21世纪公共行政面临的新挑战：有效率的文官系统和分权的公共行政——第三届国际行政科学大会总报告（上），本文主要内容关键词为：行政论文,文官论文,有效率论文,第三届论文,大会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府的情形
政府的情形由于同人民的生活息息相关，因而必须确保能够不断满足改善人民生活的需要。但是，政府及其行政机构却总显得捉襟见肘；人民因此而觉得它是无效的，对统治自己的政府失去了信任。随着信息革命开廓人们的视野，广泛存在的社会问题引起普遍的觉醒，不受拘束而意见纷起的现象便产生了。人们根据“目标——代价”的关系，明显侧重于追求效率和竞争。在全球经济背景下，政府的作用已经增加了新的方面。现在普通人都明白，公共政策是如何影响百姓的，例如在商业谈判中或在财政赤字水平上什么情况是利害攸关的。
基于这些情况和其他所有理由，我们如何统治及管理我们自己、如何平衡力量、如何充分保证各党派和各社会团体发出自己的声音、怎样对待平等要求并给组织机构提供有收益的机会等等问题，已经成为我们大多数团体严重关注的政治焦点。公共服务的未来和行政管理的作用已经成为公共政策的主题。1996年，我们在联合组织范围内把部长们召集到一起，以公共管理的角度首次对这些问题中部分问题进行了研究。
我们将在此背景下，在本次大会上讨论21世纪公共行政面临的挑战。我们将要了解到广泛多样的改革途径，包括我们的东道主中国的行政改革首创之处。我们将要探究影响行政效率的因素以及进行分权所要到达的程度。与论文的需要相一致，我们要对这两个术语进行广泛的解释。考虑最低成本只应看作是评估行政效率的一个因素。其他重要的质量如正直、平等或有效性也应该看作是重要的价值标准。我们也要看清，分权要比划分领属范围更广泛，是从中央政府到省级政府转移权力，把国家权力分散到地方政府，沿着等级阶层把权威传递下去，缩减对非政府组织和私营部门的职责。
本文敦促，如果政府管理要想在下个世纪化解压力并保持后劲，那么就要看到并满足两个中心要求，首先要培养对于公民和企业多样化需要能够积极负责的能力；其次要确保自我更新的能力成为今天正崭露的政治经济现实的一种职能。但是，政府只靠自身是无法达到这些目的的，还要有公文对政治的关注，这才能有力地促使政府逐渐具备满足这两个要求的能力。当然，这也构成政府自身的主要挑战。改善政治是一种政治职能。
本文首先提出一些基本前提，然后指出特别值得注意的敏感因素和更新因素，并且通过列出专业社区应该致力完成的若干任务来揭示政治的作用。
本文借助了经合组织公共管理部过去和现在的工作成果。无论从集体还是从个人的角度我都非常感激我的同事们。但是，本文却只代表了我自己关于公共管理变革的体会，遗憾的是我体验的这个公共管理变革只限于经合组织成员范围之内。然而，我无论如何都希望，这里提出的很多问题都会有比较普遍的相关性。这很重要，因为这对所有传统的观点和做法都有潜在的意义。这是本次大会的一个基本出发点。
要明确本次大会的目标，并明确所面临的挑战和需要，就首先要明白三个前提：
1.今天大多数政府管理都在经历着变革。这个变革的性质每个国家各有不同。对于诸如东欧中欧一些国家来说，新的政治和宪法体制必须就位并开始运作。对于其他国家尤其是亚洲、拉丁美洲来说，就只要建立崭新的市场体制。几乎所有国家都在经受着国际化信息革命、环境意识、变幻莫测的潜在国际冲突以及其他特别因素的影响。
2.人们已经充分认识到了良好经济行为与良好公共管理之间的关系。通过调整结构和加强财政管理，行政管理的改进就特别有助于提高经济效益。在1996年经合组织部长专题讨论会上，美国管理与预算办公室主任埃丽斯·鲁琳作为主持人曾总结道：
“如果强大的经济使统治变得更容易，那么在民主国家里的有效统治将反过来强化经济，并使之更易于获得公众对长期经济政策的支持。这种政策将促进经济增长，增加就业机会，降低社会成本。”
1993年加拿大财政委员会主席马塞尔·玛斯曾写道：
“所有这些方面的风险都是非常高的。因为在现代世界经济中就是公共部门的效率相对于国家财富来说会有千万决定性差异……。凡是在墙上做宣传、在今天着手改革国家机构的国家都能够领先。因此，我们对于工作力量和很必需的公共服务变革的理解就是我国未来成功的一个基本要素。”
