美国公立大学共同治理制度的新挑战，本文主要内容关键词为：美国论文,制度论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
几十年来，共同治理制度一直是大多数美国高校所重视的一种大学治理制度安排。2015年，威斯康星州的变革压力备受瞩目。关于州公立大学——威斯康星大学系统(University of Wisconsin System，简称UWS)的大学治理包括终身教职制度的事件占据了美国新闻头条[1]。媒体报道中最备受争议的问题是，州长准备取消UWS教师的终身教职制度，而这是美国高等教育近100年来共同治理结构的支柱之一[2]。 共和党2016年总统候选人Scott Walker，在其第二任期被选后，随着政治力量的恢复，开始了减少威斯康星大学系统政府资金支持的改革。UWS是美国一个重要的公立大学系统，拥有13个四年制大学，13个两年制社区学院和1个全州进修学校。当前，UWS总注册学生数为16万人，每年授予超过3.6万个学位，包括1000个博士学位。每年支出经费60亿美元，其总预算的20%左右来自州政府。 2015年，Walker州长要求(由控制州立法机关的共和党人批准)之后两年的教育经费削减2.5亿美元，州政府份额约消减了10%。同时，州法律明确UWS的共同治理模式被废除，董事会—UWS的治理机构可以制定UWS如何治理的相关规则。董事会拥有16个成员，其中14人由州长任命(每年2个成员)、立法机关批准。 共同治理系统的典型特征是由董事会创建，董事们承担大学系统改革发展的决策。令人惊奇的是，威斯康星州过去是唯一将公立大学系统共同治理模式写进州法律的一个州。就这一点而言，威斯康星州在美国公立大学中拥有最为强大的共同治理系统。在历史上，该州一直处于共同治理系统的前沿。本文将探讨美国公立大学共同治理结构所面临挑战的根源。 一、美国高等教育机构治理结构的典型模式 美国拥有一个相当庞大而多样的高等教育系统。相应地，当前美国高等教育机构主要存在着三种不同形式的治理结构类型：官僚治理结构、法人治理结构和共同治理结构。采取哪种治理结构，关键决定因素是机构归属和机构任务。因为机构任务是由机构主要所有者的目标所决定的，处于大学治理讨论的核心，其主要问题在于谁是机构的合法所有者[3]。 当机构的所有权得到清晰的确定，所有者的目标相对聚焦之时，机构很可能采取官僚或法人治理形式。两者之间的选择主要依赖于机构的主要任务。当机构的主要目标是营利，最有效的治理形式是法人，而如果不是以营利为目标的(是行政的或宗教的)，那么最有效的形式将是官僚结构。相反，如果所有权是分散的(如拥有许多宣称所有权的利益相关者，他们的目标是分散的)，任务是不明确的(如机构拥有许多目标，有时可能彼此冲突)，那么就更可能采取共同治理结构。 基于高等教育机构所有权的设立不清晰这一事实，需对高等教育机构治理进行讨论。当机构被确定为营利性私立机构时，其所有权是清晰的，其主要目标是获得收益。而当一个机构被确定为非营利性(not-for-profit)私立或公立机构时，其所有权就不那么清晰了。 对于非营利性私立大学，机构在法律意义上的所有者通常都是董事会成员，其组成很大程度上取决于机构的属性。典型意义上的董事会代表大学的各种利益相关者：上层管理者、教师代表、学生代表、校友代表和外部社区代表。 哪些人能成为公立机构的合法所有者通常取决于机构或机构所在公立大学系统的董事会。在一些州，董事会成员由州长任命，而另一些州通过普选产生。在许多情况下，即使公立大学的合法所有权是相当清晰的，他们事实上的所有者却有可能相当模糊。公立大学董事会相对不活跃，大多数决策由自治产生。一般地，董事会被认为是机构的守护者，其主要功能是制定使机构长期稳定运行的规章制度。