政策效果审计在我国的完善与应用研究
顾 燚
（南京审计大学 政府审计学院，江苏 南京211815）
摘 要： 国家治理要想精准有效，离不开各类公共问题的准确识别和相应公共政策的及时制定与有效执行。由此可见，保证公共政策执行的效率效果，对于促进国家长治久安，保障人民生活水平的不断提高，实现中华民族伟大复兴的目标具有重要的现实意义。因此，本文认为如何促进政策效果审计在我国公共政策落实领域的积极作用，有很强的研究价值。故本文结合现有学者的研究成果，分析政策效果审计作用和完善的路径，希望能对我国政策效果审计的研究做出一点浅薄的贡献。
关键词： 公共政策；政策效果审计；完善与应用
一、引言
公共政策从定义上来看，可以说是国家制定的一系列资源配置与经济协调手段，用以解决某一类社会问题的行动统称。从实践层面来看，国家治理要想进行得精准有效，离不开对各类公共问题的准确识别和相应公共政策的及时制定与有效执行。由此可见，保证公共政策执行的效率效果，对于促进国家长治久安，保障人民生活水平的不断提高，实现中华民族伟大复兴的目标具有重要的现实意义。
在这种背景之下，公共政策审计相关问题的研究成为我国政府审计研究领域较为热门与前沿的领域。从学者们的研究成果看，公共政策审计主要可以分为政策执行审计和政策效果审计两大类。近年来，从审计署出具的公告看，开展的公共政策审计工作主要是国家重大政策落实情况跟踪审计。从公告的内容看，主要还是属于合规性质的政策执行审计，政策效果审计在我国的发展与研究还有很大的空间。然而，从美国等较早开展公共政策审计业务国家的经验来看，工作重心往往放在政策的评估提升和绩效优化方面，涉及的是政策效果审计，从实践上看取得了较好效果。因此，如何推进政策效果审计在我国的开展，有很现实的研究意义。
“只要勤劳肯干，一天到晚有钱挣。”吉祥寺村党支部书记张国勇说，村里有上千亩香菇种植基地，香菇加工企业及配套企业有10家，还有上百家小作坊，香菇大市场可容纳上万人交易，年交易额约15亿元。去年，全村产干菇180万斤，农业生产总值3.5亿元。
二、政策效果审计的内涵与动因
要想研究政策效果审计如何发挥好作用，需要先对其性质内涵及产生的动因做好分析。
（一）政策效果审计的内涵与内容
1.政策效果审计的内涵。关于政策效果审计的定性，国内学者倾向于将其详指为政策执行效果审计，究其原因，笔者认为可以结合政策执行审计的周期与审计的原理来考虑。我们都知道，无论审计的外延如何拓展，其核心都应该围绕对代理人履行委托代理责任的评价。从时间节点上看，公共政策效果方面的评估可以分为事前、事中及事后三个阶段。针对事前阶段的评估主要是政策制定方面的评估，而涉及事中与事后的则属于基于政策执行方面的评估。对于事前的评估进行审计无疑是背离审计基本原理的，所以针对政策效果的审计应当是着力于事中与事后部分，由此可见政策效果审计具体还应细分为政策执行效果的审计。
课前老师在教室举办一场小规模的台历展，鼓励学生去收集生活中造型不同的台历，并陈设在每个同学桌上，然后引导学生欣赏观察台历都有什么共同点，孩子们一下就发现所有的台历都是能立在桌子上的。老师见同学们对台历爱不释手，在教学环节中设计了“立纸游戏”，请同学们思考采用手工制作如何把纸张立起来，做成台历的基底。通过游戏这个环节，学生不仅发现了对折、折上折等方法，还发现了组合纸张的方法，再加上老师适时地引导，学生在很短的时间内，全部掌握了台历基座的制作。然后老师出示了植物、人物、动物造型的台历，引导学生对台历造型的思考。在学生分享自己想把台历制作成什么样时，孩子们的创意简直令人惊讶。
从学者们现有的研究成果看，对于政策效果审计内涵的界定倾向于两个大的方面：政策效果实际情况的判断以及对于实际效果和预期之间差异的反思。结合这个角度，本文认为政策效果审计的内涵从基本层面来看，是指审计机关运用审计技术方法实际鉴证相关公共政策执行效果的真实情况，并与政策制定时的预期目标进行对比，由此对于政策本身或政策执行相关措施给出改进意见。那么，鉴证和反思哪个部分才是政策效果审计发挥作用的关键呢？考虑到公共政策制定的本质目的是为了解决某类公共问题，促进国家治理，因此政策效果审计的核心作用应是对于政策的本身和执行措施的改进提供帮助。当然，要发挥好改良作用，首先要客观评估政策相关内容，鉴证与评估应是政策效果审计发挥作用的基石，其重要性同样不容小觑。
