论主体功能区对我国区域发展理论的创新，本文主要内容关键词为：主体论文,区域论文,理论论文,功能论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120.4文献标识码：A文章编号：1009-2382(2006)09-0073-04
2006年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中指出：坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。这标志着我国促进区域协调发展的总体战略布局全面形成。国家发展和改革委员会主任马凯着重强调说，主体功能区的提出是促进区域协调发展的一个新思路。那么，主体功能区的提出具有什么理论意义和实践意义，我国传统区域发展理论存在哪些缺陷，主体功能区的提出对我国传统区域发展理论有哪些创新等都是本文要论述的内容。
一、对主体功能区的认识
1.主体功能区的定义
功能区是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。在全国国土空间结构上，一般可以划分为经济区、农业区、生态区等；在单个城市空间结构上，可以划分为居住区、工业区、商业区、旅游休闲区、自然保护区等。
所谓主体功能区是指根据不同区域的资源环境承载能力和发展潜力，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域。它的作用主要是解决人与自然的和谐发展问题，并可作为国家区域调控的地域单元。主体功能区是由主体功能区划得来的。划分主体功能区是国家实施可持续发展战略，实现空间均衡的重大战略部署。
“十一五”时期，国家将对不同的主体功能区实施区别化的区域政策，同时利用评价指标引导它们的建设。中国国土辽阔，各地区资源环境和经济社会发展差异较大。要促进区域协调发展，应该贯彻这种“区别对待、分类指导”的思想。
2.主体功能区的类型
“十一五”规划纲要指出：根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。
优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。这类地区要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。具体包括三类地区：第一，是以珠三角、长三角、京津冀三大都市圈为代表的沿海经济核心区，如广州、深圳、上海、北京、天津等沿海城市地区；第二，是中西部及东北开发密度较大的超大城市中心区；第三，是亟待产业转型的资源型城市。
重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。这类地区要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。具体可分为三种情况：第一，是中西部及东北的中心城市及交通干道沿线地区；第二，是中西部具备大规模开发条件的资源聚集地区；第三，是东部沿海发展潜力较大的地区。
限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。这类地区要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。如大小兴安岭森林生态功能区、东北三江平原湿地生态功能区、川滇干热河谷生态功能区等。
禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。这类地区要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。具体包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等。
3.主体功能区提出的意义
(1)理论意义。主体功能区的提出丰富了我国区域发展理论，为现阶段采用的区域经济非均衡协调发展理论提供了依据。它更加具体地指出区域之间存在哪些“非均衡”？这些“非均衡”区域各有什么特点？如何因势利导地推动其发展？同时也为这些“非均衡”区域的协调发展提出了新思路。这是它具有创新意义的一个方面。此外，主体功能区的提出使我国区域发展理论与可持续发展战略更加紧密地结合起来。
(2)实践意义。主体功能区的提出为衡量区域发展水平提供了多元化的指标，除了传统的经济指标外，还补充了社会指标和生态指标。这对于生态脆弱、亟须进行生态保护的区域意义重大；对于历史文化名城等需要保护社会环境、不宜大规模发展工业化和城市化的区域也具有重大的意义。另外，主体功能区的提出使对区域的定位更加明确，从而有利于制定正确的政策和措施促进区域的发展；也有利于加强区域间分工与合作，促进区域之间的协调发展。