除教师之外的利益相关者，如学生和民众等，也认为他们应该在公立机构的运行中拥有一定的话语权。 以下将更详实地讨论三种治理结构的主要特点。 1.官僚治理结构。官僚治理结构适用于执行机构所有者规定的任务，往往追求非金钱任务。这类机构通常是政府机构所有，基于特殊目的的高等教育机构(如军事学院)或宗教组织(如神学院)等，采用此种结构。一般而言，在官僚结构中，组织的普通成员享有共同的目标和文化。因此，所有的组织成员都应该为共同的目标而工作。 相比较而言，官僚结构更遵守外部机构制定的规则，法人结构更倾向于遵守组织内部顶层管理者制定的政策。顶层管理者(top administrator)的责任受控于他/她是否遵循官僚结构的指令、规则或价值观，而绩效是法人结构的主要指标。在这个结构中，决策权自然而然地高度集中，信息流动通常是垂直的，信息的水平流动处在最低水平。底层人员向较高层级汇报信息，较高层级在对汇报信息的监控和评估基础上做出决策。自上到下的信息流动只是自上而下发布的指令，传递到底部进行执行。法人结构拥有相似的自上而下的指令结构。而官僚结构中的中层和底层(教师和行政的)职员与顶层管理者的控制是相对隔离的，他们在法人结构中更受制于顶层的决策者。因为顶层管理者的责任受制于上级(an higher authority)所制定的规则，同样的规则也控制机构较低层成员的行为，所以顶层管理者不可能做出重大的改变。而且，顶层管理者趋向于由内部产生。相应地，这类机构更易于长时期保持稳定。 这类机构的主要弱点之一是，顶层管理者不能很好地回应外界环境的变化，包括学生的需求。他们的责任是由内部行为模式所控制的，而不是绩效压力，而且，较低层管理者没有动力回应变革。 2.法人治理结构。当机构的所有权被清晰界定且在市场系统中运行时，机构倾向于选择法人治理结构。所有者和顶层管理者之间的关系是一种典型的“委托-代理”关系。所有者(委托者)并不完全积极地监管顶层管理者(代理者)，但能够控制管理者工作的条件(例如报酬、权威范围等)。因此，所有者倾向于给顶层管理者足够的裁量权，并基于可测量(客观的)绩效指标(如利润)要求问责。 与官僚结构不同的是，法人结构中机构成员不是统一的，而是归属于不同的个体目标和文化。因此，机构的效益不仅是所有者和顶层管理者之间的外部责任，而且是顶层管理者和普通成员(教师和基层管理人员)之间的监督关系。顶层管理者应该能够采用有效的胡萝卜加大棒方式来激励他们。 因此，如果要建立法人治理结构的有效机构，组织应该采取精确而有效的方式来测量机构个体成员的绩效以及机构的总体绩效。指标必须是适时的(例如，在决策制定时它们应该是可行的)和精确的(它们反映真实的绩效水平)。 3.共同治理结构。高等教育机构的共同治理结构的出现，主要源自人们发现，在高等教育机构中无论官僚还是法人结构都无法解决高等教育机构的一些基本问题。首先，他们必须调适现代大学中不同利益相关者的不同文化。第二，他们很难甚至不可能产生和提出对高等教育中个体和机构进行精确而有效的绩效测量方法。 创办和运行高等教育机构的权力来自于两种不同的渠道。第一是国王或政府授予的立法权威，第二是来自于知识守护者——教师的学术权威。当机构规模较小，运行简单时，教师作为一个群体或许能够管理机构。然而，随着机构规模扩大，运行也变得更加复杂，管理者就变成区别于教师的一种独立群体。 因此，共同治理的常用模式是，教师领导学术政策，而行政人员领导财务事务决策。显然，这两方面是直接联系的，而这两个主要群体可能会妨碍高校的其他目标。因而，共同治理可能会在行动上较为迟缓，无法灵敏地满足市场需求。 二、美国高等教育系统中公立大学的角色 在美国，所有50个州都拥有公立大学系统。一个典型的公立大学系统有三个层级。在顶层是规模大而综合的研究型大学，提供包括博士学位在内的各种专业和学位。