论当代地方政策移植：内涵、必要性与可行性分析，本文主要内容关键词为：必要性论文,内涵论文,可行性分析论文,当代论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策移植现象由来已久。随着当代全球化发展的深入，各治理主体之间的相互依存度日渐加深，政策移植更是成为公共事务管理运行中的一种重要现象。大量的国家层面的政策移植广受关注，地方层面的政策移植也不断涌现，成为促进政策创新与优化的重要途径。从全球范围看，虽然20世纪60年代后沃克及其后的学者对政策移植与政策扩散进行了大量的研究，但是已有文献中鲜有依据中国实践所进行的有关地方政策移植的基础性研究。因此，本文基于对地方政策移植涵义的论析，探讨中国转型时期地方政策移植的必要性与可行性。
一、当代地方政策移植之意蕴
“移植”一词，原意是植物学和医学领域的概念，指以活体继续存在为条件将植株从甲处移栽至乙处，或是将某一机体的部分组织或器官移补到同一机体或另一机体的缺失或缺陷部位。政策移植是对此原意的引申和借用，意指在一定政策环境下产生的政策知识、价值、理念向另一政策环境迁移并使其产生效用的过程。与原意不同的是，政策移植的行为产生之后，该政策仍将在其原生地继续发挥效用，而不像植株或器官的移植导致被移主体脱离原生处。政策移植的概念对应于英文policy transfer，国内学者大多将其翻译为政策转移，如魏淑艳[1]、朱德米[2]等。诚然，transfer一词是表明一种迁移、一种时空的转换，但在中文语境中使用移植一词较之转移更能准确地描述这一现象。多罗维茨等人认为，政策转移“是一个过程，在这个过程中，某一时空关于政策、行政安排或制度的知识被用于另一时空下政策、行政安排或制度的发展”[3]。政策转移的概念多强调政策知识的转移与流动，强调位置的移动，注重空间的变化，但没有强调外来政策与本土环境调适融合以实现存活的问题，只强调“移”，而不注重“植”并使之成活。这显然是一种“过程说”。然而，欲将外来政策知识转移过来并使其发挥作用必须适应本土政策结构与政策环境，这就涉及通过移植者的努力实现移栽政策与环境契合的问题。因此，过程论对此不能够完全涵盖。对政策转移的考察不仅应关注政策知识、价值的迁移，而且更应关注是否产生实效从而实现政策创新。从这一视角看，政策移植的“过程+结果论”应比政策转移的“过程说”更有说服力。[4]此外，政策转移包括对政策转出方与政策移入方的研究，政策移植则更直接地指向对政策移入方的研究。本文侧重于从政策移入方的视角来展开研究，探讨地方政府参与其中的政策价值与知识的流动，这是使用政策移植这一概念的主要原因。另外，同样基于对外来知识转移实效的关注，当下国内学界对于法律、制度等知识的转移多用移植一词来表述，如法律移植、制度移植等。因而，在中文语境中使用政策移植一词更能准确界定地方政府参与其中并发挥作用的政策知识的转移与转化的行为。
政策移植的内涵可见于如下四个层面：1）政策移植是动态的系列行为，既包括政策价值、知识的流动，也包括外来知识与本土结构的融合及其效用的形成。政策移植具有突出的目的性、动态性、实践性与实证性。2）政策移植应当体现公共权力的意志。一方面，它与公共权力机关的意图、动机与能力等密切相关；另一方面，它又必定受到政策相关利益群体包括直接或间接的政策受众意志的影响制约。所以，政策移植能否发生、缘何发生以及能够在多大程度上实现移植和实现预期成效等，取决于政策相关主体之间的博弈与协调。3）政策移植是一个政策借鉴、政策方案整合与择优、政策合法化以及政策实施的过程，也是一种权威性的价值分配。政策移植一旦实施，即需要在政策植入环境和政策受众中实现这种价值分配。4）政策移植可以是积极的复制、效仿某一政策，也可以是消极的教训吸取，即了解某一政策的失败教训之后放弃原来对相关政策理念采用的意图等。因此，政策移植不一定都是采取积极的行动进行类似的政策供给，而只要相关政策知识被决策者注意到并运用在政策行动中，就发生了政策移植。
