国企分类监管：一项弥补国有产权监督缺位的制度安排，本文主要内容关键词为：国企论文,国有产权论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
纵观我国国有企业改革历程，从扩权、让利到承包、股改这一系列改革措施成功的一面，就是在一定时期里较好地解决了困扰企业发展的激励机制问题。但是，国有企业的“代理人”选择问题至今尚未彻底突破传统的行政任命（或变相任命）机制。“逆向选择”和“道德风险”一直是国有企业深化改革的障碍。在国有产权的利益主体及其行为上未能真正界定和明确，“代理人”行为未能被有效监督和制约的情况下，即使“代理人”不是法律意义上的剩余索取者，由于其拥有控制权，所以经营自主性愈大，他们就愈有机会和办法非法、隐蔽地占有剩余，如内部人控制严重，在职消费盛行。这实际上隐含着另一个更深层次的改革难题——产权主体缺陷。国有企业如何改善逆向选择和道德风险问题，弥补产权制度缺陷，从近年来许多建立现代企业制度的试点企业情况来看，实际操作中的做法与体制设计者的预期相距甚远，国有企业的许多短期行为的问题并没有得到缓解。相当多企业的组建和运行极不规范，缺少独立董事会，董事长（总经理）权利基本不受约束，国家的所有权无法得到体现。随着国有企业改革深入，国有企业中一些深层次的矛盾和问题集中暴露出来。我国国有企业出现的种种问题，一个重要原因是缺乏有效的产权约束机制，如对国有资产管理体制强调的是纵向分级管理，而对国有企业横向的分类指导和监管重视不够。在实践中过度地强调试用非国有企业模式来改革国有企业，或用普通法人（公司）模式构造现代企业制度，并以此作为建立现代企业制度的基础。“一个处方治百病”的模糊认识，混淆了国有企业的性质，客观上增加了改革难度，扩大了改革的交易成本。以致在一系列重大政策的实践中（诸如“抓大放小”、“兼并破产”、“转让、出售”）难以把握重点和方向，当一些重大经济政策出台后，往往效果不明显。这也是为什么目前理论界和实践中仍有一些人对“会计委派制”等政府监督机制不理解的一个重要原因。因此，国有企业改革的关键问题，是产权结构安排和产权监督的缺位。
二、公共产品理论与国有企业进行分类监管的可能性
社会公共需要——公共产品——政府——国有企业，市场经济理论给了国有企业一般定位。
现代经济理论认为，社会需要分为社会公共需要和私人个别需要。社会公共需要是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要，是为了维持一定的社会经济生活、维持社会再生产的正常运行和市场经济的正常秩序，必须经政府集中执行和组织的社会职能的需要，相对于私人个别需要的五花八门的特点而言，社会公共需要具有享受地无差异性（共同性）和公共性特征。斯蒂格利茨认为，政府经济作用被划分为生产和消费两方面，在生产方面的作用是要回答“怎么生产产品”的问题，消费方面作用是解决“生产什么”、“为谁生产”等问题。在生产方面人类消费的产品分为两类：即私人产品和公共产品，从供需对应关系来说，公共产品满足社会公共需要，私人产品满足私人个别需要。
公共产品是社会经济发展过程中必不可少的重要组成部分，社会越发展，它的重要性就越明显。一般认为，公共产品具有两个基本特征：一是消费的非排他性。是一种集体进行、共同消费的行为，其效用在不同消费者之间不能分割，无法排除他人从公共产品获得利益，这就容易形成“搭便车”现象；二是提供上的非竞争性。对一般私人产品来说，一个人消费了这一产品，别人就无法再消费了。公共产品则不同，任何消费者对公共产品的消费都不影响其他消费者的利益，也不会影响整个社会的利益。因此，辨别公共产品和私人产品的基本标准也就是：排他性和非排他性；竞争性和非竞争性。这是社会产品和服务中具典型性的两极。其实，社会产品和服务中有许多是同时兼有公共产品和私人产品的性质（如桥梁、公园等），这种产品和服务被称之为混合产品或准公共产品。
