论社情民意疏通机制面临的困境及出路，本文主要内容关键词为：民意论文,出路论文,困境论文,社情论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631.43 文献标识码：A 文章编号：1671-0681(2013)03-0071-04
社情民意是反映党群关系状态的晴雨表。党和政府疏通社情民意，即是了解民情诉求、解决民生困苦、化解社会矛盾、舒缓社会情绪，保障人民群众的生产和生活，维护社会稳定。这是党密切与群众联系的要义所在。但是，当前社会群体性事件的频发，充分暴露出社情民意疏通机制存在着突出问题。这些问题不解决，势必降低人民群众对党的政治认同度，制约党群关系的健康发展。因此，在社会利益诉求多样化、复杂化的新形势下，不断健全社情民意的疏通机制，切实尊重人民群众的主体地位，对于维护社会稳定、巩固党的执政地位具有重要的意义。
一、社情民意疏通机制面临的主要困境
作为党和政府的重要职责，社情民意疏通机制主要包括疏通的主体、疏通的客体和疏通的过程三大要素。这三大要素的状况及其之间的关系如何，决定着社情民意疏通的民主性、正义性，决定着党群关系的现状及其发展态势。当前，社情民意疏通机制的运行呈现出三大困境。
(一)社情民意疏通主体的行为与其应具备的价值规范出现惯常性的背离
利益是推动社会发展的根本动力，追求个体利益的实现是人性使然，而在对于某种具有聚合性的利益的追求得不到合理满足的情况下就可能转化为影响社会平衡的能量。这无疑是历史唯物主义对待社会变动甚至社会失控现象的基本认识逻辑。担负着为社会公共利益服务职责的政府官员，其行政行为也往往来自于自身利益的驱动。美国政治学家威廉姆·A·尼斯坎南在深入分析了官僚机构的行为特点后指出：官僚并非总是代表公共利益，其行为的驱动力实际是个人利益，他们设法实现自身利益和部门利益的最大化。[1]也就是说，在国家治理过程中，存在着以维护社会公共利益的价值规范与政府官员追求个体利益行为之间的背离。在我国，这种背离同样存在。
党员、官员、公民等政治角色和社会角色同时体现在党政干部身上，党的性质和宗旨要求党政干部必须遵守“全心全意为人民服务，坚持党和人民的利益高于一切，个人利益服从党和人民的利益”的价值规范，严禁谋取法律和政策规定范围之外的个人利益。这就意味着，作为疏通社情民意的主体力量，党政干部直接担负着了解社情、反映民意、化解矛盾、解决问题的政治使命和行政职责。政治上的先进性和崇高性，本应规约着党政干部的政治行为和社会行为。但是，崇高的价值规范还远没有内化为具体的行为方式，在“为公”与“为私”的博弈中，许多党政干部的行为与其应具备的价值规范出现惯常性的背离。他们忘却发展民生幸福是其应尽的职责，把社情民意的利益诉求看做是工作麻烦，漠视群众的利益，消极怠政，损伤了党和政府的公信力。正是由于前端工作处置中的失职、失责，集中反映群众利益的社情民意往往就会由小问题积聚为大问题，演变为群体性事件。毛泽东曾针对干部脱离群众的现象尖锐地指出：“作了大官了，要保护大官们的利益。他们有了好房子。有汽车，薪水高，还有服务员，比资本家还厉害。”[2]建国至今一直存在且形势日益严峻的官僚主义及贪腐现象说明此问题的严重性。这除了党政干部个体原因外，党内管治疏松也是重要因素。江泽民对此明确指出：“党内存在的一些消极腐败现象之所以屡禁不止，有的情况还日趋严重，一个重要原因，就是相当一些地方和单位的党组织和领导者治党不严，对党员、干部特别是领导干部疏于教育、疏于管理、疏于监督……即使问题严重，也往往宽容有加，甚至姑息养奸。”[3]主观与客观机制的双重作用下，导致价值观蜕变的党政干部贪恋权力和物质享受，脱离群众，漠视社情民意。
(二)全能党与全能政府的治理方式消减着社情民意表达主体的权利
从职责上讲，党和政府及党政干部是社情民意疏通的主体；从权利上讲，人民群众是社情民意表达的主体，即是说，社情民意即是人民群众行使权利的外在体现。权利是平等的，不允许权力的侵犯。而现实困境却是全能党、全能政府的治理方式侵消着人民群众的权利，阻滞着社情民意的畅达。