基于政策移植层面的观察，多罗维茨与马什提出了共时性政策移植与错时性政策移植两种政策移植基本类型的概念，并指出一个政策制定者能够吸取两方面的教训，外部的政治系统以及政策制定者自己的政治系统常常提供有趣的政策改革实验室。[5]101进而，多罗维茨解析出30种政府层面的政策移植。[6]23
由于美国学者所指称的地方政府是州的下属政府，而我国所指称的地方政府包括省（自治区、直辖市）、市（计划单列市、地级市）、县（县级市）、乡镇几个层级，即中央政府之下的各层级政府。排除错时性的政策移植，即从过去到现在的政策移植，共时性的政策移植主要在国际性组织、国家与地方三个层次的主体间进行。涉及地方政府的政策移植包括国际性组织→地方；国家→地方；地方→国际性组织；地方→国家；地方→地方。单纯的国家→地方的政策移植经常发生在地方政府执行中央政策时，地方对中央政策的认可和接受就是地方对中央政策的移植，这种政策移植往往带有自上而下的权力强制的意味。国际性组织与地方政府之间的政策移植也时有发生，如地方政府加入某一国际组织，就必然要承认并遵守这一组织规则，这也是一种政策移植。但这种形式往往牵涉到国家主权问题，与国家的政治体制、开放程度、国家结构等方面因素相关。比较而言，国内区域组织对地方政府政策行为的影响可能更为直接。本文侧重于以地方政府为政策移入者的视角来考察政策移植，包括地方→地方的政策知识的流动与移植，也包括国家→地方、区域组织→地方或者国际性组织→地方的政策移植。但无论是哪一层面的政策移植，都可能体现上级或者中央权力机关等其他权力主体的话语导向。尽管如此，地方政府的行动空间除了中央设定的制度框架范围，还存在大量的自主性空间，也即自由裁量权空间。在这一空间内，拥有相对独立的利益结构的地方政府能够在一定程度上超越上级政府和地方各种具有影响力的社会力量，按照自己的意志实现其行政目标，并由此体现出区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑。因此，虽然中央→地方或者区域组织→地方的政策移植可能在某些政策执行层面存在权力的单向流动，但地方政府对某些政策的移植仍然拥有不可小视的自主性空间。
二、当代地方政策移植之必要性论析——基于中国现实的考察
中国自改革开放以来，源于其他国家或地区的政策移植得到高度重视，正是在对发达国家经济建设经验的学习与借鉴中中国的改革开放得到不断发展与深化。源于国外境外的政策移植为中国的改革发展提供了新思路，地方政府之间的政策移植同样成了政策变迁的重要路径。如浙江的“强县扩权”实践后被湖北等多个地方效仿，政府雇员制在吉林首创之后武汉等地跟进等等。地方政策的移植在试错性的发展道路中加速了创新的扩散与认可，推动了持续的社会转型与经济发展。然而，政策移植并不是划分建构理性与演进理性的界标。或者说，承认政策的演进历程并不代表政策的完全内生。建构理性固然要求有意识的对优势政策的学习和引进，而制度的自然演进也总是要通过竞争、优胜劣汰、学习优化来实现。当代中国政策供给的不均衡、地方政策供给能力的局限性、“后发优势”所产生的巨大政策需求与政策吸纳性以及地区之间合作与竞争的日益拓展等等原因，都使得地方政策移植成为地方政策供给的重要途径。
