公共政策的风险辨识，本文主要内容关键词为：公共政策论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
现代公共政策若以1951年哈罗德·拉斯维尔首次提出政策科学的概念算起，已有半个世纪的历史。迄今为止公共政策仍然“缺乏完善的概念体系和有影响的理论假设”，人们对什么是理性的、科学的公共政策等问题仍然无法做答。而现实中，政府面对愈来愈纷繁复杂的公共政策问题，总是显得有些应对不及，甚至危机频频。
以美国20世纪60年代的侵越战争为例，多数学者认为，侵越战争政策的失败绝不是最高行政决策者个人的责任，而是政策制定系统本身存在问题。而更为典型的例子是时隔不远的伊拉克侵略科威特政策，由此引发伊拉克十多年的经济衰败、人民流离失所。诸如此类由于某项政策失误导致的政府危机，甚至政权颠覆的范例不胜枚举。总之，任何一项公共政策的重大失误都会给国家和人民带来灾难性的影响。战争政策如此，教育政策、外交政策、人口政策也是这样。
上述“政府危机、政权颠覆”是国家风险的最高形式，也就是说，当公共政策出现重大失误时，导致的最为严重的后果。而更为普遍的情况是公共政策一般意义上的失误，它将导致政府的公信力下降、政治制度基础受到侵蚀以及政治资源分裂等后果。简而言之，这些就是纯粹意义上的公共政策风险。
二、公共政策风险概述
在风险管理发展较为成熟的企业管理领域，风险识别是指对企业所面临的、以及潜在的风险加以判断、归类和鉴定风险性质的过程。若将此概念引申一下，我们可以将“公共政策的风险识别”理解为：对公共政策过程中所面临的及潜在的风险加以判断、归类和鉴定风险性质的过程。这是对公共政策风险进一步加以评价、控制的前提，即对公共政策风险进行管理的首要工作。
根据公共政策的特点，在常用的风险识别方法中，我们采用流程图法和环境分析法相结合的一种综合分析法。所谓流程图法是“对工艺流程和加工流程的每一阶段、每一环节逐一进行调查分析，从中发现潜在风险，找出导致风险发生的因素，分析产生后可能造成的损失以及对整个生产过程和企业可能造成的不利影响。”所谓环境分析法则是“系统地分析企业所面临的内部环境和外部环境，找出这些环境可能产生的风险与损失。”本文将上述两种在企业风险分析领域中日臻成熟的方法引入政策风险的分析，通过对公共政策过程的分解细化，并考虑影响公共政策的各种环境因素，逐一对其风险进行识别。
一般而言，公共政策分为政策制定和政策执行两个阶段。政策制定又分为政策问题的确认、政策议程、政策规划以及政策合法化和政策采纳五个子过程；政策执行包括狭义的政策执行、政策评估、政策调整与改变和政策终结四个子过程。
公共政策涉及的直接参与者和间接影响者包括：决策者、执行者、政策对象以及政策智囊团和公众媒体。他们之间的相互关系如图1所示。
所谓公共政策面临的环境包括自然环境、社会心理环境、国际国内政治环境等。
以下就分别对公共政策的制定和执行过程结合环境因素进行风险识别。
图1 公共政策过程的参与者及影响者
三、政策制定过程的风险识别
（一）政策问题确认阶段的风险
政策问题的确认是指政策制定者将政策问题通过概念性的界定、运用专业术语陈述成形式问题。这个阶段中的潜在风险因素有：政策问题本身因素、信息风险、政策制度者的因素、公众媒体因素和所使用的语言因素。上述五个因素可界定为政策制定过程的一级风险，每个一级风险下又可辨识出若干二级风险。
1.政策问题本身结构不良。结构不良的政策问题是指那些与政策相关的人之间存在着相互冲突的或不协调的目标，政策的方案以及方案的后果都是未知的，决策的风险和不确定性也无法加以估计。这又包括两个方面：
(1)两难选择。这是指在同一时间、同一政策问题上，两种几乎同等重要的价值需要发生直接的冲撞，政策抉择因此出现困境的情形。
(2)悲剧选择。这是一种更为艰难的选择，即必须在不可选择的对象中作出抉择，在对本身具有绝对重要意义的价值观和政策目标中排列出先后次序和相对重要性。悲剧选择源自当代社会严重的价值矛盾和利益对抗。
