摘要：随着我国社会经济的快速发展，我国政府对城市化进程与基础设施建设的投资力度也不断增加，大大地提高了人们的生活水平，同时推动了社会经济的发展。但是政府在投资过程中也存在着一些问题，这些问题自始至终都对政府的投资产生了负面影响。本文从政府投资建设项目超概算这个角度进行深入分析，并且根据实际情况提出比较合理的、可供参考的意见。
关键词：财政投资项目；超概算；决策机制；决算审计
引言
近年来，随着国力的增强，各地不断加大政府投资力度，加快基础设施建设、城市化建设和公益事业建设，切实改善了人们的生活条件，产生了良好的经济效益、环境效益和社会效益，对促进经济社会发展发挥了重要作用。然而 “三超 ”问题一直困扰着各级政府和建设单位，这不仅使建设工程项目投资效益下降，而且导致政府对基建投资的严重失控。国务院《关于投资体制改革的决定》，其中一项主要内容是要求规范政府投资行为，加强政府投资的控制和监管。如何在建设工程项目中避免“三超”，除受物价波动、政策调整、自然条件等因素的影响外，建设项目管理各阶段工作存在薄弱环节是其重要原因。笔者结合工作实际，对建设项目超投资进行分析探讨。
1.财政投资项目超概算原因浅析
产生财政投资项目超概算的原因主要有前期工作不足、项目管理机制不健全和建设管理不利三个方面。
1.1项目前期工作不足
项目前期工作的缺陷表现在客观原因和主观原因两个方面。
1.1.1客观原因
勘查、设计工作深度不够，工程变更频繁。由于建筑工程项目涉及到地质地貌等复杂因素，如果工期紧张，就很容易在勘察设计阶段造成调查的深入度和细致度不够；或者由于缺乏全局观念、设计水平不高等导致设计工作深度不够，从而使得项目在实施过程中变更频繁、漏项补充，导致投资突破原来的概算。设计人员的素质。由于设计人员受的专业限制，在设计时只考虑工程方面的要求，对经济方面的要求关注不够；或者对项目的可行性研究报告、地质勘察报告等资料研究不细、不深、不实，导致初步设计出现疏漏，造成概算本身不准确。
1.1.2主观原因
投资计划的随意性。建设单位随意增加建设内容，提高建设和装修标准，扩大投资规模；有的项目仓促上马，初步设计和概算十分粗略，只好在施工中随机应变。可行性研究报告不准确。有些地方政府为从上级政府争取到更多的投资和项目，在编制可行性研究报告时，故意缩小或扩大投资，以增加上级对项目批准的可能性；有些单位为了立项，在报送可行性研究报告时尽量夸大所报项目的必要性，隐瞒建设项目的风险，故意压低投资估算，过分乐观地估计项目的可行性。这样，可行性研究报告变成了可批性报告，这些项目一旦立项开工，突破概算就成为必然。建设单位违反基建程序。部分财政投资项目急于出效果、赶工期，忽视前期工作的重要性，出现边勘察、边设计、边施工/ 三边0工程，导致设计修改、返工、修补，工程管理混乱，工程造价难以控制。
1.2项目管理机制不健全
1.2.1外行建设与管理，难以控制投资
工程指挥部型和基建处型是财政投资项目比较常见的建设管理方式，这两种方式都有临时搭班子的性质，人员素质参差不齐。一些管理人员不了解相关的法律法规、标准规范，不熟悉基建管理的客观规律，而且，这些临时管理班子的负责人通常是由行政领导担任，经常出现一些违反基建程序的现象。
1.2.2 项目招投标不规范
不少地方的审计报告都表明，在财政投资项目的招投标过程中，存在许多不规范的行为。部分项目建设单位利用变更投资额、分割工程等各种手段规逃避招标；招投标的不规范给工程造价留下了讨价还价的余地，也给投资超概算埋下了隐患。
1.2.3建、管、用同位一体，缺少利益机制的制约