众所周知，在市场经济条件下，提供某种产品和服务是通过买卖市场行为达成的。在市场上，出钱就可以购买商品或享用服务，但前提是，市场买卖要求利益边界清楚和明确，不是拿他人的钱购买（产品和服务）用于自己享用，同样对于受经济利益最大化目标约束的经济组织来说，谁也不会掏自己的钱购买后让公众消费和享用，这就是市场经济本身固有的缺陷——市场失灵。斯蒂格利茨认为，市场失灵的具体例证表现为公共产品的垄断尤其是自然性垄断等，而这些市场失灵现象就基本上界定了政府活动的范围，除非由承担公共职能的政府来提供，因为政府运行机制和市场运行机制迥然不同。
政府具有代表全体社会成员的普遍性和运行法律的强制性特点，它可以通过无偿征税的强制性来达到提供公共产品。这就决定了：市场只适于提供私人产品，对提供公共产品是失效的；提供公共产品只能是政府（这也是政府活动的领域和首要职责）；政府和市场联合提供混合产品或准公共产品。
正是由于政府具有弥补“市场失灵”的职能，决定了作为体现政府职能延伸的最主要载体——国有企业，来承担公众利益这一特定的社会责任，以满足和追求社会效益最大化。换言之，国有企业是公共产品的提供者。因此，政府通过对关系国家命脉、关键领域和战略产业中的公共产品实施控制和垄断来实现增加公共产品供给和促进公共产品产业的发展，这一特殊使命便自然落在国有企业的肩上。
三、国有企业分类管理的基本模式
作为国家兴办的一种特定的企业制度形式，国有企业存在于不同社会制度的国家中，并成为一种重要的企业形式。不同类型的国有企业在国民经济中的地位、作用及与市场关系是不同的。从和市场的关系看，国有企业可分为竞争性和不完全竞争性两类，不完全竞争性企业又存在提供公共产品的非竞争性和处于基础产业和主导性产业的垄断性的差别。因此，国有企业改革不应采取以完全市场化和竞争化为目标的单一模式，而应分门别类，采取不同形式，进行分类管理。我们不妨运用公共产品理论，参照国际惯例，将我国国有企业大致分三类：
1.政府企业。是一种产权为国家所有、政府机构经营，提供公共产品的非营利性国有企业，采取国有国营模式，在我国具有广泛的基础。政府企业的本质特性是其提供产品和服务的“公共性”和目标函数的社会效益性，因而明显可见：私人企业不愿从事这类生产，只能由政府承担，企业资金来源是一种“软”约束，全部或大部分资金来自国家税收，即政府财政拨款，企业自身无法创造收入和做到自负盈亏；产品市场缺乏竞争压力，不具竞争性，企业运作效率主要受控于政府主管部门的行政效率和管理方式，具有明显的“行政性”特点；企业不具有独立法人地位，由政府任命企业领导，企业的产权不可转让，企业成为典型的政府“附属物”。
政府企业是一种极端状态。在西方国家中，这类企业也很少，主要是国防、军工、安全企业、政府银行券印刷、出版机构、海军舰船修造厂等。相比之下，我国可以把提供纯公共产品和服务的部门（或单位），如国防、军工、造币、银行印刷、核工业等特殊行业，邮政、基础教育等垄断行业和重点社会公益事业纳入国家（政府）经营范围或政府授权给能充分体现政府意图的有关部门（或单位）去经营管理。事实上这类企业也只能由政府承担，因为提供的产品和服务是免费的。因此，政企分开既不必要，也不可能。
2.公营企业，或称“公共法人”、“特殊法人企业”。在法、日等国家国有企业被称为“公共企业”，这类企业是根据特别法所设立的，如铁路法、烟草专卖法和电信法等，通常由中央政府或地方政府独资或以政府投资为主，并具有独立法人资格，它的所有权、经营权都是直接在政府。企业由政府委托给企业经营者经营，依照《公司法》模仿标准的公司治理结构运行，实行独立核算，主要从事自然垄断行业和“准公共产品”的生产，如电信、铁路、港口、交通、能源、供水、供气、高校、医院等基础建设和基础工业部门，产品价格和成本具有较大的相关性，企业兼顾盈利性和非商业性目标，并享受政府财政补贴或税收优惠。一般来说，政府采取国控模式，但并不意味着直接经营，而是通过有法律效力的契约关系明确政府与企业间的权责利关系，形成以资本为纽带，营造具有竞争力的大企业集团，发挥规模效益，实现和强化国有资本的控制力，这类企业在巩固国有实力方面起着十分重要的作用。这类企业在西方国家中占有较大比例，成为政府弥补市场缺陷的主流形式。