2.政策效果审计的内容。结合上文对于政策效果审计内涵的分析，具体开展政策效果审计的内容应该包含鉴证评估与提升建议两个部分。具体开展审计业务时的操作需要结合具体的项目来进行设计，本文在此只是提出设计时可以参考的角度。
深化南水北调受水区水价改革需积极稳妥地调整受水区水价构成及标准。水价调整涉及政府、供水企业及用水户三方利益。在目前市场经济环境下，应综合考虑受水区经济社会发展情况和用水户承受能力，分步实施水价改革。
先来看鉴证与评估部分。一是从评估时间节点角度考虑，要想提升审计敏感度，需要将评估时间前移，即在政策执行的事中就开展评估，这样可以便于及时发现问题，缩短政策效果审计发挥作用的周期。二是从评估标准的角度考虑，政策效果审计的最终目标是提升政策的效果，因此评估的角度应当是立足合规性判断，向政策执行的经济、效率、效果性角度发展。最后是从评估对象角度考虑，本文认为评估的对象应当集中于效率效果方面，即在政策配套项目的执行效果、资金使用的效率效果等方面。要注意的是，对于效果难以达到预期的情况，要辨识究竟是由于执行主体不合规还是相关方法或设计不得当造成的，这对于给出后续意见有很重要的作用。
在分析完政策效果审计是什么，以及为什么需要政策效果审计之后，接下来考虑政策效果审计怎么样才能充分发挥作用。正如前文分析所指出的，政策效果审计的发挥包含对政策本身与执行效果的评估鉴证和针对问题、改进的意见提出两大方面，所以在考虑其作用发挥路径时，应从这些方面着手：
（二）从受托责任角度浅析政策效果审计的动因
在界定完政策效果审计“是什么”之后，接下来考虑为什么要开展政策效果审计，即政策效果审计的动因。审计动因指的是审计产生与发展的动力和原因，由于分析的角度不同，对于审计动因的解释也不同。本文在此选取的是广泛接受的受托责任观，即审计的产生与发展是源于受托责任的产生与发展，以此来分析政策效果审计的动因。要分析政策效果审计中存在的受托责任，首先要理清所包含的委托代理关系。本文认为，政策效果审计中所包含的委托代理关系如图1所示。
用真空感应炉在约2000 ℃下用包埋法在D10mm×10mm石墨片表面制备了涂层．研究了六种包埋粉化学成分对涂层物相组成的影响，并测试了涂层在1500℃空气中抗氧化性能．
图1 政策效果审计委托代理关系图
除了在上述三个层级的委托代理关系中受托责任产生与发展造成的动因之外，还可以从政府履行公共受托责任的全面性角度来考虑。有学者指出政府要履行全面的公共受托责任，应当包含以下五个方面性质：合法性、合规性、绩效性、安全性和社会性。绩效性注重效率效果，社会性则注重履行责任造成的直接与间接的社会影响，这两方面责任履行的情况需要鉴证，促进了政策效果审计的萌生。
在第一层级，即社会公众与政府之间的委托代理关系中，公众将公共资源使用和管理的权力委托于政府，是为了能够更好地使用资源，服务于广大的社会公众并促进国家和社会的长久发展。而政府为了更好地履行刚刚受托的责任而制定的公共政策，其根本性的目标应是更好地服务于公众的需求。而社会公众较之政府实施政策的过程是否合法和规范，其更加关心政策效果能否按照预期设定的目标实现以及政策的实施所带来的实际效果能为其生活所带来的改善。既然公众关注的是公共政策的效果，那么政府就应当重视政策效果的实现，政策效果审计作为促进公共政策实施效果及政策本身及时改良的有力工具，其产生和发展便有了必然性。
