论中国金融监管中的悖论，本文主要内容关键词为：悖论论文,中国论文,金融监管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
中国渐进式改革的特点决定了中国经济转轨的成功在很大程度上必须依靠金融监管水平的提高，而金融监管水平的提高又必须依靠有效制度的固定安排，只有这样，才能为中国经济成功转轨提供重要的保证条件。中国计划经济的逻辑是用“农业剩余”补贴国有工业的发展，结果造成了国有企业在资源禀赋方面不符合比较优势，没有自生能力，中国经济也因此陷入了“过度工业化”的陷阱。事实证明，这样的发展根本不具备可持续的能力，所以，必须进行改革。渐进式改革造成的结果是，国有企业的许多问题开始向金融领域集中，这就内生地决定了政府必须实施金融替代财政支付改革成本的战略，也就是说，必须采取国家垄断的金融制度安排(张杰，1998)，迫使金融业担当“第二财政”的角色(周立，2003)。其中，最显著的问题就是，国有企业由于变相的“预算软约束”而导致的银行坏账问题和国企上市“圈钱”问题。从中国金融领域的现状来看，由于证券业、保险业和银行业的关系还不是很大，流通渠道还不是很通畅，因此，一个“子领域”出现问题还不会影响到整个领域。但是，这本身只是市场不完善派生的结果。随着市场的逐步完善，金融风险的流通渠道可能相通，这就需要引起金融监管当局的格外注意和小心。
“过度工业化”的弊病引发了企业对银行的过度依赖，实际上，这是国家利用“金融剩余”做自己想做的事。有学者对“金融剩余”做了这样的描述：在经济转轨的特殊背景下，非国有部门(包括居民以及民营企业等)在国有银行的存款大于国有银行向其提供的贷款(张杰，2003)。从企业融资的角度来看，国有商业银行融资占绝对主导地位，这也是由渐进式改革内生出来的，一是与“拨改贷”有关，二是与没有有效的替代机制有关，而这都是由计划经济造成的。这样一来，银行就成为促进经济发展的工具，而不是把稀缺资源配置到最有效部门的金融中介。很明显，问题就由“过度工业化”变成了“过度银行化”，风险由企业领域转向了银行领域以及相关的金融领域。“过度银行化”现象又内生出了许多弊病，表现在银行业、证券业和保险业方面。笔者认为，看清楚这一点是非常重要的，因为所有这一切都是由渐进式改革内生出来的，而不是外生的。实际上，把握住这一逻辑才能为中国经济转轨创造新的契机。
通过上面的分析，我们可以看到，问题的关键在于两个方面(这在学术界早已达成共识)，一个就是所谓的企业重建，另一个就是所谓的监管重建。企业重建和监管重建是相互作用的，如果企业不能建立现代企业制度，再好的监管也不能促进经济发展；相反，如果金融监管的水平不能提高，企业也不会有一个真正有利于长远发展的制度环境。当然，更深层次良性的相互作用主要体现在中国经济特别是中国金融的顺利转轨上。
金融监管的目的就是保证金融体系的稳定以及保护存款人和投资者的利益，包括系统性监管、审慎性监管和业务发展监管三个方面(孙涛，2002)。随着渐进式改革的逐步深入，提高金融监管水平已成为一个不可回避的问题，因为只有这样，才能增强中国金融市场抵御风险的能力。从金融监管的角度看，分业监管体制(证监会、保监会、银监会)的作用并不仅仅局限于自身的责任，从某种程度上说，它们决定了中国经济转轨的顺利与否。金融监管制度的健全性是金融市场健康发展的关键，是减少金融危机发生的关键，中国应该以市场法则为依据，确立多层次的金融监管体制(易宪容，2002)。
本文没有把监管层假设为大公无私的“道德人”，而是将其假设为“经济人”，这比较符合转型国家的实际情况。实际上，金融监管腐败具有胁迫与共谋的一般特征，同时具有因利而异的部门特征(谢平、陆磊，2003)。对转型的中国而言，金融监管本身是一个逐步提高的过程，充满了“悖论”，认清楚这些“悖论”，对于中国经济的改革和发展，特别是对于金融领域市场制度的建设，具有一定的理论和实践意义。
二、金融监管的“权力悖论”