“工农兵学商，党是领导一切的。”在夺取政权的长期革命斗争中，我们党形成了高度集权的一元化领导方式，党以革命者的姿态代表着人民群众的利益，充分践行其利益代表功能。但即使是在革命时期局部执政的时候，也存在一些根据地的领导干部不了解人民群众的拥护是党的真正优势，而是把党的优势建立在权力上，邓小平当年就严肃而深刻地批评过这类问题。“以党治国”，“党权高于一切”，“形成了政权系统中的混乱现象。”[4]建国以后，1953年，党明确提出“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的执政方针，坚定了“以党治国”的权力路线，党无所遗漏地统管着一切，甚至包揽了社会身份和社会关系的划定，权力几乎占据了社会领域的各个层面。权力无分的政治格局造就了全能党、全能政府的治理方式，社情民意缺乏权利的身影。改革开放以来，随着对人类社会发展规律、社会主义建设规律、党执政规律认识的不断深化，党确立了科学执政、民主执政、依法执政的执政理念，推行基层自治，尊重群众权利，不断改变全能党和全能政府的治理方式，总体取得了良好效果。但人民群众的权利在公权力面前仍缺乏应有的力量，社情民意经常呈现被有意遮蔽的“异化”状态。通常表现为：在既得利益的驱动下，权力与资本相勾结，使得一些地方和基层党政机关利用公权力侵犯人民群众的财产权等经济权利，或者对侵害人民群众切身利益的违法行为不管不问、渎职失责，甚至压制人民群众维护自身利益的合法诉求；而当下，人民群众还不能充分行使选举权、监督权、罢免权等政治权利去制约公权力的侵犯。这样，社情民意中的权利内涵不能彰显，社会情绪不能及时疏导，社会矛盾和社会冲突就会趋于激化。当社会冲突显性化之后，在社会舆论和社会稳定的压力下，当事的地方和基层党政部门动用各种力量“积极地”疏通社情民意，解决危害人民群众切身利益的突出问题，逐渐息事宁人，但问题的根源仍存。而且，面对复杂而严峻的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验，一些地方为了强化稳定工作，“将民众正当的利益表达与社会稳定对立起来，将维权与维稳对立起来，甚至将人民内部矛盾上升为刑事化、意识形态化的政治问题。”[5]结果往往是事与愿违，陷入越维稳越不稳的怪圈。权利失位，疏通社情民意往往会变成一种虚词。
(三)制度建构方面的不完善制约着社情民意疏通方式的法治化
制度具有根本性，社情民意疏通主体的行为与价值规范背离的惯常性存在，全能党与全能政府的权力运行侵消社情民意表达主体权利的顽疾难除，皆根源于不完善的制度建构。
建国之后，作为执政党，党将高度集权的一元化领导方式上升为国家政权制度，最终形成了党政不分的制度构架。党的执政职能与代表功能出现制度上的失谐。改革开放以来，邓小平等党和国家领导人意识到这种制度建构的严重弊端，把完善党的领导方式和执政方式作为巩固党的执政地位的重大课题，提出了党“总揽全局、协调各方”、“党政职能分开”、“依法治国”、“依法治党”等重大方略。但既有的制度建构已成为一种路径依赖，以制度的惯性阻碍着党的领导权、执政权配置的科学化、民主化和法治化。在制度建构的结构作用下，国家权力归属于党的权力之下，党以理所当然的政治姿态和强大的政权资源管控着社情民意，形成了阻碍社情民意畅达的制度效应，人民群众的意志被代表、被代替。一是体现在代议制度上，选举缺乏直接的民意，选民与代表之间权力委托关系不明晰并缺乏制约性，代表兼职化及其履行职责缺乏明确而具体的对象群体，这样，社情民意的表达就欠缺直接而畅通的制度渠道。二是体现在协商制度上，政治协商会议缺乏实质性的权力，各民主党派的利益代表功能不充分，政治协商主体之间地位和作用存在差异，地区间协商、利益群体间的协商缺乏良性机制，这就使得社情民意的协商途径存在障碍。三是体现在自治制度上，单方突进的民主选举与民主决策、民主管理、民主监督运行不协同，“村民自治和城市社区自治，不仅相当原始，而且被严格地限制在自上而下控制的政治结构中，通过党的干预、行政的干预，上一级政府可以强制改变这些自治单位的决策，因此，自治单位不具备独立的地位。”[6]这样，社情民意表达主体的力量缺乏自治环境的保障。此外，司法、新闻、信访等具体制度在全能党、全能政府的权力运行模式中也难以在社情民意疏通工作中发挥应有的作用。党代表最广大人民群众的根本利益，但非法治化的制度建构却导致制度间的功能紊乱，阻碍着社情民意的畅达。
二、健全社情民意疏通机制的路径