3.股份公司。这类企业完全依据《公司法》设立、运作，按照“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”原则进行现代企业制度改造，是标准的公司治理结构。其目标函数明确，以利润为目标、自主经营、自负盈亏，是市场竞争主体和法人实体。这类企业从事竞争性行业，生产“私人产品”，它主要集中在加工工业、建筑业、商业和服务业。从西方国家经济看，在竞争性领域，国家不必过多介入而宜逐步收缩，因为国有企业存在的非效率问题防碍企业间竞争，所以，调整国有经济结构也就成为国有企业改革的重中之重。
四、国有企业分类监督的选择
对国有企业进行分类管理的一个重要目的是，在市场经济运行中尽可能界定市场与政府作用的边界，让各自发挥出最佳效果和互动效应，以实现国有资产的安全增值和体现国有企业应有的目标要求。实证分析表明，要达到这一点，政府对国有企业营运实行严密的监督不可少。在西方国家，各国在法制基础上，普遍建立了国有企业管理的监督体系，实行多层次、多渠道的监督和稽核。国有企业监管的基本特征是：国家通过特定的监管体制和监督方式，既实现国家作为出资者的权利，又保证国有企业作为独立市场竞争主体的地位。如法国采取了计划合同制，政府对国有企业进行不同层次监督，包括财政部门、主管部门和审计部门；德国财政部向国有企业派驻代表监督；意大利采取了国家参与制，这对有效地处理国家监督与企业自主经营之间的关系，都起到了积极作用。
在我国，为了解决当前国有企业普遍存在“内部人控制”、会计秩序混乱、会计监督弱化、会计信息失真、资产流失等问题，近几年来各级政府进行了包括会计人员委派制、财务总监制和稽查特派员制（现为外派监事会制）在内的各种措施的试点，加强对国有企业的财务监督，纠正国有企业的不良行为。但是，其结果并不理想，理论上评价也褒贬不一。我们认为，一个很重要的原因是：长期以来，对国有企业缺乏分类指导和监督，而是实行一种模糊性监管。相反，如果我们对国有企业区分不同类型、针对不同对象进行分类监督，就可能使政府对国有企业的监督绩效大为改善。
（一）对“政府企业”的监督实行会计人员委派制
会计人员委派制是由政府部门（或财政）直接向企业单位委派会计负责人或主管会计人员，为被委派单位进行会计业务服务并代表所有者对经营者进行监督的一种会计管理体制。它具明显的“政府”特征：一方面，其出发点是以维护政府经济组织的经济权益为基本宗旨，是联系企业与政府的重要纽带；另一方面，会计人员具有公务员性质，在行为上体现政府意志，遵循政府的各项财经法律法规、财经纪律和财务制度及政府相关管理部门的指令，从事会计核算和会计监督。所以，会计人员委派制说到底就是政府职能在企业的延伸。
一般来说，政府企业经理人来自政府主管部门或从政府雇员中挑选，而不是来自“经理市场”。这样，可以减少经营部门经理与政府企业目标和要求的不协调性。然而，由于国有企业代理人的目标函数、行为方式等方面与真正的所有者不一致，导致了经营人员追求利润最大化的动力不足。进一步而言，由于我国的市场经济体系还不够完备，国有企业中的责权利不明确，还有很多空子可以“钻”，加上国有企业单位产权代理人虚置现象还比较普遍，在这样的环境下，信息不对称就使企业的所有者无法象经营者一样了解企业具体运作过程中的方方面面，经营者完全可能利用其信息优势逃避监督，追求自身（而不是所有者）的最大化利益，表现为经营者更多地关注自身物质利益、政绩和前途，对企业报表数字的关注也主要基于其目标函数，于是“官出数字，数字出官”的现象不可避免，企业侵犯所有者权益的现象屡见不鲜，国有资产流失习以为常。实行会计人员委派制就是所有者将“亲信”“安插”到经营方，以使委托——代理关系的双方信息趋于对称。
（二）对“公营企业”的监督实行外派监事会制