2.信息风险。所谓信息风险是指政策问题确认所需要的信息不对称造成的问题察觉、界定和陈述的错误。这主要有三方面原因：(1)信息不完备；(2)信息传递延误；(3)信息加工不当。
3.政策制定者因素。政策制定者由于自身素质和所处环境的影响，对政策问题的确认难免会掺杂个人观念，由此导致决策失误。具体的二级风险如下：
(1)个人价值观的局限性；(2)知识水平及个人素质；(3)所处的文化背景。
4.公众媒体的因素。公众同情弱者的心理可能会使媒体过分渲染和夸大某个社会问题的严重性，以致于影响决策者对问题的确认。其二级风险可以细分为：
(1)过分夸大问题的严重性；(2)媒体的过度渲染。
5.所使用的语言因素。决策者在界定和陈述政策问题时，要使用专门的语言，这种专业术语的特性将直接关系到对政策问题确认的准确性。其主要的二级风险有：
(1)界定语言的规范性；(2)界定语言的准确性；(3)陈述模型的正确性；(4)模型变量的全面性；(5)模型描述的准确性。
（二）政策规划阶段的风险
政策问题一经确认就进入政策规划阶段。政策规划是政策制定过程中的核心环节，因此对政策规划阶段所面临的以及潜在的风险的识别就显得至关重要。所谓政策规划，指的是为解决某个政策问题而提出一系列可接受的方案或计划，并进而制定出政策的过程。
政策规划又可分解为四个子过程：政策目标的确定、政策方案的设计、政策方案的评估选优和政策方案的可行性论证。以下根据上述四个子过程进行三级风险的辨识。
1.政策目标确定过程的风险：(1)目标的具体性；(2)目标的可行性；(3)目标的规范性；(4)目标的协调性。
2.政策方案设计过程的风险：(1)整体完备性风险；(2)社会障碍风险；(3)思想方法障碍风险；(4)对方案的细节把握不当。
3.方案评估过程的风险：(1)评估方法的选择；(2)评估角度的全面性；(3)评估者的知识、素质。
4.方案选优过程的风险：(1)决策者的风险偏好；(2)决策者的价值倾向；(3)决策集团中的各方力量。
5.方案可行性论证过程的风险：(1)政治可行性；(2)经济可行性；(3)技术可行性。
（三）政策合法化阶段的风险
所谓政策合法化是指经过政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。合法化使政策获得了法律保护，具有了强制力，为政策的执行提供了条件。
在政策合法化阶段牵涉到决策者、民众和其他国家机关等方面，他们对政策合法化进程都将产生不确定性的制约或影响，以下具体对这些三级风险进行分析：
(1)公众对立法必要性的认识；(2)社会心理承受能力；(3)民众的政治支持；(4)社会利益集团的力量权衡；(5)其他国家机关的制约；(6)公众媒体的影响。
（四）政策采纳阶段的风险
所谓政策采纳是指一项政策经合法化之后，给有关政策执行部门接受并纳入正常同做程序的过程。政策采纳为政策制定与政策实施之间架设了桥梁，它保证了政策过程的连贯性，从而也保证了政策执行的有效性。因此，政策采纳被视为政策实施阶段的启动。
政策采纳阶段涉及的三级风险有：政策采纳者因素、政策质量和政策环境。
四、政策执行过程的风险识别
政策执行过程包括狭义的政策执行、政策评估、政策调整与改变和政策终结四个子过程。以下就对这些子过程中的风险因素分别加以辨识。
（一）政策执行阶段的风险
狭义的政策执行是政策方案付诸实施的阶段，是整个政策执行阶段最为关键的环节。政策的执行质量在某种意义上体现了公共政策的最终质量。因此，对这一阶段的风险识别也就显得尤为重要。
1.政策资源。这是政策得以顺利实施的保障，具体包括经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。
2.目标群体。这是政策执行的目标对象，即所谓的政策对象。如果把执行者比喻为决定政策目标能否实现的一个端点，那么目标群体因素就是其另一个端点。具体体现为目标群体的社会政治化程度、对政策合法化的态度、对成本利益的衡量和社会心理因素对其的影响。