社情民意是否有效疏通，反映着党群关系的状态，检验着党的领导水平和执政水平。哈耶克指出：“一个群体的繁荣强大抑或贫困衰败，既取决于它所遵循的伦理规则或指导它的美好理想或幸福观，亦取决于它所习得的满足其物质需求的能力。”[7]党的执政地位的巩固取决于党的先进价值理想得到人民群众的高度认同，而这又取决于党对人民群众合法权益的坚决捍卫。因此，增强党的执政合法性，巩固党的执政地位，推进社会的和谐发展，健全社情民意的疏通机制刻不容缓。
(一)以党性原则努力塑成社情民意疏通主体的行为方式
鉴于党政干部是社情民意疏通的主体力量，对于疏通社情民意、舒解社会情绪、化解社会矛盾具有直接的作用。因此，加强党内管治、从严治党，努力塑成党政干部符合党性要求的行为方式紧迫而必要。
所谓行为方式，是人在社会生活中形成的行为定势，它受制于客观和主观的共同作用。“在社会的客观机制与主观机制的相互作用过程，人们的行为呈现出一定方式、样式，即一定的稳定形式、结构和规律，客观地以规范化、定型化的行为定势规范、制约着人们的行为。”[8]党的性质和宗旨要求党政干部必须把全心全意为人民服务的价值信念内化为日常行为，形成具有鲜明党性原则的行为定势，保持党的纯洁性，否则，就会失却“先锋队战士”的政治规定性，成为缺乏党性的官僚。努力塑成党政干部的党性原则的行为方式，既着力于主观努力，更需强化客观机制的作用。主观方面，党政干部要增强党性修养的自觉性、主动性，牢固树立党员意识、党性观念，端正心态、摆正位置，踏踏实实地做好社情民意的疏通工作。而社会发展的事实证明，制约权力、规范行为不能寄托于人性的自觉之力，必须以外在强制力规导党政干部的行为。为此，除了继续加强和改进日常性的党性教育和管理外，依法问责应是今后工作的重点。如果缺乏科学而严格的问责机制，教育、管理和监督往往会流于形式。问责“它的真正作用在于，通过维护一种充满活力的共同意识来极力维持社会的凝聚力。”[9]依法问责，要以社情民意所蕴含的人民群众切身利益为中心，把问责由政策性和行政法规性上升到国家基本法律的层面，以基本法律的形式确定人民群众作为问责主体的地位和作用，严肃、严厉、严谨，努力革除只“问”不“责”、严“问”轻“责”、重党内“问责”轻法律“问责”等弊病，以科学而严厉的管治机制塑成党政干部亲民爱民的行为方式。
(二)提升社情民意表达主体行使权利的能力
社情民意的内涵是人民群众的权利，对权利的尊重及对权利行使的保障是做好社情民意工作的关键所在。邓小平指出：“政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利。”[10]这样，社情民意才能体现出人民群众的真正意志。为此，必须改革全能党、全能政府的治理方式，规范权力的边界，改善人民群众行使权利的环境，提升人民群众行使权利的能力。
何谓权力与权利？现代汉语词典释义：权力是指政治上的强制力量、职责范围内的支配力量；权利是指公民或法人依法行使的权力和享受的利益。从权力授受关系看，人民群众是权力的授予者，党和政府是权力的接受者，无论是执政党还是政府手中的权力，都不是党和政府所本来具有的，而是人民群众所授予，这些权力是属于人民群众的。党和政府接受了人民所授予的公权力后，只可用来为人民服务而不可为他用。但是，鉴于公权力的实际运行常常会在掌握权柄的官员支配下偏离甚至背离权力设置的初衷，所以，人民群众必须凭借权利的力量规范、支配权力的运行。当权力侵犯权利时，权利必须有足够的力量予以反击、遏止，以此保护自身的利益。“权力与权利发展运动有其自身的规律：权力源自权利，权力的本源目的在于实现并维护权利；权力围绕权利运动，当权力背离、异化权利时，要求对权力进行制约以至于罢黜权力；权力向权利回归是现代民主法治社会发展的趋势。”[11]只有服务于权利，得到人民群众的衷心拥护、支持时，权力才具有合法性。这是现代民主理论的基本内容，也是党和政府强调社情民意的旨归所在。为此，作为执政党，我们党要切实转变全能党、全能政府的执政思维和执政方式，从巩固执政合法性的高度尊重人民群众的权利，以法限权，自觉恪守法定的权力边界，严厉制裁党政机关自我赋权行为，并积极推进民主进程，严格遵守民主程序，保障人民群众权利的行使，营造社情民意的法治环境。