金融交易中委托—代理双方的信息不对称会产生道德风险问题，金融监管的目的就是为了消除双方的信息不对称，矫正金融交易中的道德风险(慕刘伟、曾志耕、张勤，2001)。为了达到这个目的，金融监管必须发挥所谓的“权力”作用，而这个作用正是建立在提高信息效率的基础上的。信息效率决定了金融监管系统的控制能力与金融系统的竞争程度，是有效金融监管的核心因素(张强，2000)。诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯的分析思路就是，让监管在自己具有比较优势的范围内替代(实际上用“补充”更为恰当)市场。但是，问题的关键是权力在其中的定位很容易出现问题。这样一来，就必须对证券监管的权力维度予以详细分析，因为中国的金融领域包括股票市场要依靠强制性制度变迁来推行深层次改革，而深层次改革又离不开政府权力的作用。在系统陷入僵局(本质上属于囚徒困境)的情况下，依靠市场的力量(社会博弈)走出恶性循环是不现实的，因为这个时候市场本身是失灵的。权力的过度使用和权力的宽松使用本身就难以界定边界，“权力悖论”由此产生，再加上权力的纵向性会损害金融监管的独立性，悖论的程度就被人为地放大，这是我们必须注意的地方。
以证券监管为例，中国证券市场特别是股票市场的困境表明，政府依靠行政权力推动市场发展的策略出现了问题。其关键原因是没有正确处理好权力与市场的关系，以至于股市成了权力的“寻租场”，并形成了某种意义上的“租金耗散”，从而需要不断注入新的资金来维持正常运转。这些租金大都被拥有权力的人攫取，而弱势的中小投资者则成为牺牲品。新资金的注入不可能永远持续下去，长此以往，整个系统必将收敛在坏的博弈均衡上。再以银行监管为例，在地方政府或者在银行领导的干预下，许多地方的银行监管形同虚设，形成了银行不良贷款的再生机制，造成了许多不应有的损失。由于这些损失并不能“买来”银行以及监管层治理结构的完善和改进，因此，本质上属于无谓的“试错成本”。
权力永远是一把双刃剑，有约束的权力可以保护产权，没有约束的权力可以导致腐败。一方面，监管层有责任维护金融市场的秩序，所以，必须拥有一定的权力；另一方面，监管层的代理人也有机会主义的倾向，所以，必须对他们的权力进行约束。金融监管的过程就是通过权力的介入使市场克服自身缺陷的过程，但是，权力使用的不恰当也有可能引起“监管失灵”，这实际上与道格拉斯，诺思的“国家悖论”极为相似。“监管失灵”说明金融监管存在边界，必须注意监管成本和监管收益的失衡(李成，2004)。
在“监管失灵”的情况下，监管层往往成了某种意义上的既得利益集团。一方面，他们不喜欢旧的监管体制，因为旧的监管体制已经使得整个局势陷入困境，影响了他们“权力租”的实现；另一方面，他们也不喜欢新的监管体制，因为新的监管体制可能完全消除他们的“权力租”。在这种情况下，改革就只能非常缓慢地进行，而这是我们最不想看到的情形。因为按照曼库尔·奥尔森的看法，这实际上是小集团的“未涵盖利益”支配了政策制定，从而阻碍了社会福利的生产。
但是，即使监管层不滥用职权，由于工作人员对他所从事的工作没有剩余索取权，因此，还是很有可能出现官僚主义作风和行为，并产生各种低效率现象(李德，2001)。实际上，这是由“权力悖论”导致的“动力悖论”，也可能从另一个角度导致“监管失灵”。在监管层治理结构不完善的情况下，监管层“有限理性”的程度就会相对增大，甚至在某种程度上被人为放大，所以，把由社会博弈承担的责任交给监管层来承担是不现实也不合理的。
市场是动态的，监管也是动态的，二者相互“匹配”才能够发挥出理想的作用。换句话说，在“市场失灵”和“监管失灵”同时发生时，先拿“监管失灵”开刀，完善监管层的治理机制，然后在监管层治理效率提高的基础上适当推行强制性制度变迁，以使中国的金融改革朝好的方向收敛。
三、金融监管的“政策悖论”
中国的渐进式改革内生地决定了中国经济体制中的许多问题和难点，必须采用“靠时间来消磨”的策略解决，这一策略在产品市场取得了举世瞩目的成就，但在金融领域却未能如愿。因为金融领域涉及到深层次的市场制度建设，轻微的意外冲击就有可能改变整个系统的收敛方向。也就是说，解决金融领域的事情不按市场经济的精神本质来做是行不通的，金融系统的抗干扰能力并不像实体经济那么强，因为实体经济的价格系统主要以成本为支撑，而虚拟经济的价格系统则主要以观念为支撑。金融改革的推行离不开广义上金融政策的作用，而金融政策中很重要的一个环节就是监管政策。实际上，与其说是监管政策，倒不如说是监管艺术，因为它往往需要在两难之间做出选择。没有监管政策不行，有监管政策也不一定行，这就是金融监管中存在的“政策悖论”。中国当前的金融体系呈现出由少数机构垄断的特点，因而具备了形成独立利益集团的必要条件，从理论上讲，监管层必须面对“丧失监管政策独立性”的问题(陆磊，2000)。笔者认为，这实际上对“政策悖论”起到了“推波助澜”的作用。
