城乡基本公共服务均等化研究，本文主要内容关键词为：均等论文,城乡论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，城乡居民在就学、就医、就业和社会保障等方面的差别财政待遇引起社会各界的高度关注。从中共中央十六大提出统筹城乡协调发展战略和“让公共财政的阳光照耀到农村”开始，到十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”，再到十六届六中全会提出“逐步实现城乡基本公共服务的均等化”，反映了政府对城乡居民同沐公共财政的阳光，共享改革发展成果的认识不断加深。在政府以前所未有的魄力提出实现城乡基本公共服务均等化目标的战略背景下，理论界对城乡基本公共服务均等化的把握还处于莫衷一是的状态。究竟我们应树立一种什么样的城乡基本公共服务均等化的理念；如何具体把握城乡基本公共服务均等化的内涵；在当前农村公共服务提供不足、质量堪忧的情况下，如何构建城乡基本公共服务均等化的实现机制等问题对当下的财政无疑是一个巨大的挑战。为此，我们认为，必须突破在现有财政收支框架内讨论城乡基本公共服务均等化的局限性，立足于“工业反哺农业”的宏观战略背景，并结合下一步财政体制的均等化改革，城乡基本公共服务均等化才有可能从理念变为现实。
一、对“城乡基本公共服务均等化”的基本认识
“城乡基本公共服务均等化”包含城乡公共服务水平、质量的比较的内涵，是在二者差距悬殊、严重妨碍社会公平的背景下提出的。均等化的改革方向就是缩小这种差距。如何缩小城乡公共服务的差距？我们的看法有两点：第一，城乡基本公共服务均等化是一个典型的财政学命题。众所周知，政府财政以提供公共产品（公共服务）为己任，谈公共服务的提供及其均等化离不开政府，尤其是中央、省等高层级政府必须在均等化中发挥核心和积极的作用。当然，政府并不是唯一的均等化主体。伴随公共服务提供的市场化改革，其它社会主体在农村区域内提供公共服务的活动都有利于均等化的实现。从这个角度说，我们强调政府在公共服务提供中不可推卸的职责的同时，还要加大制度创新的力度，以吸引更多的社会力量参与到农村公共服务的提供中来。第二，城乡公共服务均等化的实现不能以大幅度降低城市的公共服务水平为代价，即城乡基本公共服务均等化不是一个简单的抽肥补瘦的过程。在确保城市经济财政发展活力的前提下，大力提高农村公共服务水平就成为这一命题的应有之义和改革的必然选择。但是，我们又不能完全脱离开城市，只从农村这一极去关注公共服务的提供，尤其不能忽视“城乡基本公共服务均等化”所包含的城乡互动、互促的深刻内涵。中国历史上工业化的实现是以牺牲农业、农民、农村的利益为代价的，当工业化发展到一定阶段的今天，工业已有能力反哺农业的时候，实施以工哺农、以城带乡、以城促乡的经济财政政策就成为“城乡基本公共服务均等化”实现的重要途径。
二、“城乡基本公共服务均等化”的理念透析
1.“城乡基本公共服务均等化”凸显了“公平正义”的社会价值诉求，是建设“和谐社会”的重要内容。公民享受教育、健康和最低生活保障的权利，在西方被统称为“福利权利”，被视为对基本公民权的拓展。联合国《人权宣言》中有关“福利条款”对这一权利进行了明确规定。如第22条“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现”。第25条“人人有权享受为维持他本人和家庭的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务等。在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障”。第26条“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此”。总之，公民享受教育、健康和最低生活保障等的权利主要体现了生存价值，每个人的某些生存需要运用公共资源来满足，以达到一种社会确定的最低值，不应使任何人跌落到教育、医疗、营养、住房等方面的最低值以下。这种必须满足的“基本需要”，属于底线公正或底线伦理的范畴。从我国城乡经济社会发展的实际差距来看，公共服务的城乡平等是实现人与人、城与乡之间和谐发展的重要内容，体现了建设和谐社会的基本理念，公共服务城乡基本均等对缩小区域差距和城乡发展差距、实现社会公平正义的分配、确保人民共享发展成果都具有重大的政治和经济意义。