在中间层级是规模大的教学型大学，其主要任务是普及大众化教育。在底层，是社区学院和技术学院，为中低收入家庭准备就业培训。 顶层的公立研究型大学一直非常成功。自从约150年前首次出现，其影响不断扩大。许多规模大的公立大学，如加州大学伯克利分校和密歇根大学的研究和教学能力在国际上享有盛誉。他们的学费比私立研究型机构低得多，但是他们的毕业生与私立精英大学毕业生一样好。 尽管学费相对低，顶层公立研究型大学能够与私立精英大学相匹敌。他们仍不断招聘基于研究的教师，并提供毕业生学位，支持他们研究。通过研究生项目，美国公立研究型大学能够让研究生担任讲师或实验助理。同时，多数的本科生教学是通过教师的大班授课完成的，有些也覆盖研究生教育，因此教师的教学任务可以减少。因为研究生教育比本科生更加昂贵，他们的典型做法是以低成本的本科生教育来补助研究生教育。 当前，绝大多数重要的公立大学都采取共同治理结构。共同治理是公立大学历经100多年集体经验的结晶。共同治理的典型形式如下：州公立大学系统组建董事会。在一些州，董事会系统是相对集权的。即一个董事会负责由三个层次机构组成的整个公立大学系统。在其他一些州是相对分权的，州内的旗舰研究型大学可拥有独立的董事会。董事会是大学(或大学系统)的合法所有者。任何关于大学的主要决策必须经过董事会。立法上，他们审批所有的个人决策(包括顶层管理者终身教职的任命)，批准所有的预算提议以及所有的学术项目。 在大多数州，除了少数依据职务的成员(例如大学校长和州高等教育监管人)，董事会成员一般由州长任命，也有一些情况，他们由所在州的民众选举产生。这样产生的董事会成员自然是高等教育的外部成员。董事会会有学生代表，但很少有教职工代表。董事会成员一般是兼职且无报酬的。本质上来说，董事会为公立大学提供了外部治理。 因为大多数董事会成员是高等教育日常活动的外行，而且大多数是政府任命的，因而他们的角色或作用相对受到限制。董事会最重大的角色是维持高等教育机构在法律上的完整性，为这些机构平稳运行提供监管环境。董事会很少干预关于具体教授或学术项目批准等个体决策，而把主要的活动集中于预算批准(包括州的补助和学生学费的确定)、顶层管理者的任命和法规的变化。 因此，大多数关于大学如何运行的内部决策(包括教师的任命、学术课程的设计等)授权于每个机构，尤其是管理者和教师。在实践上，两种群体之间的共同治理在大多数决策中形成委员会结构的不同层级。 许多高等教育学者以及政治家对复杂的委员会结构予以批评。尽管教师被分配了重大决策的权力，但是他们的参与一直是名义上的和不确定的。当然也有例外，Eckel(2000)提供了一些例子，表明教师的参与也能够产生高校的硬式决策[4]。 三、完美风暴?美国公立大学的主要挑战 近年来，美国主要公立大学正面临危机。学费的大幅增加让学生及其家长感觉沮丧。许多教授、人才试图转到提供更多薪酬和稳定职位的其他机构。政治家和立法者为公立大学的主要任务和资金供给而争论不休。作为美国重要公立大学系统之一，威斯康星大学自2014年以来发生的事件强调了这场危机的本质和重要性，对未来美国公立大学将产生深远影响。 表面上，大众传媒所报道的事件看起来似乎是一个政治争端，即教师的终身教职制度是否应该被废除。州长主张，UWS的高层管理者应该被授予更多的灵活性，尤其是在快速变化和预算紧缩的环境中能解雇终身教职的教师成员的权力。州长想要给管理者更广泛的人事权力，第一步是从州立法移除了制定董事会人事规则的权力。而教师们认为，终身教职制度是美国高等教育保护学术自由和学者创新的最伟大的制度支柱。目前，终身教职教师成员虽然仅在少数特殊情况下会以正当的理由被解雇，如机构财政危机包括关闭的学术项目或个人不端行为。然而，这样一种教师人事政策的变化对现存的共同治理结构产生了重大的动摇，因为终身教职的终生任命和终身教职的资格评估一直是教师的核心权力。