在第二层级，即中央政府与地方政府之间的委托代理关系中，中央政府为了更好地进行国家治理而将地方治理权委托给地方政府。总体上看，中央政府所制定的公共政策往往是建立在统筹全局发展的角度，代表了国家前进与国家治理的大方向。但由于我国幅员辽阔，中央政府所制定的政策往往不能直接在全国进行广泛套用，需要地方政府结合实际情况对宏观政策进行配套改良，并出具符合各地现实需求的配套政策来促进宏观政策的落实。站在中央政府的角度，对地方政府的诉求既包含地方政府直接落实及改良宏观政策的合理高效，又包括地方政府所出台配套政策的实际效果能够有力地促进宏观公共政策目标的实现。对于地方政府采取措施效率和效果性的评判，成为政策效果审计产生的动因。
系统性要求政策效果审计所给出的建议能在宏观方向上促进政策方向的推进，而非就问题谈问题，只站在微观的角度给出建议，很容易迷失方向。为了提升建议的系统性，审计人员在给出建议时应当加强宏观视野，保证建议促进政策根本目标的实现，达到效果的最终目的，而不是单一地解决问题。
总体上看，政策审计包含的委托代理关系涉及的主体是公共委托代理关系中所包含的公众与政府两大类别。而具体看，政府还可以细分为中央政府与地方政府、政府的行政部门（负责相关政策的制定）与政府的具体职能部门（保证相关政策的落实）这两个大的类别。下面本文将从上图所示的三个层级的委托代理关系角度，来分析政策效果审计的动因。
三、政策效果审计作用发挥的路径和挑战
接着来看反思与提升建议的部分。我们都知道审计按主体可分为三类：国家审计、内部审计与外部审计。外部审计涉及改进意见给出的并不多，内部审计发展到今天越来越强调其咨询建议功能的实现，而国家审计服务于国家治理，本文认为其核心作用的发挥离不开对治理手段的反思与建议。由此来看，提升建议应当是政策效果审计提升效果的关键。给出建议，首先要建立在对于审计发现问题的客观评定上，建议的内容要与发现的问题紧密结合，才能增强意见的针对性。此外，由于公共问题的多样性，不同公共政策之间的差别是非常大的，因此还要注意建议的专业性，应当考虑引入相关问题专家的协助来提升所给出建议的可操作性与效果性。
式中，Xij表示第i个街区单元第j个类型POI的街区密度（个/km2），Cij为第i个街区单元中第j个类型的POI个数，Si为第i个街区单元的面积。
（一）政策效果审计评估功能的发挥路径
3.评估的标准。对于评估标准的选择，可以从定性和定量两个角度对项目和资金进行评估。首先看针对政策项目的评估标准。
建议的适用性要求审计所给出的建议能与评估的问题有效匹配，能在较大范围内有效解决广泛存在的问题。为了能在最短的时间内保证建议带来的效果最大化，一方面要对审计评估发现问题的性质做出有效判断；另一方面要对发现问题的根源进行有效识别，才能针对同质性问题给出能广泛适配的建议。
除了时间节点的选择，进行效果审计的频率也应当考虑。而一项公共政策的推行往往由许多项目所组成，针对不同项目的审计应采取不同的频率。高风险和重点项目可以适当提高，而一些常规性或者经验成熟、控制完备的项目则可以考虑适当降低审计的频率，做到在保证审计效果的前提下，合理利用审计资源。
因此初步判断高压油泵运行时出口压力与高压油泵出口开关整定值及返回值较为接近，在高压油泵运行压力出现一定波动或者高压油泵出口开关整定值出现一定漂移时，就会导致高压油泵出现自动切换等情况。
2.评估的对象。对于政策效果审计对象的选择，本文认为应当是政策推广所配套的项目以及政策推广所使用的资金。但要注意的是，进行评估时要将关注和评价重点放在绩效方面，即项目和资金是在符合制定标准情况下执行的效果水平。这样做是为了排除违规违法情况对于项目绩效的不良影响，以免造成对于相关政策和项目设计科学性的误判。所以，在进行效果评估之前，首先要对合规性进行审计，当然这属于政策执行审计的内容。因此，政策效果审计和政策执行审计在开展时应当动态结合。
要保证政策效果审计对于政策相关内容评估的科学性与客观性，可以从评估的时间、对象和标准三个角度考虑构架和完善路径。