1.政策供给的不均衡。地区之间政策供给的不均衡决定了地方之间的政策移植的必要性。首先，各地方政策环境与发展模式的多样性必然体现为各地政策需求与政策供给意愿的差异。各地区自然环境、人文风俗、文化历史、经济发展状况等方面的不同形成各异的政策环境，而以各有差异的发展模式为导向的各地政策系统回应当地政策需求的意愿与方式也各不相同，因此，一般而言，各地区政策供给不均衡是一种常态。其次，进而言之，政策系统的差异必定带来政策供给的差异。政策需求能否进入政策中枢系统，政策供给能否有效回应政策需求，取决于政策系统是否畅通能否高效运行。譬如，各地方公民社会发育程度不同，公民的政策意识、对政策需求的表达等都会有所区别；而各地非政府组织、第三部门作为公民更有力的参与和表达方式，其对各种能用于参与政策博弈的有形与无形资源拥有的程度及由此在决策过程中的“话语权”的不同，也决定了公民与政府在政策互动运行上的差异。此外，在执行某些少有自由裁量空间的中央政策时，地方政府对“中央精神”的领会、体认也会存在相当大的主观性，因而在将中央政策与地方实际契合时仍然会体现出地方政策供给的差异。第三，不同地方政策供给能力存在差异。虽然基于科层制结构的地方政策系统在组织结构上设置类似，但各地政策供给能力的差别不仅存在甚至会很大。不同地区决策者的价值偏好、注意力分布及其变化以及决策资源包括智力、财力、物力与技术之可获得性的差异等，都会直接或间接地体现在其政策供给水平，从而体现出政策供给的不平衡。可以说，在任何时代，地区之间的政策供给都是不均衡的，这样的供给不仅有先后之分，更有质量之别。中国转型期社会发展的多样性与差异性使这样的不均衡状态更为突出。政策供给不均衡使政策移植成为后发地区或竞争滞后地区实现赶超策略的必由之路。
2.地方政策内生的困境。改革开放以来，确实出现了不少中国地方原创的成功政策，如农村土地家庭联产承包责任制、乡镇企业制度等。但是，任何时候任何地方都不可能实现政策供给的完全自足，而是要在与其他政策系统的交流中借鉴汲取，地方政策内生的困境不可避免。首先，人类的有限理性是政策内生困境的根本原因，而转型时期大量的不确定性因素则进一步放大了这样的有限理性。人类在作出政策安排时经常受制于知识的不足，特别是在对于未来的预期中，经常只能通过猜测来行动。而且考虑到信息搜集的成本，地方政府在政策内生过程中宁愿保持一种“理性的无知”，这进一步加大了政策失灵的可能。事实上，政策能力越低的地方，获取信息的成本越高，知识不足越是严重，越容易出现政策失灵。另外，转型时期一些地方政府并不具备处理复杂问题以及模糊信息的能力。他们缺乏处理不确定性问题所需要的经济学和概率论等方面的知识以及全面分析问题和作出决断的能力；他们只是具备处理问题的传统知识，依赖传统的思维定式作出存在系统性误差的直观推断，这更容易出现政策失灵。其次，政策能力短期内难以提高，错误的内生政策难以突破锁定状态。地方决策者的理性在短期内难以提高，在决策者不被替代的情况下，决策失误的现象可能长时间存在。即使决策者的理性程度提高，内生政策也可能因路径依赖而陷入低效率的陷阱，错误政策顺着初始路径下滑，以至于需要花费相当大的成本才能走出困境。
3.效率提升的考虑。从成本—收益方面考虑，政策移植是本土政策优化的一条捷径，是更具有效率优势的选择。政策内生需要承担较大的实施成本与摩擦成本，实施成本包括来自于信息不完全或知识不完备所带来的效率损失，摩擦成本是由于“社会上某些利益集团对改革的抵触和反对所引起的经济损失”[7]。由于政策内生需要多方面的探索与试验，必然要付出较大的实施成本；政策移植虽然也要承担这两种成本，可能仍然需要对被移植政策进行修改或调适，但由于有成功的政策模本，前期的设计、试验等成本能够大大降低。“通过借用其他社会制度安排来完成本社会制度变迁的可能性，极大地降低了在基础社会科学方面的投资费用。”[8]385这一说法也可表明政策移植在成本—收益方面具备的优势。事实上，处于劣势的国家或地方在某些领域也正是通过政策移植借鉴与吸收成功政策经验来优化本土政策要素的配置，增强自身竞争力，这正是人们所乐于称道的“后发优势”。实际上，我国转型时期地方政府之间通过政策移植来提升竞争地位和排行名次并实现本地超速发展的案例并不鲜见。如昆山模仿了东莞招商引资的大量经验，西部开发过程中借鉴了东部的发展经验，这些都使得相关地方削减了大量的政策试验成本，提升了本地政策效率。可以说，政策移植已经成为政策优化的重要路径。
