（镇）。国务院之下的省、市、县、乡政府为地方政府。从政府职能管理的范围出发，我国政府的职能分为中央政府的职能和地方政府的职能。中央政府的管理职能所针对的是全国范围，地方政府的管理职能所针对是地方范围，政府职能的不同范围形成了中央与地方之间关系。本文中地方政府的公共服务职能为狭义的公共服务职能。
3.服务型政府（或公共服务型政府）的基本理念和管理方式。
西方政府管理改革的经验表明，政府的职能与政府的管理理念、管理方式是相对应的。我国政府职能的转变，必须与服务型政府的管理理念、管理方式相对应。
服务型政府是新公共服务理论在总结新公共管理理论与实践的基础上提出的一个全新的管理模式和管理理念，服务型政府“强调的是一种以公民为服务对象，以尊重公民权、实现公众利益为目标，重视社会、公民参与，以实现公务员、公民、法律、社会协调运行的综合治理的模式，这种模式的典型特征是以公众服务为核心，以民主参与为手段，以是否实现公众利益为评价标准。”④“服务而非掌舵”是服务型政府管理模式和管理理念的形象概括。服务型政府的本质特征有三点：一是人本性。坚持以人为本，以民为本，全面发展、科学发展的理念。二是公益性。政府提供的服务是让公众受益的公共服务，为行政相对人（包括法人、自然人或其他社会组织）提供最广泛意义上的公共产品。三是契约性。政府作为执行国家意志，实现人民利益的权力载体，其权力来源于人民，人民通过社会公约（宪法和法律等）授权并委托政府行使行政权力、履行公仆的职责和义务——缘此形成了现代服务型政府的“契约性”的本质特征。
二、完善地方政府公共服务职能的难点分析
难点一：由政府本位、官本位的管理理念向民本位、服务理念转变难。
现阶段我国地方政府的管理模式，是建立在计划经济向市场经济过渡、社会主义政治制度、国家——社会一体化社会组织结构基础之上的管理型政府模式，基本特点就是政府本位、注重管制、过度干预，表现为：过于强调政府的作用，权力高度集中，缺乏市场调节和社会自主；政治统治职能太强，社会管理职能太弱，微观经济管理职能太强，宏观经济管理职能较弱；政府部门决策与行政不分，政企政事不分，公域私域不分；政府管了许多不该管、管不了也管不好的事。官本位思想在我国有几千年的历史，现阶段与政府本位相结合则表现为认为管理就是审批，审批就是收费，事事审批，处处设卡。政府本位管理理念的存在既有制度基础又有相当的多的拥护者，这增加了政府本位、官本位理念向民本位、服务的管理理念转变的难度。
难点二：地方政府作为区域主要经济主体直接参与当地经济建设，与政府职能的公共性相矛盾，进而影响了政府维护社会公平、正义的公共服务职能的完善。
“以经济建设为中心”长期以来主导着我国政府的职能，特别是地方政府的职能。随着计划经济体制向市场经济体制的转变，地方政府成为具有独立利益的经济主体，担负着发展辖区经济的任务。地方政府官员的政绩和升迁与地方的GDP水平、财政收入、本地企业的利润息息相关，地方政府的职能集中在“一心一意谋发展，集中力量搞建设”上。为了发展，各地经营城市、强制拆迁、圈地造城的现象层出不穷，寻租腐败相伴而生；社会保障、医疗保健、教育投入、社会救济、基本公共生活设施投入严重不足，政府公共服务职能严重缺位。为了发展，地方政府仍直接间接经营本地的国有企业使政企难分，造成政府在市场经济中即是裁判员又是运动员，其为市场经济所提供的制度基础的公平公正性令人质疑。为了发展，通过各种法律、行政或经济手段进行地方保护，对地区资源、资金、商品、技术进行区域性的垄断和封锁，人为地设立贸易壁垒和经济栅栏，分割市场，严重阻碍了正当合理的区域经济流通，使得中央政府的宏观调控与地方政府的中观调节不能正常衔接，使中央政府的宏观调控能力受到严重削弱，导致市场调节和政府调控的“死角和真空”。
在转型时期，为保护并调动地方政府发展经济的积极性，我国地方政府短期内不可能完全退出主政地区经济发展的历史舞台。在现有的政绩考核机制下，在政府利益最大化与社会利益最大化之间，作为理性人的地方政府官员首先选择的是前者，这种选择成为地方政府公共服务职能完善的难点。
难点三：地方政府与中央政府之间、省级地方政府与基层地方政府之间职能划分不清，事权与财力不相匹配成为地方政府公共服务职能完善的难点。