2.城乡基本公共服务均等化保障了机会均等，有利于实现对社会弱势群体的有效保护和照顾。所谓机会均等，“是指一个人的生活应该是他努力和才能的结果，而不是由他所拥有的背景（包括某些天生条件和社会关系等因素）决定”。一般来说，教育和健康是重要的机会均等工具，直接影响了一个人的生存能力、经济参与能力、收入和财富的创造能力。而社会保障体系主要通过为人们提供安全网的方式改变或增强人们的机会，通过帮助人们管理风险，扩大了他们的能力。上述机会平等的含义与阿马蒂亚·森在强调平等实现时的“可行能力”和“实质自由”的条件是一致的。因此，无论是教育和医疗，还是社会保障，都有利于实现机会平等或起点意义上的公平。在中国这样一个人口大国，教育和医疗卫生方面的机会均等尤其具有特殊的意义。均等的机会使所有人的天赋和潜能都有机会发展成为创造能力，从而可以把一个人口大国转化成一个人力资源大国。
3.城乡基本公共服务均等化是建设公共财政和规范政府间财政分配关系的基本目标。作为以满足社会公共需要为主要内容的公共财政，其基本特征之一就是对社会成员（市场主体）提供一视同仁、无差别的公共服务。我国公民无论身处何处，在享受教育、健康和社会保障方面的无差别平等权利也被称为公共服务提供中的普遍性原则。如果公共服务水平在不同地区差异过大，就违背了公共财政的初衷。因此，让更广大的人民群众，即农村居民与城市居民一道共享改革发展成果，同沐公共财政阳光，已成为我国处理政府间财政分配关系的基本和长远目标。
三、“城乡基本公共服务均等化”的具体把握
笼统地说，“城乡基本公共服务均等化”就是指城乡居民作为一国的平等公民，在财政待遇上是平等的，在享受政府提供的基本公共服务时应大体一致、大致等量。但仔细追究起来，“城乡基本公共服务均等化”包含的两个关键词——基本公共服务和均等化，在其内涵理解和把握上又绝非那么一目了然，而是有多种理解。
（一）基本公共服务
从国际范围来看，不同的国家对于基本公共服务的内容在不同历史阶段的界定是不一样的。例如加拿大把教育、医疗卫生和社会服务作为联邦政府财政均等化的主要项目。印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均等化的内容。在联合国的文件中，基本公共服务包括清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房。联合国儿童基金会和联合国开发计划署在南非把基本教育和初级医疗定义为基本社会服务，同时也讨论了饮用水、卫生设施、营养、社会福利和公共工作项目，把它们部分地作为基本社会服务。
从国内情况来看，关于基本公共服务的范围也是见仁见智。一种观点认为，所谓基本公共服务，是指直接与民生问题密切相关的公共服务。十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安列为基本公共服务，就属于这种情况。另一种观点认为，基本公共服务应是指纯公共服务，因此不能笼统地将文化、教育、科学、卫生、社会保障等确定为基本公共服务，只能提其中的文化教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等属于基本公共服务。还有一种观点认为，基本公共服务是一定发展阶段上最低范围的公共服务。“是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必需提供的公共服务，其规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界”。[1]第四种观点认为，基本公共服务主要是指经常项目，不包括资本类项目。经常项目指一般政府服务性项目，如基础教育、公共安全等，还包括一般性的公共支出。资本项目主要指投资类项目，如道路、基础设施建设等。
我们认为，基本公共服务中的“基本”的含义是指一旦供给被中断，经济就会出现局部或者全面的崩溃。从分配的角度来看，基本公共服务直接关乎向消费者提供生活必需品这一重要议题。正是从政府与民生息息相关、政府提供公共服务的范围和水平直接影响到居民的福利水平和具体生活的角度，而且考虑到地区间公共服务均等化是一个综合目标，由公共投资形成的基础设施状况均等是公共服务的重要基础。因此，我们把基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等关乎民生的基本公共品与服务列入基本公共服务的范围。
（二）均等化
“均等”一词，包含有“平均、平等、等价”的含义，内含“比较”的色彩，大意是不同的社会单位（包括个人、家庭、社会集团、社区）在一些具有价值属性的要素（收入、财富、地位、知识、权利等）分配上是等量的、平等的。