这种变化将使得当前的治理结构向更接近于法人结构迈出重要的一步。 在大多数美国公立大学，正出现从共同治理逐渐向法人治理结构的转变。然而，这种废除(或实质上削弱终身教职制度)将使共同治理不能正常维持。终身教职制度激励教师参与，因为它把教师作为办学的重要利益相关者而非所雇佣的员工看待。美国公立大学如何克服这种完美风暴的挑战，仍是不可确定的。 州政府对美国公立大学财政资助的持续下降是重要的长期趋势，是一直被热议的话题。从1886年的100%下降到1985年的50%，再到2015年的不足15%。许多州政府对公立大学的财政资助模式相似。威斯康星州，州政府对威斯康星大学麦迪逊分校的支持比例从1976年的45%下降到2015年的15%。 关于持续下降的州政府的财政支持，出现了批评州政府缺乏(或降低了)支持高等教育的政治愿望声音。但是，这种批评忽视了高等教育供给的一个重要的潜在经济因素：①高等教育供给成本的增长比通货膨胀或经济增长还要高；②美国公立大学的入学人数一直在稳定地增长。 这种完美风暴的另一个要素是大多数美国公立大学的合法治理结构。自从1819年达特茅斯对伍德沃案件(Dartmouth vs.Woodward case)，私立学院被允许不接受政府的干预，因为达特茅斯学院曾被宪章特许为独立。但是公立大学是由州政府授予宪章，立法治理机构通常是董事会。虽然在董事会中有少数一些依据职位的成员，大多数董事会成员或是由州长任命或是由公民所选举的。因此，董事会由外行人所掌控，他们的主要功能是保护机构安全，公立大学的内部运行留给管理者和教师负责。 虽然公立大学的内部运行中有学生代表和社区代表普遍参与，但是共同治理结构主要由两大群体所主导：顶层管理者(校长、教务长和系主任)，教师。尽管两个特定的群体共同对大学运行和管理的各个方面作出决策，但是管理者群体主要权力在于财务管理，而教师群体的权力在于学术事务。如对于教授的聘任和晋升，教师负责推荐任命和晋升，但是管理部门负责批准任命和确定薪酬。如果涉及终身教职的决定，会通过顶层管理者提交到董事会，董事会最后批准。一些学术项目的产生、废除也遵循相似的程序。因此，决策过程通常涉及两个团体的合作，任何一方的强烈否决都会使决策不能实现。 一个优良的公立大学共同治理体系应该在两个主要群体之间保持很好的平衡，做出决策以回应其他利益相关者，如学生、潜在的捐赠者和整个社区。然而，这种共同治理结构近来面临严峻的挑战。威胁共同治理存续的第一种力量是，顶层管理者权力的增加和教师权力的降低。两个群体之间平衡力量的打破使得公立大学的内部治理结构更接近于法人治理结构。第二种力量是董事会和政治家更主动地干预大学，后者拥有任命董事会成员的权威。然而，传统的共同治理的惰性阻碍大学而使其更接近于官僚治理结构。 公立大学教师权力的下降和行政权力的增加源自外部和内部环境的结构性变化。在内部，公立大学规模的扩大和复杂性的增加要求更加专业的管理者。教师成员之间轮流担任管理职位的传统模式不再可行。组织的复杂性要求更加专业化的知识，要求大量的岗位培训，出现专业化管理者的要求。同时，教师更侧重于专业领域导向而非机构管理导向。因为学术界规模的扩张和学术领域的专业化，教授个体与其专业组织在工作信息和研究联系上更加紧密。这使许多教师成员参与大学治理的热情不高。 这样的变化终止了管理者与教师之间的流动联系。尽管顶层管理者也有学术头衔(作为终身教职教授)，但当他们被行政任命为顶层管理者后很少再成为普通教师。他们通常一直作为学术性管理者。因此，顶层管理者会与董事会结盟，而不是教师。在传统的模式中，内部管理者和教师是合作的，代表了内部利益一方，与董事会相对应。当管理和教师工作具有很大的流动性时，董事会中不再需要教师代表。