我国实行四级（或五级）政府构架，使我国政府职能和事权划分及其复杂。我国宪法原则上对中央和地方政府职责范围做出了规定，但没有通过立法对各级政府的事权加以明确划分，地方政府拥有的事权几乎是中央政府的翻版，以致出现“上下对口、职责同构”的特征，这一特征，成为上下级政府间事权下移的制度基础。1994年分税制改革后各级政府间财权、事权分配的总的情况是：财权上收，事权下移，上级请客，下级买单。财权上收表现在：1994年后中央财政收入占全部财政收入的比重逐步提高到50%上下；税收立法权集中在中央。事权下移表现在：由于上下级政府间职责范围界定不明，界定缺乏法律依据，现实中中央和省级政府的责任往往成为下级政府的当然事权，上级通过考核、一票否决等将本级责任分解成下级的责任，农村的扶助支出、基础教育和公共卫生等外溢效应较强的公共品过多的由地县两级政府承担。国务院发展研究中心报告显示：1994-2002年期间中央财权平均为52%、地方财权平均为48%，中央事权平均为30%、地方事权平均为70%。也就是说地方政府用48%财政收入，为社会提供了70%的公共服务职责，财权事权倒挂明显。
这种倒挂所造成的直接后果是：第一，地方政府财政普遍困难，隐性债务越来越大，政府诚信出现危机。全国40%以上的县级行政区存在财政赤字，全国县乡村欠债总计可能高达1万亿元左右。⑤第二，为了弥补财政不足，地方政府通过各种方式聚财，严重侵蚀了地方政府原本就十分脆弱的公共服务职能。从地方政府借债渠道看，“主要包括国际金融机构借款、国债转贷资金……以及工资、社会保障拖欠，农村合作基金会欠款、政府应付账款、政府采购拖欠，政府担保债务以及出于各种需要而形成的其他不规范债务等。”⑥第三，基础公共服务供给不充分、不稳定、缺乏制度化保障。由于债务缠身，地方政府提供基础公共服务的能力及其脆弱，诸如义务教育、计划生育等基础性公共服务是在上级政府命令、硬性指标、层层动员、检查考核等特殊环境下，以非常规手段提供和完成的。
难点四：我国的NGO在组织规模、活动能力和独立性上的先天不足，还不能真正成为政府公共服务职能转移的载体，成为公共服务由一元化向的多元化转化的难点。
在我国的NGO主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。我国对NGO的登记注册管理及日常管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的双重管理体制，这种管理体制使我国的NGO大部分由政府扶植成立并直接或间接受到政府各种特殊的资助、支持以及控制或支配，其实依旧是作为政府的附属机构发挥作用，事实上是政社不分，难以真正发挥其社会与政府桥梁的作用。在我国具有草根性质的和一般市民保持着密切联系的、由民间人士自发成立并自主开展活动的真正意义的NGO还很少，无论是数量、规模还是活动能力上都远远不能满足当前社会多元化的需要。现行法规中的许多规定在很大程度上不利于NGO的发展，它们所带有的控制、限制的基调和繁琐的手续规定及其制度性框架，在相当长的时期里都成为制约NGO发展的因素。总的来说，当前“我们的NGO还处在一个可以称之为弱体期和困难时期的特殊状态之下”。⑦
难点五：对政府管理的绩效缺乏科学的评估标准，意识到GDP标准弱化政府的社会管理和公共服务职能，难以保证社会公平，而效率与公平兼顾的新标准尚待制定。
现行的干部管理体制和评估政府管理绩效的GDP标准，在我国经济社会发展中的消极作用日益显现：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出等。面对问题和矛盾十六届六中全会提出了构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会的目标，政府管理绩效的考核，将不再是效率优先，而必须兼顾效率与公平。
三、完善地方政府公共服务职能的基本思路
按照服务型政府的要求，针对现阶段我国地方政府完善公共服务职能难点，进一步完善地方政府公共服务职能必须做好以下几方面的工作。
1.树立权力来自于人民服务于人民的政府管理理念。