对于政策推广项目的评估，从定性角度看，可以分为针对性、广泛性、必要性、可操作性和平衡性五点。针对性指的是某项项目实施时所带来的效果与政策制定想要结合问题的契合程度，即项目开展所带来的效果能否直接提升政策推进的程度。广泛性指的是项目效果所覆盖的范围，一般来说公共问题所涉及的应当是普罗大众都关注和亟待解决的问题，在资源有限的情况下，项目带来的效果越广泛越好。必要性指的是为了推广政策所开展的项目是否是最优选择，如果结合实际执行的绩效来看，有其他成本更低或更优化的解决方法，则该项目便不具有必要性。可操作性指的是项目实际推广时所面临困难的严重程度，如果在阶段性推广后，证明推广的难度过高或成本过大，则证明不具有操作性。最后看平衡性，一项项目的实施除了直接作用之外，往往还有附加作用，在阶段性执行评估后，如果附加作用带来的影响较为不利，可考虑其平衡性较差。以上是基于定性角度的考虑。
从定量的角度来看，主要是考虑绩效性，这点和推广资金的使用评估具有重叠部分，在综合评估项目客观产出的情况下，要结合投入资金测算投入产出比等。而具体的参考标准，一方面可以参考政策内其他项目的情况；另一方面可以参考国内或国际类似领先项目的标准。
对于政策推广资金使用的评估，主要应从定量的角度进行考虑，而考虑的方法可以与上文所提的项目定量评估相结合。至于定性方面的判断，主要是针对资金使用科学性和效率效果性的判断，即资金的统筹规划标准是否与项目推进的需求相契合，目的是保证有限资金的合理分配。
（二）政策效果审计建议功能的发挥路径
作为政策效果审计助力政策落实与改进的重要机制，功能的发挥应当着力于提升相应建议的及时性、适用性、效果性以及系统性。从及时性的角度考虑，要及时判断政策项目或措施的改进方向（继续推进、改良、终止三大类），可以以审计工作前移和审计频率提升的方式来实现。但这么做势必会造成审计成本的增加，因此识别和选择合适的项目十分重要。
1.评估的时间。一项公共政策从设计到实施再到完善，一般分为事前、事中和事后三个阶段。由前文分析可知，政策效果审计评估节点的选择应是在事中和事后的阶段。而审计工作发挥作用的效率性，需要考虑提升敏感性。关于敏感性的定义，可以参考国际内部审计组织给出的意见，即审计对于相关问题的反馈速度和及时性更近。出于这点考虑，政策效果审计应当与政策实施同步开展，即阶段性政策推行工作开展后，要及时对其执行情况进行效果审计，总结评价一段时间节点内政策实施所开展项目的绩效水平。这样一方面可以及时发现问题，有效提升政策的效果水平；另一方面亦可以通过给出针对性意见，提升政策实施的灵活性。当然，事后评估对于政策完整性和宏观作用的评价亦是不可或缺的，因此事后的评估亦十分必要。
效果性作为政策效果审计建议的核心，要求政策效果审计给出的建议能切实提升相应政策推广与政策本身改进的效果。为了实现所给建议效果性的提升，本文认为可以从专家工作的利用和审计人员综合素质培养两方面来共同着手。
在第三层级，政府行政部门与具体职能部门之间的委托代理关系中，行政部门将具体实行相应国家治理手段的权力托付给职能部门。在公共政策的实施过程中，行政部门制定政策，而想要落实政策还离不开具体职能部门的实践。站在行政部门的角度，一方面希望职能部门能够采取高效合理的手段来促进其设计的政策能按预先计划目标实现；另一方面亦希望职能部门能给予建设性反馈，帮助完善改良或更迭现有政策，从而改进政策本身的科学性。从职能部门的受托责任来看，对于具体政策实践的效果是否与制定者制定政策时所抱有的目的相一致，及给出的反馈信息的科学性和有效性，都需要一种工具来判断，这也促进了政策效果审计的产生与发展。
（三）政策效果审计在我国推广所面临的挑战