4.地区之间合作与竞争的日益拓展。随着中国改革开放的不断深化、市场经济体制的初步确立以及经济社会的迅速发展，区域间经济联系越来越密切，区域合作的范围和领域不断拓展，合作规模不断增大，形成了像长三角、珠三角和环渤海湾等重要的经济区域。实现区域经济协调发展，政府间合作至关重要。对任何一个地方政府而言，如若冀望有效实现与其他地方的合作交流，就必须遵守合作所需的共同规则，就必须借鉴和吸纳合作伙伴的有效政策与经验，构建达到基本标准的合作平台，这也是参与合作交流的入场券。在经济一体化进程日益加快的时代，地方政府尤其需要通过政策移植实现对共同规则或协议的信守遵从。如珠三角地区城市市长签订珠江综合政治责任书，长三角整合区域社会信用管理体系制度等，其中都涉及大量的政策移植行为。区域经济社会的发展需要合作，更需要竞争。地方政府间竞争，说到底是制度和政策的竞争。因此，区域竞争的深化与拓展使得区域间或是源自境外国外的地方政策移植与吸纳日益受到高度关注，被各地区政策主体所积极践行。
三、当代中国地方政策移植之可行性审视
地方的政策移植不仅有其必然性，而且无论从理论和实践的层面检视都有其可行性。事实证明，中国转型期地方政策移植不仅必要，而且具备可能性。以下从公共政策自身的特性、转型期我国地方的现实条件以及技术要素等方面论证地方政策移植的可行性。
1.公共政策所具有的主要属性是政策移植可行的根本条件
第一，公共政策的主要属性——公共性，即现代社会公共管理活动的根本共性，使政策的借鉴和移植在社会各个层面和范围（国际、国家、地区和社区）成为可能并具有必要性。从规范意义上说，现代公共政策制定与实施所拥有的合法性与权威性都源于并且只能源于其公共性。这是公共政策的出发点和目标指向。这里所包含的根本意蕴即现代公共政策只能服务于公共性的目标，服务于增进、实现和维护公共利益。这样的公共性就使得公共政策的价值、理念、相关知识以及执行方式都有可能被借鉴、移植和共享，因为寻求同样的价值取向的努力在政策设计方向、政策构成要素、政策适用范围、政策力度、政策时效性与政策实施方法等方面就可能存在诸多共性。需要指出，公共政策的公共性所指向的是一种应然状态，实际上一些政策主体在制定政策时有可能会出现价值偏移甚至与应然价值相悖的情况。这种公共政策异化状态是需要研究的另一个范畴的问题。可以明确地说，公共性作为公共政策的应然属性是公共政策借鉴性、共享性的基础是无需争议的。同样，致力于地方治理的地方性公共政策基于政策公共性与地方治理之共性，存在上述政策要素共享的基础，因而地方政策移植的可行性应是不证自明。
第二，公共政策的技术性，即公共政策的工具属性使得政策移植具有可行性。公共政策作为国家治理的主要工具之一，具有技术性的属性。尤其是在经过威尔逊与韦伯的努力开辟了公共行政学科体系与理论建构的道路之后，公共政策所蕴含的工具理性与技术理性更为彰显。公共政策分析领域所采用的一系列技术，包括成本—收益分析、准实验研究设计、多元回归分析、民意调查研究、投入产出分析、运筹学、数学模拟模型等都是基于政策的技术性的考虑。而政策制定的“理性模式”，更是将公共政策视为一种在多种选择方案中挑选最好、最有效的解决办法的一种技术结果，回避了与政策问题相关的党派目标和价值冲突[9]11，这样就在很大程度上把政策制定等同于一种技术专家的研究结果。因而，作为技术形态和技术成果存在的公共政策在各地之间的移植是完全可能的。处在经济发展相似阶段的地方政府需要相似的解决办法来处理相似的问题，处于不同阶段的地方也可以从技术引进的角度来加强交流与吸收。