更为重要的是，党要勇于、敢于并善于培育社情民意表达主体的自我组织力量。这是顺应社会利益群体多元化趋势的必为之策。社情民意表达主体的自我组织力量，即是各利益群体为维护本群体共同利益而组织起来所形成的力量，它是以合法组织的形式存在的。当前，群体力量的形式主要有三类。第一类是有某种共同利益关注点、自发的群体聚集事件，表现为“无直接利益冲突”的群体性事件，如贵州瓮安事件。第二类是有明确诉求目标、临时性的维权组织，表现为“减负组”、“减负委员会”、“减负监督组”、“减负维权会”、“村民代表临时理事会”等，如广东乌坎事件。第三类是具备明确目标、一定数量成员、规章制度、组织机构、物质基础等要素的正式的且具有独立意志的、能够代表群体利益的社会组织。第一类群体力量的表现形式比较常见，社会破坏力强；第二类特别是第三类群体力量却处于困缚之中。党代表人民群众的根本利益，但不能替民做主。“一个群体真正想要掌握自己的命运，归根结底取决于它能不能充分展现自己的力量——群体的力量来自良好有序的组织。我毫不怀疑农民是有力量的，但这种力量究竟是自我组织成一种能够维护自身利益和促进社会进步的建设性的力量，还是再一次地被引导成为一种巨大的破坏性力量，就像我们从历史上一再读到的那样？这是一个越来越紧迫的问题……”[12]疏通社情民意是党和政府的职责，但必须凸显人民群众的主体地位，保障人民群众的权利，积极地培育、支持各利益群体成立自己的组织，使之以群体组织的力量主张自己的基本权利。只有力量的制衡，才能有效制约公权力，保障权利的行使。这样，社情民意中的群众力量才能成为促进社会进步的建设性力量，社会才能走向良序。
(三)完善社情民意疏通机制的宪政建构
在国家这一共同体中，社情民意的状态反映出权力与权利之间的关系状态，反映出党、政权机关和社会三者之间的力量状况。政权的稳固、社会的良性有序皆依赖于权力和权利各守自己的边界相谐共存，否则，失衡的力量必将导致失序的社会。宪政化的制度建构是良序社会的根本之策。“当人们的政治行为被认为一如他们其他方面行为一样是追求私利之时，宪制上的挑战就成为这样一种挑战：构造和设计出能最大限度地限制以剥削方式追求个人利益，并引导个人利益去促进整个社会利益的制度和规章。”[13]宪政的主旨是限制党和政府的权力，保障人民群众的权利，使权力的运行和权利的行使都遵循法治。也就是说，既制约权力对权利的肆意侵犯，又规范权利行使的方式，保障社情民意的疏通与表达都遵守法定的秩序。在利益群体多元化社会结构中，这对于协调党和政府与社会各利益群体之间的利益关系，保持社会各利益群体之间利益关系的动态和谐，维护社会的良性稳定具有长久的效能。
宪政化的制度建构，就是以维护人民群众切身利益为价值旨归，通过分权制衡，将党的利益代表功能与党的领导权、执政权有机统一起来。宪政化的制度建构，必须要解决党的领导权与执政权的关系。在宪政理论中，“只有国家机关才能拥有(公共)权力，社会团体及其他非国家机构只享有权利，这是法治社会通行的规则。”[14]党的领导只能通过法定程序将党所代表的人民群众的意志转化为国家意志，由国家政权机关行使法定权力。在此过程中，党在国家机关中的党组织与党员要以高度的政治性和组织性贯彻党的意志。具体来看，党、人大、政府、法院、检察院都有自身的职责范围，各自的职责范围应该清晰、明确，其履行职责的权力边界同样应该清晰、明确而严格，共同担当起疏通社情民意、维护人民群众根本利益的职责。如果党权独大且不规范地干涉政权机关的事务，人民群众的权利就缺乏制度化的救济机制。这是宪政制度的前提和基石。在此前提下，以改革创新的精神切实推进人大制度、政协制度、基层自治制度等基本制度的改革。一是深化选举制度改革，逐步推行普选制，实化人大代表与选民之间的利益代表关系，并实行人大代表的常任制，使社情民意通过人大代表在人大会上充分地表达、协商，最终形成具有法律效力的决议，以此督责政府、法院、检察院的职责行为。二是深化多党合作和协商制度改革，正视社情民意表达主体的多元性及其之间利益的差异性，改变各民主党派和政协会议只“参政议政”而无法“责政”的境况，赋予其相符的“责政”权力，畅通社情民意协商的通道。三是深化基层自治制度改革，清晰界定自治权的内容及其与政府权力的关系，改变当下自治权空置现象，培育、发展社情民意表达主体的力量。此外，还要深化司法、新闻、信访等具体制度的改革，为社情民意的畅通提供司法、舆论等保障。总之，唯有宪政化的制度建构，才能彰显主权在民的价值理念，社情民意才能回归到民主与法治的轨道。