中国渐进式改革的特点决定了中国经济转轨的成功在很大程度上必然依靠金融监管水平的提高。这句话并不是说监管水平可以用数量进行度量，而是说监管的质量要提高(监管功能和监管思维要重新定位)，从监管的“被动式执法”到监管的“主动式执法”(卡塔琳娜·皮斯托、许成钢，2002)，从合约“名义上的强制实施”到合约“实际上的自我实施”。关键问题是如何决定“由量到质”的“度”，也就是如何确定“关键值”或“门槛水平”。无论如何，这都是一个两难的选择，因为既不能扼杀金融创新，也不能纵容金融违规；既不能只看重监管收益，也不能只顾及监管成本。这就要求我们必须建立适应超前监管的组织体系，构建金融机构营运状况的预警系统，切实防范和化解金融风险(中国人民银行东营市中心支行课题组，2001；何嗣江、闻岳春、严谷军，2000)，进一步加强中国金融系统的稳定性(黄海洲、王水林，2003)。
监管是“监”和“管”的统一，要在事前加强预防，事后“灭火”只会为了掩盖问题而使用“拖延”策略(本质上属于“道德风险”)，从长期来看只能加大中国金融改革的成本。监管层一旦发现监管对象的违规行为(特别是那些有可能引起“大漏洞”的行为)，要及时予以纠正，防微杜渐，不能让“千里之堤，溃于蚁穴”。对于有利于金融创新的行为要能够“慧眼识珠”，正确引导。前者有利于中国金融系统在转型中发展，后者有利于中国金融系统在发展中转型，两者相辅相成。这就在很大程度上提高了对监管层的要求(能够在两难中做出正确的选择)，最大限度降低了“政策悖论”的影响。
监管政策的出台必须从社会博弈的角度出发，根据新制度经济学的观点，市场会对政策做出反应，以使政策的逆向效应最小化。实际上，各种力量在很大程度上会以不可预测的方式利用政策，最后很可能是我们想要的结果没有出现，而我们不想要的结果却出现了。正如安妮·克鲁格所说，一项政策一旦出台，就有可能涉及与初始目的无关的某些方面。无视这一点只能导致政策失灵，最终事与愿违。从这个意义上来讲，政策应该本着“三公”的原则尽可能地简单和透明。与此同时，政策的制定还要注意与文化、习俗相匹配，实际上就是让“强制性”搭“自
愿性”的便车，以降低自我实施的成本。同时，监管层也是“有限理性”的，在解决不确定性方面不可能尽善尽美，只能在有限的程度内以“不完备法律”来对付“不完备合约”。
四、结论
本文主要从金融监管的“权力悖论”和“政策悖论”两个方面探讨了监管层在中国转型特别是金融制度转型方面的积极作用和消极影响。事实上，这些金融监管的悖论都是内生的，原因在于中国采取了特殊主义准则的渐进式改革(胡美军、王岗，2001)。解决问题的关键是，设计出好的针对监管层的制度安排，而不是把全部希望寄托在监管层设计出针对中国转型的制度安排，这是两个层面的问题，但国内几乎所有的文献都是研究后者，而不是研究前者的。纠正监管悖论的关键是，通过监管的透明度建设及相应的制度安排，解决金融监管多层委托代理中的激励冲突问题，以形成金融监管的激励相容机制(蒋海，2004)。只有设计出针对监管层的监管机制，监管层才有动力去提高监管水平，否则，监管层有可能形成新的既得利益集团，从而在某种程度上阻碍金融改革的进行。只有在完善监管层治理结构的基础上，才能更好地发挥监管层的主观能动性，因为金融监管的制度结构对监管的效率和有效性、监管的直接和间接成本以及监管的目标都有直接的影响(郑振龙、张雯，2001)。当然，这一有效治理机制的完善本身就需要一个过程，监管层的权责要在最大程度上划分和界定清楚，监管层的协调要在最大程度上灵活和迅速，逐步形成可以自我实施的、满足参与约束和激励相容约束的制度。特别是在金融开放条件下，金融业混业经营和金融业边缘业务创新逐渐凸现，更加提高了对金融监管水平的总体要求(周鹏，2001；戴根有，2001)。在WTO框架下，金融监管是金融自由化取得成功的关键和保障(韩龙、周茂荣，2002)。总而言之，监管层外部治理水平的提高和金融业内部治理水平的提高是一个相互作用的过程，监管层外部治理水平的提高必须依赖于监管层治理结构的完善，而现在我们忽视的正是如何形成有效的监管层治理机制。