第三，公共政策的相对独立性也使政策移植具有可行性。虽然从制度分析理论来看，“政策过程是在一定的组织环境中运作的，其中存在着既定的标准、价值、关系、权力结构和‘构造程序的规范’，政策过程因此就应该放在一定的组织环境中进行考察”[10]73。政策依赖于特有的政策环境，但并不表明政策就是政策环境的忠实的反应，相反，政策具有一定的独立性。政策同法律一样，作为上层建筑是既定社会秩序的维持者；而这些类型的上层建筑在由经济基础决定的同时，也与政治、宗教、道德等上层建筑相互作用，体现其一定的自主性。政策一旦形成就具有一定的延续性以至于很大的惯性，虽然不同政策的持久性不同。公共政策的发展具有一定的规律性和内在逻辑，其变化过程受到规律的支配。几乎所有的政策制定都有一定的自由度，政策制定者有实施策略性行动的余地。即使面临同一政策问题，公共政策也可具有多种选择，这是在“既定的规则和制度中博弈的一步棋或一段插曲”[11]22，其结果具有多样性。由相对独立性衍生出来的公共政策的共通性更增强了政策移植的可能性。
2.资源流动与市场化发展是对地方政策移植的现实推动
当代中国已融入全球化的进程，全球化与市场化发展大大推进了资源流动的速度、力度与广度，带来并不断深化了各地方之间治理问题与解决模式的趋同性。这些因素从更广阔的社会背景构成了政策移植的现实基础，并成为其直接的推动力。
第一，全球化时代资源与信息流动性的增强带来了治理问题的趋同，这意味着能够通过移植政策方案来解决类似的问题。罗斯深刻地认识到这一点，他指出：“每个国家都存在问题，并且每个国家都认为他们的问题是独一无二的……然而，某个国家独一无二的问题是非常态的……当遇到一个共性的问题时，城市、区域政府以及国家的政策制定者能向他们相应的对手学习”[12]。埃尔里也指出，处在经济发展相似阶段的国家往往需要相似的解决方案来处理他们的共同问题。[13]6在全球化的信息时代，资源与信息的流动在广度、深度、速度与强度诸方面的极大拓展与增强，使得各国各地区之间的互动与交流、借鉴与学习更为频繁和趋于常态化，其结果是它们所面临的问题更易于趋同。虽然地区之间在经济发展的程度以及在具体的政策安排上有差异，甚至在价值诉求上有区别，但是人类基本的需求、基本的价值取向以及实现这些价值的基本方式在很大程度上是相通的，特别是不同地区在转型期所走过的道路、所使用的方法不但可以互相借鉴学习，而且由于治理问题的共通性使地区之间的政策移植成为可能。在中国的经济社会转型期，随着市场经济体制的逐步建立和完善，各地方在经济体制的建构上越来越具有同质性。在这一过程中，从中央到各地方都在推进现代市场经济体制的培育和发展，接受同样的经济规则，融入流动交汇的生产、贸易体系中。市场制度的正常运转所需要的一系列制度基础等，都要求地方政府确立大致相同的市场经济法规支持体系，而这些规范性保障性的法律法规都是可以互相借鉴的。此外，为补救市场失灵的缺陷所制定的政策也同样具有可移植性。
第二，不同层面合作框架的形成即是共同规范的移植。市场化进程意味着资源、商品、服务、资金在不同地区和区域之间的自由流通和配置，甚至是在国际间的大规模流动，这就要求建立相应的国际规范或区域发展规范来协调各地区的经济发展，加入并承认这些规范也就意味着共同经济规范的移植。在国际性或区域性的组织框架中如欧盟、世贸组织、亚太经合组织等，任何一个成员国家或地区承认和遵从其规范就是在其辖地进行政策移植。中国内地经济发展过程中已经形成诸多经济合作区域，如珠三角、长三角、环渤海湾地区等。这些区域的合作发展要求成员地区履行相应的责任和义务，遵循统一的规范和协定，这样的规范实施过程本质上也是政策移植的过程。