3.政府给公众提供服务的有效性、调子和风格影响国内社会的性质，因为它影响公民对公共当局的态度和对政府的信任。因此，它最终影响社会的凝聚力和政治的稳定性。
二、负责能力
一个有效率的行政管理实际正是一个负责任的行政管理。不应忽视这样的事实：政府是为了人民的，公共活动与公共服务的目标就是要保护人民的权利并改善他们的生活。
在过去十年中，西方国家一直把行政管理的“责任心”强调为一种内在的价值标准，与正直、效率、有效性等其他价值标准是同等重要的。经合组织在1987年出版的一本这方面的书叫《行政就是服务，公众就是主顾》，认为责任心是能决定对公众和企业提供良好服务的关键因素。人们已经作了很多估计，在某些国家，政府管理企业及行政勤务所需要的成本已占国内生产总值的4-5%之多。“责任心”已成为商业生存和竞争的主要因素。
该出版物还指出，对于提供负责的服务来说，质量是首要的，体现为透明度、公众参与程度、满足主顾需要的程度和平易可近的程度，从那时起，很多国家制定了很多重要计划，推行重大的文化变革，都支持这一原理。经合组织关于这个问题的最新出版物《负责任的政府（1996年）指出，除开始服务满足公民的需要之外，上述各项质量指标均可能有效地操作，如下所列：
——让公民或企业参与决定政府应该提供什么水准、什么类型的服务，或者征求他们对这方面的意见；
——告诉公民或企业，政府将提供什么水准、什么类型的服务；
——公民或企业能够合理地期待得到这种水准的服务；
——如果不想提供适当水准的服务，公民或企业就有权利申诉并要求赔偿；
——提供服务的办事机构应该建立服务质量目标体系，并且对照目标向公众汇报服务结果。
由于各国的反应方式存在广泛的差异，因而西方推动行政改进的因素只能是不同程度地适合于大多数国家。这些因素包括提供较多却较差的服务所带来的财政压力，都一同推动着公共部门改变和改善经济行为。公众需要更好更明确的服务，特别是被认为跟私营部门有关系的服务。公众很关注弄清政府的作用和合法性。
特别是这个最后的因素，随着改革的推进而变得日益重要。它包括如何最好地联系公众并倾听他们的意见，如何最好地确定多种服务的水准，如何使公共当局决定给其他提供服务者提出相应的限制和条件。提高作为主顾或顾客的公共效用已经引起了谁对谁负有责任和义务的复杂问题。
在盼求增进公共服务质量和行政管理质量的过程中，《负责任的政府》预示了好几个需要进一步阐释的领域：
○ 公共选择服务供应者的范围，关于延用或停用公共服务设施的标示。
○ 在决策、传递和控制方面，讨论并涉及不同水平的客观需要和可行性。
○ 如何将申诉与索赔利用为对于负责任行为的刺激因素。
○ 服务质量目标体系说明和宣传的程度；与目标相左的实际行为受到检查；相关结果反馈到政策和项目的检查中。
○ 对政府不同层次间相互关系的标示。
人们的期望已经提高，基本服务也已扩展，政府的作用已通过新的形式准备发展。这时，在所有的国家中，维护责任心这一价值标准就显得非常重要。我们在尊重多样化需要的同时，要维护特别值得我们注意的、有益于提高效率的那种价值标准。由此又提出了下列三个方面的问题。
○ 转移和委托职责；
○ 坚持明确的论理标准；
○ 协商、参与和民主的质量。
1.转移和委托职责
政府寻求用多种多样的方法，向包括私营部门和中介组织在内的各种组织转移和委托职责。其目标就是要取得更好的成本效益，简化关系，按最低行动层次明确配置职责，特别是要让服务发挥优势满足地方的需要。分权政已最终成为实现有效管理的关键因素。
西方在达到这些目标方面已经取得了重要成就。其原则基本上是切实可行的，没有发生过强烈的逆向运动。但是，在另一方面，这样做所带来的困难却还远未解决。当然，它们也潜在地为其他国家提供了有价值的参考，使之考虑如何最佳地提高责任心的效用，以有利于冲破对理想分权的限制，帮助民众反对官员们不讲规范、自私自利的行为。
但是，这有四个危险领域：
○ 失去必要的一致性、共同的组织机构和共同遵守的价值标准，而带来不对等适用的服务标准和不公正、不平等待遇的风险。
○ 在技术和管理上，较大范围地失误，缺乏充分的责任心。
○ 因为无效率而产生额外成本。
○ 政策与执行之间的链条上有削弱的环节，错误攀比职责导致失去凝聚力。