然而，当管理者变得与教师脱离时，更多活跃的管理者倾向董事会使得管理者成为董事会的代理人。 另一种趋势是，随着州对公立大学的支持下降，董事会必须更多地参与到大学的运行中。对于被选举的政治家(如州长)而言，拥有更大的动力使用他们对董事会的任命权而扩大他们的政治收益。在制定州政策时，州政府对公立大学的大部分资助可能会是他们进行常规周期预算中的弹性预算项目。 作为公立机构，美国公立机构被州政府授予特许证，州政府是最终的所有者。然而，共同治理结构的采用成为公立大学作为“公立的”而非“政府的”机构，其中机构的所有者是“公共的”(如利益相关者集体)，成立董事会(而非政府的部门或代理机构)的合法框架是为保持这样的治理结构。然而，事实上，大多数的(不是所有的)董事会成员由州长任命，使得被选举的政治家能间接地对大学产生影响。 例如，威斯康星大学系统是由董事会治理的，董事会拥有18位成员，其中16位是由州长任命并由参议院确认，剩余两位是依据职位的成员(ex officios)，即公共教育的州监管员(或教育厅长)和威斯康星技术学院系统董事会的主席(被任命者)。16位中有14位任期7年，其余两位是UWS学生(学生中一人须是非传统生)任期2年。 根据其网站信息显示，董事会的职责是“制定大学系统治理的政策和制度，规划如何满足未来州政府对高等教育的需求，确立入学标准和政策，审议和批准大学预算，建立不同机构尽可能自主运行的规章制度。”董事会任命大学系统的校长，以及13所大学和UW分校以及UW学院的分校长。董事会授予对教师的终身教职任命权[5]。 威斯康星州和其公立大学拥有悠久而著名的大学自治历史。1894年Ely教授的案例被认为世界上学术自由的最著名的案例，因为许多政府都难抵诱惑地要平息教授们表达反对他们或敌对的观点。事实上，威斯康星州，教师的终身教职制度被明确地写入州法律，而在其他所有州，终身教职制度是编入董事会采用的规章制度中[6]。 如此强大的公立大学资助系统，自2010年共和党州长Scott Walker被选举后，其共同治理制度和终身教职保护已备受危害。在成功地扭转公众想要撤销其2010年选举后，州长想要推进他减少公职人员工会对州政府预算控制的政策日程。自2014年他成功连任后，又开始想要减少州政府对UWS的资助。 Walker州长的政策有两种途径。首先，他想要减少州政府对UWS的资助规模。他提议2015-2017年两年对UWS的预算为2.5亿美元(当前12亿美元，以后两年每年经费减少了13%)。州长的第二个政策动议是减少或废除教师的终身教职制度。他得到控制立法权的共和党人的支持，上议院19位中的14位和下议院63位中的36位议席被共和党人所占据。由于这种强大的立法支持，他能够左右UWS的终身教职制度和其他规章制度，能左右州立法到董事会制度。因为他任命了董事会的大多数成员，他能够直接对UWS系统施加影响。 美国高等教育系统中大学教师的终身教职制度是独特而有意义的人力资源管理制度。终身教职是对教师授予的终身聘任合同，要通过机构内外的同行们对教师进行审查后做出整体评价。20世纪初，UWS的大多数高等教育机构都采用了终身教职制度。 在通常的终身教职制度中，被聘为“终身教职”的教师被给予一个定期的试用期合同，通常是六年[7]。在试用期结束时，对候选人在其试用期间的教学、研究和服务绩效以及对未来教师群体的潜在贡献等进行评价(通常是由具有终身教职的成员来进行)，并由能够评判其学术研究绩效的外界评估者进行公正的评价。这个过程通常要历时几个月，候选人先由教师自上而下地推荐，然后，机构的顶层管理者签署教师们的推荐，最后董事会授予候选教师与机构的终身教职合同。如果没有得到教师的推荐，那么候选人在该大学的聘任将会结束，而无续签的可能。 