第三，全球化带来政府治理理念和模式的变化促进政策的移植。随着全球化进程的发展，各国各地区的政策系统更具开放性与兼容性，多元主体的合作共治以及治理权力的下移都促进了政策信息的流动与学习。同时，现代民主化进程的发展，也使得过去那些处于孤立封闭状态的决策系统日益不合时宜。各种公民社团组织、行业集团、跨国组织等越来越多地参与到政府治理行动中来，这些组织决策主体的分散化往往使通过多渠道进行政策移植成为可能。譬如，联合国亚洲及太平洋经济和社会理事会于2003年通过的关于“亚太经济社会扶贫战略”的议程认为，要使各国扶贫创新的成功政策经验得到交流和分享，并提出了具体的推广政策创新的程序。此外，治理权力的下移使得地方政府的决策权范围大大扩展，地方政府通过政策供给促进地方发展的积极性提高，这也是地方政策移植得到加强的重要前提。
3.信息化的发展给予政策移植强大的技术支撑与驱动力
当今世界正在经历着一场具有深远意义的技术革命——信息技术革命。信息技术日新月异的飞跃发展使人类社会在各个领域的信息交流与互动更为迅捷、便利、准确和安全。在公共政策领域，大量便捷工具的使用带来了政策价值与政策知识交流的空前拓展与深化，这使得政策移植较之过去更具备了技术上的可行性。
首先，信息化为政策移植提供了便利条件。基于信息化的时代平台，一个地方的政策创新能够被即时传播和广泛扩散，这是政策移植的首要前提。没有这样的传播与扩散，创新政策在其原创地之外无人知晓或是知之甚晚、知之不多，政策的移植就难于发生。创新扩散可以扩大其他地方政策方案的选择集，提高有效政策形成的概率，甚至直接触动政策移植的启动。信息化的驱动扩大政策制定者可获得的信息量，由于政策制定的成本／收益关系的考虑，这就可能“意味着政策制定者日益转向其他政治系统以获取关于制度、项目和政策以及他们在其他辖区内如何运转的信息和资料”[14]。信息时代的工具便利性极大地突破了工业社会知识溢出受制于时空条件的局限性，政策制定者之间的交流更为频繁和深入，地方不再是彼此独立的，而是成为全球政策网络上的一个节点。由此，孤立的地方概念失去了存在的根基，信息传递的时空范围大大扩展，政策移植概率增加，而且有效性大为提升。
其二，信息化使得政策移植更能符合社会需求，扩大政策民主化。信息技术的每一进步，都会对政策系统的科学性与民主化带来影响。比尔·盖茨在其《未来之路》中写道：印刷出版业以及发行极广的报纸改变了政治辩论的性质。广播，还有接下来的电视，使得政府领导人可以直接地、亲切地和大众交谈。类似地，信息高速公路也将对政治起到独特的影响。政治家们将第一次可以立刻看对公众意见的有代表性的调查。投票者可以在家里或通过他们的袖珍个人计算机直接投票，从而减少了统计错误或有意欺骗的危害。信息高速公路对政府的意义将和它对工业界的意义同样重大。[15]337－338可见，信息技术的发展对政治民主化所产生的深刻影响。网络结构的极大扩张与分散使得越来越多的公民获得了对网络的接近权，网络技术为公领域中的沟通与对话创造了技术条件，使得决策者对公众的政策需求能更及时、更全面和更准确地认知体察，同时也使政策相关群体在政策过程中的交流与互动、竞争与合作得到更充分的实现。基于这样的平台，政策移植就能够更好地体现公众意愿，满足社会需求。
最后，信息化发展呼唤学习型治理大大增强了政策移植的动力。面对一个知识爆炸、瞬息万变的时代，政府需要与时俱进不断更新、整合与优化组织内外资源及其配置，以应对时代的挑战。这其中，特别重要的是知识与智力资源。一方面，是全球化发展不断锐化和强化国际竞争与区域竞争；另一方面，则是信息时代知识创造与更新日益加速，因而在这样的大背景之下各国各地区及地方政府培育和建设学习型社会的能力与成效至关重要，相应的时代发展呼唤学习型治理。在一个快速变化的时代，学习型治理的重要性应予特别关注，因为它是导向创新和改革的主要通道。[16]73由于知识具有一定的地区根植性，任何国家的知识都来自于地方知识的累积与深化；同样，地方政策的创新与优化以及地方之间的政策交流与移植，必然不断促进更高与更广层面政策知识的累积和传播，从而提升相关国家与地区的政策竞争力，成为其在全球化与信息化时代国家与地方竞争力的重要来源。
［收稿日期］2009－09－03