由工程建成后的使用者担当工程的建设者和管理者，实行建、管、用三合一，本意是解决责、权、利的统一问题，然而在财政投资工程项目中，使用者的利益与所有者的利益是分割的。由于政府承担了投资风险，使用者就有可能为了个人或小单位的利益，而放弃所有者或大单位的利益，擅自扩大投资规模，提高建设标准，甚至搞搭车工程，使实际投资远远超过投资估算。
1.3 项目投资建设监管不完善
1.3.1 多头管理，责任不清
目前财政投资工程实行的是多头管理。发改委部门负责立项、审批、招投标，财政部门负责资金拨付，财务管理、审计部门管理资金运用，建设主管部门管理建设监理，国有资产管理部门管理交付使用资产等。在实际运行过程中，表现为责权利划分不明确，部门之间配合不协调，责任落实不到位。财政以外的监管部门，往往从各自业务出发，缺乏对工程的投资约束。财政负责对工程建设过程中资金的拨付，对造价形成的过程却很少主动监管，所以许多问题往往在工程后阶段才出现，平时发生的许多超概算问题都未能及时发现，造成后面工程款无法控制。
1.3.2投资控制责任不清，约束力不强
按现行的基本建设程序，项目建设从计划阶段到竣工投产阶段投资须经过投资估算、设计概算、施工图预算到竣工决算。政府有关部门负责投资估算和设计概算的审查，建设单位负责工程的实施，监理公司为建设单位提供技术服务，协助进行建设过程中的三控制，但编制单位、审查审核单位、设计单位、建设单位和监理单位责任不清、约束力不强，项目出现了严重的超概算现象难以追究责任。
1.3.3 工程监理徒有虚名
很多监理单位只有几个相对稳定的工程技术人员，多数为临时聘用人员，人员相当不稳定，不利于监理队伍的自身建设；其次是整个监理制度运行的环境较差，监理组织名为社会中介机构，实则受雇于建设单位，在目前的社会经济环境下，监理单位的行为基本上是为了迎合雇主；再者，同体监理现象也很常见，监理单位与施工单位是隶属关系“儿子”监理“老子”，大部分睁只眼、闭只眼，未尽到监理责任。
1.4财政监管以概算和审计为主，过程监管不够。
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目前财政以外的监管部门，往往从各自业务出发，缺乏对工程投资约束。而财政负责对工程建设过程中资金的拨付，对造价形成的过程没有精力主动监管，所以许多问题往往在工程后期阶段才出现，平时发生的许多超投资问题都未能及时发现，造成后面工程款无法支付，有的甚至引起社会稳定问题。
1.5其他客观原因，造成项目超投资的不可预见性。
超投资有些也是有合理因素的，比如国家政策和设计规范的调整，征地拆迁宏观政策变化，法定赔偿标准提高，法定消防配置要求提高，市场价与概算定额提高不同步，建筑安全施工及文明需要而改变施工工艺等不可预见性。
2.财政投资项目超概算相应对策
2.1严肃决策程序
从源头上杜绝钓鱼工程。所谓钓鱼工程，是指在决策阶段的项目建议书和可行性研究报告中被人为压低投资额，工程被描述为造价低、见效快，但在实际建设过程中，建设单位不断变更资金预算，迫使投资人不断追加投资，最终决算超预算、预算超概算，实际造价大大超出原计划的工程。
2.1.1严格按基本建设程序办事
在超概算的钓鱼工程中，又尤以三边工程最为恶劣，这种三边工程，设计资料和投资概算资料不全，投资控制根本无从谈起。然而在财政投资项目中，由于不少受到政绩时效的影响，却屡见不鲜。
2.1.2立项的审批应注重科学性和严密性
投资越低越易批的审批原则的盲目性是造成可行性研究报告变成可批性报告的主要原因。在审批阶段，应成立专门的专家小组对项目投资估算的准确性进行分析评价。虽然由于设计深度的欠缺，投资估算不可能很精确，但这个误差比较小。许多项目超概算投资达 50%以上，这用投资估算失误是无法解释的。
2.2.3通过立法加强决策阶段的投资控制