1.均等化的标的：财政能力均等与公共服务水平均等。财政能力的均等是指政府提供均等化公共服务的财政能力的均等，可以采取人均收入能力或人均支出能力，或同时考虑收入能力与支出需求和成本差异后的财政能力。公共服务水平的均等是指政府提供的公共服务的结果均等化或达到某种一致的标准。由于均等的资源未必得到均等的结果，相同的能力未必带来相同的结果，因此，前者的实现较后者更容易。所以大部分国家选择均衡政府之间提供公共服务的财政能力，辅之以某些重要公共服务项目的结果均等。
2.均等化的标准：低、中、高。均等化的标准有三种理解：一是最低标准，即要保底。“一个国家的公民无论居住在那个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利”。[2]二是中等标准，即政府提供的基本公共服务，应达到平均水平。“从国际经验来看，地域广阔的国家如加拿大选择中等收入省份的平均数，中小国家如德国和英国进行全国平均，澳大利亚则选择差异性平均。取中等收入省份平均数对地域广阔、地区间差别明显的国家较为适用；取全国平均数较适用地域小、国家财政实力雄厚的国家，均衡程度不能一概而论”。[3]三是最高标准，即全国各地基本公共服务水平的结果均等、水平一致。
这三个标准之间的关系是一个逐步递进、层层拔高的动态演化过程。在经济发展水平和财力有限的情况下，最初的均等是最低标准的或是保底的均等，然后提高到中等水平，最后是趋向于结果均等。因此，公共服务均等化的动态性表现为“政府要为社会公众提供基本的在不同阶段具有不同标准的，最终大致均等的公共产品和公共服务”。当然，最终的大致均等并不是绝对均等，均等化具有相对性。这是因为：第一，由于均等的资源不一定得到均等的结果，相同的能力未必带来相同的结果，那么，在致力于达到结果均等的过程中，必然涉及不同地区之间财力的调剂，即经济发展水平高、财力多的地区属于资金的调出方，而公共服务水平低、财力少的地区则属于资金的调入方，在此过程中，如何妥善处理好公平与效率（激励）的关系对确保公共服务均等化的实现具有关键的影响。中国的经济发展和财政增收是在地方政府的积极推动下实现的，而且今后地方政府在发展经济方面的积极性还要保持，因此，如果一味追求各地公共服务的整齐划一而损害了发达地区发展经济和组织收入的积极性，则会付出效率降低的代价，最终影响到落后地区公共服务水平的提高。因此，财政的均等化不宜完全拉平，还应保持一定的差距。第二，由于公共产品的地域性特征以及人们对公共产品偏好的差异，完全实现公共服务水平均等化是不切实际的；即便是在财政均等化制度较完备、公共服务水平均等化程度相当高的国家，均等化也只是一个相对概念。
3.均等化的维度：横向均等与纵向均等。纵向均等是指上下级政府之间收入与本级政府应提供的公共服务数量与质量所发生的成本相适应。纵向均等的重要性在于使各级政府具有履行其职能所需的收入，它既取决于上下级政府之间的职责的划分，也取决于相应的收入权力的划分。横向均等是指区域之间的均等，一般指区域之间公共服务水平基本均等或区域之间政府提供均等化的公共服务的财政能力基本均等。一般认为，城乡基本公共服务的均等主要是指横向均等。应该看到，即使是出于纠正或调整纵向失衡目的的均等化，也会产生相应的横向均等的效应。可以说，地区间公共财政能力的均等化是横向均等与纵向均等的有机统一，纵向均等是基础，横向均等是目标。从我们国家的情况来看，纵向非均等化与横向非均等化同时并存，因此，在致力于实现横向均等化目标时必须协同对纵向非均等化加以改革。
4.均等化的实现主体。按照布坎南的观点，所谓财政均等是指具有相似状况的个人能够获得相等的财政剩余，即每个人从公共产品获得的回报与其所承担的税负之差都相等。这种公共服务水平的均等化，完全可以通过各辖区间人口与要素的流动来实现，所以并不需要政府采取任何财政均等化的措施。显然，这种财政平等观是建立在个人平等基础上的。但是，布坎南的理论是针对美国这样的人口和要素可以自由流动，而且地区间经济差别并不悬殊的联邦制国家提出的，世界上许多国家尚不完全具备这些条件。因此，基本公共服务均等化的实现离不开政府财政。
类似中国这样的发展中国家，地区差异大，人口和要素不能完全自由流动，此时，中央政府在实现地区间的财政均等化方面应发挥首要的作用。此外，按国际标准来衡量，我国各省的面积很大，并且大多数省份的面积大于世界上的大多数国家，而且，一省之内经济社会财政上的差异也是悬殊的，因此，省级政府在均等化方面也要发挥重要职能。均等化应当是中央政府和各省政府的一项共同责任。