结合上文分析，我们可以发现政策效果审计作为一种立足绩效，重在治理效率提升的审计模式，与常规的合规性审计相比，对于各方工作都有更高层次的要求。具体而言，我国在推广政策效果审计时可能要面临挑战：首先由于政策效果审计目前在我国缺乏成熟的工作方法体系和多种类绩效评价体系，在开展具体工作时可能出现的问题一是工作方法缺乏指导，效率难以提升。二是相关政策效果评估时可能难以保证客观，进而影响后续建议的质量。三是政策效果审计涉及的法律法规建设仍不完善，对于政策效果审计开展时的强制力保障不足。其次，由于宏观政策往往涉及许多具体措施和项目，从而对于审计对象的选择提出了更高要求。若不能选取有代表性和重点应该关注的审计对象，则会对政策效果审计工作的效率、效果产生不良影响。再次，公共政策的终极服务对象是广大公众，因此公民的意见对于政策改良的方向无疑具有重要作用。而目前在我国，公众参与方面的体系还较为缺乏，没有公众意见的导向，政策效果审计建议作用的效果发挥恐怕难以保证。此外，政策效果审计给出针对政策执行和改良意见时，需要更加高层次的知识体系。目前我国审计机关的审计人员多是审计专业出生，在面对五花八门的政策类型时，知识体系很难满足需求，因此如何提升审计人员素质或有效利用相关专家的知识来支持政策效果审计工作，是需要考虑的问题。最后，在科学技术高速发展的今天，信息化技术的发展和运用无疑可以极大地提升政策效果审计相关工作开展的成效。如何提升政策效果审计现代化与信息化水平，是提升审计效率效果的重要步骤。
掘进机空间位姿监测主要监测掘进机截割头和机身空间位姿，构建的多传感器信息的煤矿悬臂式掘进机空间位姿监测系统方案如图1所示，系统主要由传感器检测系统、机载信号处理器和掘进机空间位姿监测上位软件3大部分组成，系统各个部分组成及功能如下：
(2)移动学习碎片化、泛在学习的形式，让学习缺少了系统性、沉浸式的内涵，学习效果和行为难以量化和评测。移动学习是对知识不断细分，学习者对于知识全貌难以准确把握。移动学习强调以学习者为中心，知识获取更加依赖于个体主观意愿和自身需求，其中情绪化和自由化特点表现突出。移动学习干扰因素较多，学习动力较弱，过程不连贯，学习者注意力易受干扰，产生学习倦怠和畏难情绪。
四、政策效果审计相关挑战的应对策略与完善建议
在分析完政策效果审计可能面临的挑战后，再结合客观现实和学者们现有意见与研究成果的基础，本文认为可以从以下几个方面来应对政策效果审计所面临的挑战。
应用专用计算软件对发电电动机进行静止变频器(SFC)起动仿真计算，发电电动机励磁电流为1.0(p.u.)，励磁控制方式为恒励磁电流调节方式。起动过程为压水起动，计算中考虑了各种损耗对电机产生的阻力矩，包括水轮机的水导轴承损耗、推力轴承损耗、主轴密封损耗、转轮在空气中旋转的损耗、发电机的上导轴承损耗、下导轴承损耗、推力轴承损耗、通风损耗、铁心损耗、定转子绕组铜耗及杂散损耗等等[6]。另外，静止变频器的容量为18 MW。计算结果，电机的加速时间为210 s左右，即机组从静止状态加速到额定转速的时间(不包括同步并网的时间)见图4。
（一）完善相应支持体系的构建
政策效果审计在开展时，要想提高效率效果，离不开支持体系的构建。具体来看，包括工作方法体系、效果评估体系以及法律法规体系。工作方法体系与效果评估体系可以促进政策效果审计的开展效率，法律法规体系可以保证政策效果审计开展的强制力。这些体系的构建一方面可以参考国外先进经验；另一方面也需要相关部门在结合我国政策环境的基础上摸索积累。
（二）构建高效线上交流平台
政策效果审计线上交流平台的构建，可以围绕三个方向来进行。一是构建覆盖多领域专家的线上智库，当审计人员在开展政策效果审计提出意见时，可以及时向政策涉及领域的专家咨询，提升意见的质量。二是构建政策效果审计工作经验交流平台。政策效果审计开展之初，审计人员往往处于摸索阶段，若是能构建经验交流平台方便审计人员交流，则可以很好地促进先进工作经验的推广和使用。三是构建公众意见平台，鼓励广大公众针对政策的执行效果等发表建议，可以让审计人员了解广大群众对于相关政策的诉求与想法，为其建议的提出提供导向。
（三）提升相关人员知识水平
政策效果审计对审计人员的知识结构和专业能力有更高的要求，审计机关应当重视审计人员能力的提升与培养。一方面应及时组织培训，更新审计人员的知识结构；另一方面也要考虑吸纳多领域人才，以应对政策效果审计可能面临的复杂情况。
（四）灵活运用现代化信息技术