应制定财政投资项目管理法，规范财政投资项目的运作程序。财政投资项目与其他主体投资的项目在性质上有很大差别，属于公共产品或准公共产品的生产；财政投资项目与其他政府采购如一般办公用品的采购亦有很大差别，它必须经过较长期的建设过程和多个复杂的环节。因此，有必要在整合有关专门法规如招投标法等的基础上制定财政投资项目管理法，将财政投资项目的建设和管理纳入法制化轨道，严禁三边工程的不负责任的投资行为。
2.2 增加建设单位超概算的成本
增加成本的手段就是对其进行处罚，尤其是针对于人为的超概算行为。处罚手段包括经济处罚和非经济处罚。经济处罚比较适合于经营性单位，如采取项目法人制及代建制的建设单位，经济处罚能够增加它们的经济成本，并降低其经济利益；而对于公共公益工程项目的建设单位，罚款之类的经济处罚没有实际意义，因为对单位的罚款最终还是由公家承担，
最后成为财政的负担。这也是许多类似的经济处罚条例徒有虚名的原因之一。所以对这类单位的处罚，非经济手段更合适。包括集体通报批评，对责任人警告记过、免除行政职务、免除公职直至对造成职务犯罪的追究刑事责任。这些非经济处罚将构成成本结构中的道德成本和法律成本。
2.3明确投资监督管理责任
投资控制因涉及与项目管理的决策部门、财政部门、建设部门、项目主管部门及建设单位等多个单位，又涉及勘察设计、立项审批、采购施工、投产准备等多个环节，难度很大。但无论有多复杂，各行其是、各司其职是管理的基本原则。分清责任是治理超概算这个顽症的制度保证。完善外部监管的措施包括：财政部门、审计部门、主管部门对各自的管理内容应有明确的权责，谁管辖的范围出问题归谁负责，杜绝踢皮球互相推委以至不了了之的现象。政府监管部门应定期沟通，加强协作。目前既存在责任不清问题，又存在各自为政，缺乏协作的问题，如果各部门能够在建设过程中加以必要沟通，许多超概算问题就能解决在萌芽状态。
2.4加大财政投资项目预决算的审计力度
有意抬高预算和决算工程造价、虚报投资也是一些建设单位人为提高投资、套取国家建设资金的手段。而且，由于这部分资金并不需要实际付出，是净收益，从而有着更大的利益驱动。不少审计报告表明，超概算的项目中程度不同地存在虚报造价的事实，而且与审计力度呈现着正相关的关系，即审计力度越大，查出来的虚报投资也多；审计力度小，查出来的虚报投资也少。所以加大审计力度是有效控制投资造价的有力手段。此外，应注重投资审计人才的培养。因为投资项目审计是一项多学科交叉的专业工作，审计人员既需具备会计、审计、财务管理等专业知识，又需要有工程识图、投资预算等方面的专业知识。而我们目前的许多审计人员都只有某一方面的专业知识，复合性人才十分欠缺，这无疑给投资项目审计打了折扣。
2.5建立建设项目奖惩制度，保证投资控制落到实处。
当前的基本建设制度缺乏强有力的监督机构和奖惩措施。对各种原因造成的工作失误使项目超投资，有关单位及人员不用受任何行政处罚，节约投资也得不到奖励，造成有关人员责任感不强，控制投资积极性不高，应探索建立建设项目奖惩制度，特别是在合同中引入造价控制惩罚机制，明确责任和奖惩措施，迫使其增强责任感，提高工作质量，保证投资控制落到实处。
结语
总之，全过程、全方位的投资控制，是一项过程性、系统性、知识性和操作性很强的工作，任务复杂而艰巨，只有在项目建设的各个阶段，采用科学的计价方法和切合实际的计价依据，合理确定投资估算、初步设计概算和施工图预算，客观实际地进行竣工结算，才能发挥投资的最大效益，解决造价和功能的统一。
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论文作者:陈春晓
论文发表刊物:《基层建设》2019年第4期
论文发表时间:2019/4/11
标签：投资项目论文; 财政论文; 建设单位论文; 项目论文; 工程论文; 政府论文; 原因论文; 《基层建设》2019年第4期论文;