四、城乡基本公共服务均等化的实现路径
从我国所处的发展阶段来看，目前均等城乡居民享受公共服务的途径，必须两条腿走路。一是通过实施工业反哺农业、城市支持农村的战略来提高农村公共服务水平；二是按照均等化的要求对上下级政府间的财政分配关系进行全面改革，打造更加均等化的转移支付制度，以提高农村政府提供公共服务的能力。
1.反哺——支持之路。按照工业反哺农业、城市支持农村的城乡统筹发展的内在逻辑，农业曾对工业作出巨大历史贡献，因此，工业在发展到一定阶段后必须回馈、反哺农业，而工业对农业的反哺又集中体现在为农村社会的基本公共服务提供资金支持上。
具体而言，“工业如何反哺农业必须结合农业在历史上对工业作出的贡献进行细分”。[4](1)农业积累的历史贡献与工业回馈农业。根据测算，农民以赋税形式所作的贡献几乎贯穿新中国成立50多年以来的各个历史时期，农业对工业化的“有形”贡献就超过10000亿元，这是中国农民对国家工业化做出的历史性贡献。改革开放后，工农产品价格由市场决定，国家不再可能通过工农产品的不等价交换获取农业剩余，但却凭借行政权力低价征用农民的土地，从而从农民那里拿走了超过2万亿的财富。从这个意义上讲，工业反哺农业实际上是把“农民的钱还给农民”，属于还清旧账和回归公平。从历史上看，中国农业对工业的贡献其主要受益者是国有企业和城市。但自从全民所有制企业更名为国有企业后，农民（农业，农村）对原有的全民所有制企业的积累贡献被淡化了，在国有企业改制过程中呼吁保护工人权益的同时，淡化了全民中所含的农民成分。因此，国有企业和城市理应成为反哺成本的首要承担者。此外，考虑到我国的国有企业尤其是中央所属的垄断性国企收入畸高，这与它长期以来不向全民分红有密切的关系。结合上述两点，按照农业对工业的累积贡献10000亿元匡算，这10000亿元的期权投资按6%的基准利率计算，年回报应该在600亿元以上，仅考虑以适当比例参与中央企业的利润分红，其数额就相当可观。以2006年为例，中央企业利润为7546.9亿，按10%分红，就得到754亿。农民从国有企业利润分红中分得的报偿，按其资本利得性质，比较适合用于农村基础设施和公益设施建设。(2)资源耗竭和环境退化要求工业“哺育”农业。随着人口膨胀和工业化的日益推进，资源耗竭和环境退化日益严重。农村由于耕地和林地遭到城市扩张的侵蚀、工业企业相继在农村落户以及城市生活垃圾和污水向农村转移和排放等原因，生态环境退化。但中国环境改善的成果主要由城市居民分享，在此情况下，发展农业已从过去单纯注重其经济意义向经济意义和生态意义并重的方向转变。作为生态环境的主要受益者，无论是城市工商业者还是农村工商业者，都应为促进生态恢复、实现人与自然的和谐和可持续发展作出贡献。我们认为，可采用农业生态建设基金的形式为农业提供生态投入，这笔资金专项用于基本农田水利设施以及生态建设。
上述分析表明，工业反哺农业、城市支持乡村是实现城乡基础设施均等化的重要途径。无论是参与国企利润分红还是向工商业者征收的生态建设基金，其实施主体都离不开政府财政。
2.分税制均等化之路。从财政制度均衡作用的发挥来看，需要依赖上下级政府职能的划分、支出责任的划分与支出责任相匹配的收入划分、转移支付的完善等。因此，财政制度的均衡必须通过支出划分、收入划分、转移支付“三位一体”的综合作用才能发挥出来。中国现行分税制的非均衡性主要表现在重财权、轻事权；事权下移、财力上移；现行的转移支付在很大程度上反映了“有问题”的支出划分和收入划分。在这种情况下，转移支付被当作修补政府间收支划分不足的工具，完全遵循严格均等化规则的转移支付不足转移支付总量的20%，致使转移支付均衡力度小。现行分税制的制度安排严重偏离了财政均等化目标，亟须改革。
分税制的均等化改革应使农村政府在事权配置缩小的情况下，壮大财力，并通过自上而下的中央对基层（县乡）政府以及省级政府对县乡政府的转移支付，来解决农村财政因收支不对称而导致的公共服务水平低下问题。在具体操作中，可以分情况有所侧重：东部地区由于农村相对发达，可主要由省级来完成均等化的目标，中央补充；而中西部农业县和贫困县则直接纳入中央转移支付范围；此外，在一省之内，经济发展快的城市将增量的一定比例转移给农村落后地区，以形成纵向转移为主、纵横交错的转移支付体系，这对实现城乡基本公共服务的均等化具有前所未有的意义。
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