尽管终身教职制度源于一种对教师学术自由的保护性机制，避免被政府因他们的信仰和/或学术活动而解聘，但是其悠久而普遍的采纳是基于其经济有效性[8]。教授，尤其是那些积极参与研究的教授，通常是独立工作的。然而，终身教职制度在几个方面受到批评：从管理者和董事会成员的角度，他们想要通过发动学术项目和教职工的变革而积极地回应新的政治和经济环境，而终身教职制度是一个限制；在高等教育运行中，人事成本尤其是教师的薪酬占据支出的大部分份额，不能在减少新教师薪水的条件下又要转变现有的薪酬支出，终身教职制度对新举措实施是一个重要的限制因素。 人们对终身教职制度的批评通常是基于“法人的”观点。私人机构更有效率是普遍的共识，因为他们拥有更自由的劳动力市场。对于他们而言，终身教职制度如同劳动力工会阻碍劳动力的削减一样，为了保护员工的聘任而阻碍了公司的灵活运行。 美国的劳动法通常是基于“随意”主义观点(the idea of the “at will” doctrine)。即是说，雇佣者能够“随意地”聘任或解雇工人，他们解雇工人不需要任何理由。由于这些劳动法，美国劳动力市场是世界上最灵活的劳动力市场之一。在这一点，终身教职制度确保高等教育结构中终身聘任是一个特例。在最近的威斯康星案例中，州长在政治平台上被选举，要减少劳动力工会尤其公共部门工会所产生的无效率，那么终身教职制度是绝佳目标。 这场辩论如何结束尚未明确。虽然州长可能赢得他所有想要的，立法机关已经通过了州政府对UWS财政支持的削减方案[9]。但终身教职制度和共同治理的其他方面暂未受到损坏，董事会正在制定UWS新的规则制度，考虑到大多数董事会成员都是州长任命的，新制定的规则可能会在某种程度上削弱教师的权力并危害当前的共同治理系统。 四、结论性思考 威斯康星州州长Walker引起的事件强调了这样一个事实，即美国公立大学不得不应对不久后的许多挑战。这个问题最有意义的外部动力是州政府要减少对UWS的财政支持。下降的州经费迫使高层管理者寻求其他的资金来源，本质上变得更加企业化。同时，随着高等教育机构规模和复杂性的增加，需要更多的学术性和转型职业化和专业化的管理者。教师权力的下降，管理者权力的增加及其与外部董事会的联盟，使得美国公立大学从共同治理结构更趋向于法人治理结构。 这种变化的核心是对废除终身教职制度可能性的讨论。因为它是一种学术劳动力市场上经济有效性的劳动合同，要求上层人员的持续监控是不可行的，那么它将是聘任研究型教授的主要形式，而这类研究型教授是高水平研究型大学教师成员中的大多数。缺乏终身教职制度的公立大学将不能有效地吸引人才。同时，只要大多数顶层私立研究型大学遵循终身教职制度，没有终身教职制度的公立大学在吸引高质量的研究人才时就会出现明显的劣势。 目前，尽管终身教职制度在顶层研究型大学不可能消失，但企业化大学模式很可能会扩大。即使在当前的处境下，州政府对顶层研究型公立大学的经费贡献也只有15%～20%。因此，如果州政府想要施加强大的干预，教师将会采取个体或集体的抵抗。教师成员可能会个体离职或者集体离开州立系统以迫使州政府增加对大学的支持。在许多州，公立研究型大学都被认为是一笔重要的公共资产，即使对于目光短浅的政治家而言。如果州政府固执地废除终身教职制度，一些顶层公立研究型大学可能想要转变为私立大学，况且州政府对他们的财政支持已经相当低。鉴于以上分析，顶层公立研究型大学在近期不可能废除终身教职制度。 但处于公立大学系统底层的那些机构终身教职的情况可能会相当不同。因为州政府对那些机构的资助高出研究型大学许多，他们很可能处于企业化模式之下，较少地依赖终身教职制度。在那些机构中，终身教职制度的确可能会消失。即使一些教师成员享有终身教职，但是许多人员并不是(例如辅助的和兼职的教师)。那些机构的主要竞争者将不是顶层研究型大学，而是逐渐增长的营利性大学——它们一开始就没有终身教职制度。