与政府企业相比，公营企业提供的主要是私用品，其收入主要来源于出售产品和服务，企业的预算约束相对较硬，政府的干预程度较低。在实践中，这类企业多数为垄断行为的大型企业，其产品市场竞争性很弱，同时要承担营利性和非营利性的双重职能，接受政府对价格、采购、用工等方面的管制，这样往往是“政策性”与“经营”性亏损很难严格分清。所以，必要时，政府只能提供财政补贴或其他优惠政策（如低息贷款）。政府出于诸如国家安全、发展战略、资本市场程度、控制垄断等政治或经济的缘由出资建立这种特殊的法人企业，采取国家独资或以国家为主的投资形式。就国有独资企业而言，所有者只有一个，不能设立典型形式的股份公司和股东大会。在组织形式上，企业内部并不存在代表所有者的主体而极易导致因各个企业的所有者主体缺位，造成经营者权力软约束。要解决这一问题，必须通过所有者委派监督主体代表行使监督权，国有企业外派监事会制，正是为满足这种需要应运而生的。
国有企业外派监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对企业行使监督权力，对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。外派监事会不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动，其主要职责是以财务监督为核心，根据有关法律、行政法规和财政部的有关规定，对企业的财务会计资料、企业经营管理活动及有关的其他资料进行查阅、核查，验证企业财务会计报告的真实性、合法性，审查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况，对企业经营者执行国家法律法规的情况和经营业绩作出评价。监事会作出的评价结论，经监事会管理机构报国务院批准后对企业主要领导人进行奖惩和任免。由于监事会对企业的财务、业绩、执法、人事等各方面进行了完整的监督，从而更有效地保证了所有者各项权益的实现。监事会制度不同于传统的定期财务监督和审计制度，它具备评价、考核企业经营者业绩的职能，又拥有检查帐目的权力，必要时可以聘请注册会计师事务所对企业进行审计，从而加大了对治理企业会计信息失真的威慑力，在一定程度上缓解了国有企业所有者与经理人员之间的信息不对称，有助于所有者权益的实现。
（三）对“股份公司”的监督实行财务总监制
股份公司具有普通法人地位，从公司治理结构来说，国家持股或控股的股份公司（包括有限责任公司和股份有限公司）与完全非国有股份公司之间并没有实质的区别，这类企业依据《公司法》运作，股东大会（包括国有股代表）是最高权力机构，董事会代表所有者负责决策的监督，经理班子经营管理日常事务，实行政企分开，政府按其所控股份委派董事来参与企业的决策和经营。与政府企业和公营企业相比，政府持股的股份公司的预算约束最硬，政府不应对股份公司的经营进行干预，公司目标函数是追求营利最大化，这类企业应当与建立现代企业制度相适应，完善法人治理结构。
财务总监是以出资者的身份来监督、控制经营者的财务活动和企业全部财务收支过程。所以，从所有者对经营者强化财务监管的角度看，财务总监制是建立健全公司法人治理结构的一种具体和有效实现途径，是在我国沿海城市（深圳、上海、青岛等地）国有企业改革实践中发展起来的用以强化财务监督的创新机制。财务总监是由产权主体委派（选择），其主要职责是实施财务监控，与会计委派制不同的是会计人员依然归企业管理，对企业负责的地位没有改变，同时，直接动机并非来自国家或上级政府主管部门的指令，而是企业为解决组织规模和经营规模日益扩大和复杂所产生的各种问题，代表国有企业所有者行使对企业的监督职能，实现对整个企业有序的财务监管而主动或被动选择的有效方式。一方面，“财务总监制”出于维护所有者利益，实现所有者对经营者的控制，他设法去激励和约束经营者履行约定的受托经济责任，以保障所有者获取最大化的经营利益；另一方面，“财务总监制”通过对企业会计部门和会计人员的领导和控制，掌握会计系统的运行，把住企业重大的交易、资产变动等活动的审批，具体行使会计控制权，同时，借助企业内外审计，及时发现企业经营和财会方面的问题，并采取相应措施。可见，财务总监因为有权参与企业的经营决策，使其监督贯穿于企业经营活动和财务收支的全过程，既有事后监督，又有事中，事前监督，这就使得所有者的财务监督更加及时，更加有效，从而更有力地防止企业内部控制问题的出现。
收稿日期：2001-02-13