二、我国传统区域发展理论的演变和缺陷
1.我国传统区域发展理论的演变及评价
建国以来，我国区域发展理论的演变主要经历了三个阶段：改革开放以前采用的是区域经济均衡发展理论；1978年到20世纪90年代初采用的是区域经济非均衡发展理论；90年代后采用的是区域经济非均衡协调发展理论。
(1)改革开放前的区域经济均衡发展理论及其评价。新中国成立以前，社会生产力的分布极不平衡，多集中在东部沿海地区。为了改变这种状况，我国采用了优先发展内地的区域经济均衡发展理论。这一理论从1949年开始，到1978年结束，实施长达30年。在这一时期，由于东部沿海地区的经济条件较好，所以重点发展内地，把“三线”地区作为建设的重点。在“三五”和“四五”时期，内地基本建设投资都达到全国的一半以上。
这种区域经济均衡发展理论确实推动了我国内地的经济发展，缩小了东西部地区的差距。但是，这种理论也存在着根本上的缺陷：第一，这种理论带有极强的主观性，没有遵循生产力发展的客观规律。这种平衡是通过限制东部沿海地区发展、强化内地发展实现的，它实际上是一种低水平的平衡；第二，这种理论过分强调了均衡却忽视了效率，造成了极大的资源浪费；第三，为了追求“公平”，在西部生态环境脆弱的区域大力发展经济，这是与可持续发展相违背的。
(2)改革开放后的区域经济非均衡发展理论及其评价。1978年以后，伴随着改革开放，我国开始采用区域经济非均衡发展理论。这种理论是指以东部沿海地区为开发重点，以此求得中西部地区和东部沿海地区的共同发展。在“六五”计划中，明确提出要充分利用东部沿海地区现有的基础优势，国家采取一系列措施促进沿海地区快速发展。在“七五”规划中，划分了东部、中部、西部三大经济地带，详细制定了东、中、西部三大经济地带的非均衡发展梯度推移的宏观区域经济发展战略。
这种区域经济非均衡发展理论确实取得了巨大成效，推动了我国整体经济的迅速发展，但是也存在一些问题。其中最突出的是对区域经济协调发展的重视不够，在一定程度上限制了西部地区的发展，从而拉大了东西部地区间的差距。这一时期，可以说是我国经济增长速度最快的时期，但同时也是地区间差距拉大最快的时期。因此，90年代初期，我国宏观区域经济发展理论开始酝酿调整。
(3)90年代后的区域经济非均衡协调发展理论及其评价。进入90年代后，根据改革开放的新形势和东西部地区差距拉大的情况，我国开始采用区域经济非均衡协调发展理论。这种理论具有以下特点：第一，承认我国区域经济发展不平衡，东西部地区经济基础差距大；第二，对东部地区适度倾斜，不再把开发重点单纯集中于东部，中西部的一些地区在具备条件时也会成为区域经济开发的重点；第三，建立东中西部地区优势互补、互通有无的区域经济新格局；第四，东中西部地区都要对外开放，利用国际市场的资源、资金、技术和市场，并参与竞争与交换。
这种区域经济非均衡协调发展理论吸取了前两种理论的教训和长处，实现了短期与长期、效率与公平、非均衡发展与均衡发展的有机统一，但它还是存在一定的问题。例如，这种理论过分强调经济效益，忽视了一些亟待进行生态保护而不适宜大力发展经济的地区。因此，“十一五”规划中，提出了主体功能区，对这种理论进行补充和完善。
2.我国传统区域发展理论的缺陷
虽然我国传统区域发展理论经过了一系列演进，但它还存在一些共同的缺陷：
(1)对区域的定位不够明确。在传统区域发展理论中，多是以行政区范围或空间关系等来划分区域的，没有充分考虑到区域自身的资源禀赋、社会条件和经济基础，即没有充分考虑到各区域的资源环境承载能力和发展潜力，只是笼统地把各区域划分到其所属的行政区或东中西部等中去，让它们接受统一的行政政策和措施，这样做显然是不合适的。对区域的定位不够明确，就不利于各区域因地制宜地发展。这无疑是传统区域发展理论的一大缺陷。
(2)衡量区域的指标过于单一。在我国传统的区域发展理论中，不管是区域经济均衡发展、非均衡发展，还是非均衡协调发展，都突出的是“区域经济”，即紧紧用经济指标去衡量区域。这种做法会导致区域之间盲目地攀比经济。而实际上，衡量区域的指标还应该有社会指标和生态指标。综合多种指标对区域进行衡量才能更加客观，从而更有利于指导各区域的发展。因此，这种只用经济指标衡量区域发展的做法是不科学的。
(3)没有与可持续发展紧密相连。众所周知，可持续发展包括经济可持续发展、社会可持续发展和生态可持续发展三个方面。实际上，一个区域的发展除了包括经济的发展外，还包括社会的进步和生态环境的改善。人们生活水平的提高也包括经济、生态和社会生活三方面的提高。但是，传统区域发展理论仅仅强调了经济发展，而忽视了其他两方面，这显然是与可持续发展战略相脱节的。