如果政府真要积极负责，那么缩减政府职责就一定要精心安排，并控制在合法、责任心和赔偿等构建良好的框架之内。
2.坚持明确的伦理标准
正如我们大家都知道的那样，文官系统实际上只是身处其中的人们。如何管理他们基本上会影响到他们和社会互动的方式。如果他们觉得他们被人利用，那么他们就会去利用别人。他们在工作范围内尊重法律和伦理道德，就会在道德方面开始发生转变。
因此，行政伦理是提高责任心的价值的一种工具。“特别是在日常工作中，在公共资源的管理上，在面对民众的时候，在政策发挥作用的环境里，公务员将以某种方式行使自决权，这时行政伦理就显得极其重要了。伦理是对滥用公共权力的重要检查和制衡，是创造和维持人们对政府及其机构信任的一个重要因素。它提供一个基础以检查政府的做法、惯例和行为以确保公众利益得到保护，确保行政过程是透明的。因此，对于统治质量来说，伦理是关键的因素。”
通常很难确切地说，要么道德标准正在下降并且变得很拙劣，要么腐败正在增长。但是人们还是经常强烈地感受到这种下降。这是今天很多国家关注的焦点。这也使得经合组织公共管理委员会去研究这个同变化的管理环境相关联的问题。就象西方某些国家那样，这种环境可能带有较多自决行动机会的特征；这个特征随着法律规章的大量增加而更为广泛地流行。通过自封的“看门人”解释这些法律规章，为恶习提供了丰富的机会。
要反对这种现象，就要大范围地采取措施，管制不住不良行为。在经合组织的工作中，我们使用了一个概念，叫作“伦理架构”。首先这种措施不可能自行生效（行为规范如果不能阅读或者理解，那么就是无用的）的观念为基础。一揽子行动是必要的。其次，坚守伦理道德应该是所有严肃的行政现代化目标不可忽缺的组成部分。“伦理架构”的内涵包括下列要素：政治承诺，有效的法律体系，有效率的职能机构，可行的行为规范，专门的社会化机制（包括培训，支持公共服务的条件，存在某些伦理协调组织以及监督公共官员行为的活跃的平民社会等。最终，“象其他某套管理工具一样，伦理架构的效度依赖于它是否操作化、可理解和能持续应用。”
政府的有效性和负责能力主要取决于对伦理架构的重视程度：“伦理可能是唯一的工具，是达到目标的必要手段。政府伦理为制定良好的公共政策提供先决条件。就这个意义看，伦理比任何单个政策都更重要，因为所有政策都取决于它。”
3.协商、参与和民主质量
有效地协商就是负责。除开通政府、国家集会或议会等正式渠道之时，还有民众团体和利益集团不断增长的、广泛多样的协商渠道。今天的多元化社会要求这样。民众正在寻求新的途径去表达他们的声音，获得并借助了这样做的工具，包括信息、与媒介沟通和游说技术。如何最好地商定公共抉择和政策，计划和服务是当前政府应该解决的主要问题之一。公众必定密切关注长期计划的潜在可能性，例如怎样才能为未来的子孙后代制定老年保障方面的政策，以及在使用过的协商程序方面可能确立一个什么样的先例。而且，公众还必须决定怎样扩大收益、同时又减少协商成本。
政府都在寻求加强协商，以增加政策的有效性和顺合程度。为了达到这一点，它们可能更认真地顾及多种多样的需要，并且向公众公开。然而，这样的做法却又带来了真正的成本，它们正在冒着激起不必要的反抗并引发人们的期待等风险。这样做的意图不可能有充分的代表性，而甚至可能有阻遏已建立的政治程序运转之嫌。
显然，一个有效率的政府是心装主顾、能和主顾有效对话的政府。但是，在协商到什么程度才令人满意、民众实际愿意参与到多大程度上还可能有一些界限。现代西方对政府感到幻灭的某些方面可能鄙夷协商，并且不公正地把协商看作是装样子或动嘴皮子的表面文章。
在发展良好的协商文化和把这个文化贯彻到行政过程中的技巧方面，有三个主导性因素在起作用：首先，传统公共政策过程和代议制民主需要按照行政层次进行更多协商（但不可按照传统政治过程的费用被它控制）。其次，全世界单个的、有较多知识的民众都将更加直截更加明了：负责任的政府必须满足他们的要求。第三，争夺利益将变得更加激烈更加喧闹。一个通过程序（如果必要，通过有意识地帮助声音尚弱的团体）、囊括意见和需要的预演政策是确保提高公众利益平衡程度的唯一途径。
二十一世纪行政管理面临的第一个挑战就是政府有意愿有作为地培养负责能力，特别是在上述三个领域去培养负责能力。