服务型政府的三大基本特征——人本性、公益性、契约性，体现在政府管理理念上最为核心的是权力来自于人民服务于人民的理念，这与我们党全心全意为人民服务的宗旨是完全吻合的。我党对当前政府管理中存在的官本位、官僚主义、腐败寻租问题有清醒的认识，正在通过政府管理体制改革逐步清除。我们相信，随着社会主义和谐社会的逐步构建，随着权力来自于人民服务于人民理念逐步深入人心，一个“以公民为服务对象，以尊重公民权、实现公众利益为目标，重视社会、公民参与，以实现公务员、公民、法律、社会协调运行的综合治理的模式，这种模式的典型特征是以公众服务为核心，以民主参与为手段，以是否实现公众利益为评价标准。”的服务型政府最终将会建成。
2.明确界定地方政府的职能，在事权和财力相统一的前提下促使公共服务供给的制度化。
首先，应逐步弱化地方政府在地方经济发展中的主体作用，随着经济发展水平的提高、物质基础的雄厚和中央转移支付制度不断完善，地方政府应从市场竞争中完全退出。其次，必须根据政府的层级、能力细化我国政府职能。细化要因地制宜，不能搞笼统的一刀切；细化要理清中央与地方之间、地方与部门之间、地方与地方之间以及地方与中央之间共同承担的职能关系。其三，完善转移支付制度，做到事权和财力的一致。义务教育、社会保障服务（养老保险、医疗保险、失业保障等）、环境保护、扶贫工程、灾难救助等基础性公共服务应划为地方、中央共同承担的公共事务，由中央拨款，地方负责实施，中央的转移支付应足额到位并且法制化。其四，实现中央与地方、上级与下级关系的法制化，根除“财权上收，事权下移，上级请客，下级买单”“跑部钱进”的制度基础。
3.健全社会组织，逐步实现公共服务的多元化。
20世纪80年代以来NGO在全球范围内方兴未艾，在发达国家NGO已深入到社会生活的方方面面：NGO填补政府和企业之间的空白，从事政府和企业不愿做、做不好或不常做到的事；NGO是制约政府权力的重要力量；NGO满足社会多元化需求；NGO培养公民民主的生活方式等等。NGO在社会发展中的作用越来越受到人们的重视，“非政府公共部门在世界各国的发展表明，一个由NPO或NGO所发动的全球性的‘社会团体革命’(globalas sociational revolution)正方兴未艾，它对即将到来的21世纪所具有的意义，也许如同民族国家的兴起对20世纪所具有的意义一样重大。”⑧伴随着市场经济走向成熟而越来越不可逆转的社会转型，中国社会的多元化趋势已越来越明朗和不可动摇，我国的NGO将越来越多地介入到各种社会事务及其决策过程中，并在其中发挥越来越大的作用。培育NGO意义已不容置疑，如何发展NGO则需要一系列创新性的探索。
4.建立科学的政府绩效评估体系。
在地方政府政府官员的管理上我国实行的是“党管干部”的制度，即中央通过各级党委、党组织控制各级各类干部，形成一个层层控制的干部人事控制网，具体而言：中央直接管理省级的领导干部，凡这些干部的考察、考核、培养、教育、提拔、任免、审查均由中央直接管理，地方无权干涉这一级干部的管理工作；各省厅、局级和地市级领导干部，中央虽不直接管理，但必须由地方向中央定期汇报；地方因工作需要增设机构而任命干部时，必须先报中央批准。这种管理体制由上级决定下级干部的升降，上级对下级的干部人事有决定权，而下级对上级只有服从，没有监督权，形成了下级对上级的依附关系。在这样一种干部管理体制下由于信息的不对称很容易造成对干部好坏判断的不真实或不公正，因此，建立一套科学的政府绩效评估体系就显得尤为重要。
对政府绩效的评估总的来说标准有两个：一是效率，二是公平。改革开放以来我们一直强调的是效率优先，构建和谐社会效率与公平必须并重。因此，在新的评估指标中不仅要有GDP指标，还必须有体现人民群众幸福度的指标、环境友好的指标等；在评估方式上，除了在党管干部的体系进行评估，还应增加体系外的评估即主政区群众的评估，并使体系外的评估制度化。唯有此，地方政府官员以人为本，服务的理念才会形成，地方政府的公共服务职能才能真正落实。
注释：
①毛寿龙，李文钊：《政府职能和管理方式研究》，http://www.jiuding.org
②③马庆钰《关于“公共服务”的解读》，《中国行政管理》2005年第2期。
④李琪，董幼鸿：《论公共服务型政府的建设与创新》，《中国行政管理》2004年第11期。
⑤⑥国家发改委宏观经济研究院课题组：《我国公共服务供给中各级政府事权财权划分问题研究》，《经济研究参考》2005年第25期。
⑦⑧王名：《中国的非政府公共部门》（下），《中国行政管理》2001年第6期。
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