(4)没有很好地解决区际关系协调问题。虽然区域经济非均衡协调发展理论提出了东中西部要优势互补，但是这种提法并没有具体到更小的领域，也没有弄清楚更小的领域具体的职能，并提出它们之间如何“互补”。因此，这种说法比较空洞，内容不丰富，同时也没有进一步的理论支撑。而区域经济均衡发展理论和非均衡发展理论更少阐述区域间的协调发展问题。因此，总的来说，传统区域发展理论并没有很好地阐述区际关系的协调问题。
三、主体功能区对我国区域发展理论的创新
1.主体功能区为我国区域发展理论提供了更好的区域定位方法
我国传统的区域发展理念基本都是以行政区或东中西等空间区为地域单元定位和谋发展的，这样做虽然有利于行政政策的传递和区域积极性的调动，但是对区域的定位不够客观，也容易引起区域间的盲目攀比。同一行政区或空间区内的不同区域的主体功能可能并不相同，而对它们的定位却相同，为其制定的发展的政策和措施也相同，这样显然就不利于各区域的发展。
主体功能区的提出使对区域的定位更加明确、客观。它是根据区域的资源环境承载能力和发展潜力划定的，分优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，针对不同的区域给以不同的定位，在不同的区域实施不同的环境保护政策和经济发展政策，各区域的发展不用再遵循笼统地行政政策和措施，突破了传统的以行政区或空间区位为地域单元谋发展的理念，确定了区域的主体功能是社会的、经济的、还是生态的，从而有利于区域因地制宜地发展。
2.主体功能区为我国区域发展理论提供了衡量区域发展的多元化指标
我国传统区域发展理论多是以经济指标来衡量区域的，这主要是因为长期坚持以经济建设为中心来促进各区域的发展，虽然也注意到区域的生态效益和社会效益，但是经济效益却一直是关注的焦点。因此，在衡量区域的发展水平时，更多地考虑的是它的经济发展水平，它为GDP所作的贡献，甚至不惜牺牲社会环境和生态环境来盲目地发展经济，这样做显然是得不偿失的。
主体功能区的提出为衡量区域发展提供了多元化的指标，不再以经济总量作为衡量区域发展水平的唯一指标，结合社会指标和生态指标等，对区域的衡量更加多元化、科学化。它清楚地说明不同区域的主体功能是不同的，区域的主体功能可以是经济方面的，也可以是社会方面的或生态方面的。对于那些以生态功能或社会功能为主体功能的区域，就不能再用经济指标去衡量，应该采用与其相对应的社会指标或生态指标更加科学地去衡量，进而有利于制定更有效的政策和措施，促进区域的全面健康发展。
3.主体功能区为我国区域发展理论与可持续发展战略更好地结合做出了巨大的贡献
我国有相当一部分国土生态环境脆弱，并且对全国和较大区域范围生态环境具有重大影响，这些地区亟待进行生态环境保护；另外，我国还是世界四大历史文明古国，又是一个多民族国家，有许多社会文化环境需要保护。在这样的区域，如果再提以经济建设为中心，大力发展经济，大规模实现工业化、城市化，显然是会破坏生态环境和社会环境的，也是与可持续发展战略相违背的。
《中国21世纪议程》明确提出的可持续发展总体战略包括社会可持续发展、经济可持续发展和生态可持续发展三个方面。主体功能区的提出，明确地指出区域的主体功能有三种，除了经济功能以外，还有社会功能和生态功能，相应地，区域也分为四种类型。对于限制开发区域和禁止开发区域不应该大力发展经济。在限制开发区域，应该重点加强生态环境保护；在禁止开发区域，依法实行强制性保护。这种分类是完全符合可持续发展战略的，有利于区域的环境保护。因此，主体功能区的提出更好地解决了发展经济和保护生态环境谁更优先的问题，是可持续发展战略在地域上的体现，也为区域发展理论与可持续发展战略更好地结合做出了巨大的贡献。
4.主体功能区为我国区域发展理论的区域协调发展问题提供了新思路
根据区域的环境承载能力和发展潜力，不同区域的主体功能不同，但是区域内的人们却是既需要经济的发展，也需要社会的进步，还需要生态环境的改善。而一个区域的主体功能只有一种，不能同时满足人们多方面的需求。因此，要想使人们的生活水平整体提高，就必须加强不同主体功能区之间的分工与合作，实现区域间的互惠共赢。
主体功能区给各个区域提出了分工：优化开发区域应该把提高经济增长质量和效益放在首位，着力推动产业结构升级，提高参与国际竞争的层次，成为带动全国经济社会发展的龙头和参与全球竞争的主体；重点开发区域应该增强吸纳资金、技术、产业转移和人口集聚的能力，加快工业化和城镇化步伐，逐步成为支撑我国未来经济发展和聚集人口的空间载体；限制开发区域应该重点加强生态环境保护，因地制宜发展可承载的特色产业，引导人口自愿平稳有序转移，不断强化区域的生态功能；禁止开发区域应该依据法律法规规定，实行强制性保护，严禁不符合主体功能定位的任何开发和建设活动。有分工就必然有合作。主体功能区的提出，有利于促进区域间的分工与合作，使全国成为一个相互联系、相互依赖的整体；也有利于缩小区域间的差异，使各区域协调发展。因此它为区域协调发展提供了新思路。
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