现代化信息技术的使用，对于促进政策效果审计工作的开展有很重要的作用。比如，大数据分析技术可以有效帮助政策效果审计重点项目的筛选，同时也可以利用爬虫技术来收集数据，及时了解社会公众对于政策的舆论以及发现政策的潜在效果。要促进现代化信息技术的使用，一方面需要加强配套软件的开发上线；另一方面也要提升审计人员的信息化素养。
政策效果审计作为我国政府审计发展的新领域，在促进政策效果提升方面有着重要作用。因此，促进政策效果审计作用的发挥有着很强的实践价值。在政策效果审计提升的方向上，本文认为应当从评估和建议两个角度共同努力，提升评估准确性，强化建议效果性。希望政策效果审计能在广大审计人员的共同努力下，为我国政策优化提供更多的帮助。
参考文献：
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Research on the Perfection and Application of Policy Effect Auditing in China
Gu Yi
(National Auditing College,Nanjing Audit University,Nanjing,Jiangsu 211815,China)
Abstract： In order to be accurate and effective,national governance is inseparable from the accurate identification of various public issues and the timely formulation and effective implementation of corresponding public policies.From this we can see that ensuring the efficiency effect of public policy implementation has important practical significance for promoting the long-term stability of the country,ensuring the continuous improvement of people's living standards and realizing the goal of the great rejuvenation of the Chinese nation.Therefore,this paper believes that how to promote the positive effect of policy effect auditing in the field of public policy implementation in China has a strong research value.Therefore,this paper combines the research results of existing scholars,analyzes the role of auditing of policy effects and the path of improvement,hoping to make a slight contribution to the study of policy effectiveness audit in China.
Key words： public policy;policy effect audit;improvement and application
中图分类号： F239
文献标识码： A
收稿日期： 2019-10-09
作者简介： 顾燚，南京审计大学政府审计学院研究生，研究方向：国家审计与国家治理。
标签：公共政策论文; 政策效果审计论文; 完善与应用论文; 南京审计大学政府审计学院论文;