3.执行策略。执行者能否采取正确的策略，也是执行阶段的重要潜在风险，主要包括准备阶段的认识统一、组织配备、计划详细、经费设备充足和相关法规完备等细节；实施阶段中方法适当、政策目标把握准确、掌握实施的原则性与灵活性相结合。
4.执行者的素质。这是执行过程中的主观因素，包括执行者的政治素质、自身对政策的意向、工作态度、知识结构、管理水平和经验能力。
5.沟通协调机制。执行机构间的沟通协调是保证政策在执行中始终不偏离政策目标的关键。其中沟通的明晰性、一致性、正确性和完整性又是沟通机制的下一级风险；而目标协调、策略协调、组织协调和法纪协调又是协调机制的次一级风险。
6.政治环境。由此可分解出的次级风险有：政治文化、公众态度、媒介影响和国内外政治气候，这些因素的不确定性都将左右执行质量。
7.经济环境。在政策执行阶段，或许经济走势、经济稳定性和公众对经济的预期会发生难以预期的变化，给执行带来风险。
8.社会心理环境。社会心理是在特定的社会生活条件下，人们（包括个体和群体）对社会事件所做的一种互有影响、互有制约的心理反应和心理特征。它表现为在一定社会范围内，人们所持的较为普遍的心理活动状态，包括人们朴素的社会信念，流行的社会价值观念以及人们的社会认知、社会风俗习惯、社会感情、社会态度、社会道德、民族心理和大众心理，执行者若不充分考虑这些因素，将会产生不同程度的社会波动。
（二）政策评估阶段的风险
所谓公共政策评估，是政治认识主体在一定价值观和价值标准指导下对公共政策及其活动全过程的各个环节的结果的价值所作的评估活动。政策评估又可分解为确定评估规范、搜集评估信息、分析政策效果和提出行动方案四个子过程。
1.确定评估规范阶段的风险。(1)资源投入质量与分配状况的评估；(2)政策实际产生的绩效；(3)政策的投入产出效率；(4)政策绩效的充分性；(5)政策制定与执行的公平性；(6)政策目标的适合性；(7)对社会整体发展的影响。
2.搜集评估信息阶段的风险。(1)信息渠道；(2)信息搜集者；(3)信息来源。
3.分析政策效果阶段的风险。政策效果是指政策运行过程结束后的成果和收益，可分为政治效果、经济效果、社会效果、技术效果等。其中涉及的风险因素如下：(1)评估者因素；(2)目标群体因素；(3)公众媒介因素；(4)其他机构因素；(5)分析工具因素。
4.提出行动方案阶段的风险。针对评价结果，决策者将提出对政策前景的行动方案，该阶段的风险因素具体有：
(1)评估者因素。评估者的价值取向、风险偏好、知识能力和受社会心理影响的程度关系到所提出的方案的质量。
(2)技术因素。创造方案所使用技术的可行性、先进性和适用性是保证方案质量的基础。
(3)环境因素。国内外的政治、经济环境以及该国家或地区的社会心理环境是提出方案的外部制约因素。
(4)资源因素。人力、经费、物质和信息资源是提出方案的物质支持。
（三）政策终结阶段的风险
政策终结就是政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些多余的、不必要或无效的政策的过程。政策终结不是一种自然形成的现象，而是人们在政策过程中主动进行的，旨在提高政策绩效的一种政策行为。一项多余、不必要或无效的政策，若不能及时予以终结，不但会浪费宝贵的资源，还会延误解决政策问题的时机，并危及政府在人民心目中的威望。因此分析政策终结过程中潜在的风险因素也是至关重要的。
1.心理因素。政策参与者不愿承认政策失败、执行失误和不愿意放弃既得利益都会给政策顺利终结带来障碍，导致终结风险。
2.组织因素。政策过程中设置的组织，其存在惯性、生命力和适应性也构成政策终结的风险。
3.反对势力。反对将政策终结的集团会在内部抵制终结，并联合外部力量阻挠终结，都将给终结制造阻碍。
4.法律因素。终结已存在的政策法规程序会很繁杂，并且有被曝光政策失败的风险，因此，也会成为终结的风险因素。
5.成本代价。包括已经付出的沉淀成本和终结政策本身花费的成本，如果成本代价过高将会使决策者犹豫不决，丧失终结政策的良机。
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