制度创新是加快中西部工业发展的根本动力，本文主要内容关键词为：工业发展论文,制度创新论文,动力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、传统体制束缚是中西部工业化相对滞后的深层原因
1978年以来，广大中西部地区工业化和区域经济的发展进入了新时期。20年来，中西部地区在工业和国民经济增长速度、工业和经济总量的扩张以及工业与经济结构的调整、升级上，都取得了历史上从未有过的重大成就。但是，和发展更快的东部地区相比较，不仅工业与经济增长的速度较慢，经济增长的质量和竞争力与东部地区更有明显的差距。和改革开放之初相比，中西部地区在全国工业与国民经济中所占份额呈下降趋势。
造成上述地区发展差距的原因，除了自然条件、区位地缘、历史基础和国家宏观政策以外，按经济增长函数等方法分析，它直接导源于：投入资本增幅较低，存量资产和增量投入产出的效率较低，市场开拓力与经济外向度低，引进区外、国外资金规模有限，大量资金、人才外溢，所有制结构调整滞后，乡镇企业等非国有、非公有制经济发展缓慢等等。而更深层原因，正在于体制与制度环境的差异。无论是突破传统经济制度与体制束缚的力度，还是创建符合社会主义市场经济要求的新经济制度与体制迈出的步伐，中西部较之东部地区都存在明显的差距。
截至改革开放之初，中西部地区的工业资产存量，可以说绝大部分是“一五”和“三线”建设时期，在高度集中的计划经济体制下，依靠国家投资灌铸而成。它在为中西部地区奠定相当规模的物质技术基础的同时，亦把一个国有国营比例更高的单一公有制和更加完备、更为严格的集权计划经济体制嵌入了自然、半自然经济的土壤之中。这种“二元经济”在近乎隔绝的状态下平行运行于中西部地区；但两种“存在”所决定的“观念意识”——计划经济体制下从工厂到地方政府一切行动等待自上而下的指令拨动，依靠自上而下的拨款调物的“等、靠、要”，和内陆地区小生产的封闭保守，经年累月的重复“昨天的故事”的墨守成规，却息息相通、相互缠绕。
传统体制的坚壳，传统观念的束缚，使改革开放在中西部启动时，遇到了远比东部地区为甚的“显性障碍”和“隐性阻碍”。在东部特别是东南沿海地区，对传统体制和规则的突破，首先是依靠逐步壮大的各种非国有、非公有的经济成分，从四面包抄，对其进行“边际演变”开始的。而内陆传统文化的积淀和民间资本积累规模的有限，使中部，特别是西部地区有能力、有意愿进行“边际演变”的动力与动力源远弱于东部地区。中西部与东部体制转轨和制度创新差异的效应，到80年代中期，开始在区际发展差距上显露出来。关注地区差距扩大问题的呼声，不仅成为当时许多传媒报导的热点，亦是一年一度“两会”代表发言的重点之一。开初，主导的意见是：国家政策的天平不要过分东倾，要增加对中西部的政策投入和资金投入。但就在要求增加国家投入的同时，在系列梯度落差，特别是制度环境落差的势能下，中西部特别是西部地区的人才、资金正大量地“一江春水向东流”。这使有识之士看到：国家增加资金与政策投入固然重要，而更重要的是深化改革，优化中西部的体制与制度环境。由计划经济向市场经济转轨，在我国是渐进式推进的。从市场的品种结构看，是先放开日用消费品等下游产品，由下上溯，逐步开放投资类产品；先放开商品市场，再逐步放开要素市场。从市场的空间结构看，是先放开基层市场，尔后发展地方市场、区域市场，逐步形成国内统一大市场，并与国际市场接轨。如果说在地方——区域市场发育阶段，市场竞争已开始搅动“一池秋水”，甚至由于基层政府的保护主义，先后出现了“××（羊毛、蚕茧、烟叶……）大战”。但总的看，当时中西部多数工厂还能依托地方市场，继续吃着“太平饭”。一俟国内大市场形成，众多外商独资、合资企业进入大市场，掀起狂风巨浪，在传统体制下运行惯了的中西部地区的工厂，不少患上了“市场不适应症”，个别地区、某些行业甚至陷入“灭顶之灾”。我国最早出现竞争性市场结构的家电等耐用消费品行业是最明显的例证。80年代，除西藏以外的西部各省（区）都先后上了自行车、收音机、录音机、洗衣机、冰箱和电视机生产线，总产量也曾达到一定规模，而进入90年代，在激烈竞争中，市场先后丢失，产量大幅度下降，有的则被淘汰出局。竞争的“教鞭”，使人们看到市场经济下，区域经济和传统体制迥然有异的新内涵：一是区域经济发展的实际绩效，很大程度上取决于地区经济的竞争力和通过竞争在统一大市场中占取的份额；二是市场竞争的胜负，很大程度上取决于是否勇于创新，包括技术创新、管理创新、经营创新，而上述诸多创新的前提是制度创新。
二、调整所有制结构，重构微观基础，培育多种所有制的市场主体
中西部地区工业的主体，绝大部分是新中国建立后在计划经济体制下新建的，改革开放之初， 工业中国有经济的比重就高于其他地区。 80年代随着市场取向改革的推进，东南沿海各省非国有、非公有制经济迅速崛起，全国非国有工业在工业总产值已占到51.9%，东部江苏、浙江两省非国有工业占到71.8%和74.1%时，中部与西部非国有工业仅占43%和33.29%，青海、西藏不足20%。1982～1992年间， 全国非国有工业上升了26.21个百分点，东部地区上升了近30个百分点， 而中西部地区仅分别上升了23.25和17.89个百分点。
中西部非国有、非公有制经济发展相对缓慢，源于多种主、客观原因的综合作用。历史上，中西部多数地区特别是农村商品经济不发达，商品意识淡薄，民间资本积累有限，以及人才、技术、信息等要素的供给约束，乡镇工业的发展远落后于东部。1991年当东部地区农村集体、个体和私营工业产值占农村社会总产值的比重已超过一半（53.65 %）时，中部与西部地区的同类指标值仅分别为30.35%和23.71%。80年代中西部不少地区电力、交通、通信等基础设施的瓶颈约束还很突出，投资环境尚处于逐步改善之中。国家实施的沿海率先突破、梯次向内地推进的对外开放战略，使当时进入中西部地区的国外与港澳台投资还很有限。“六五”期间（1981～1985年）中部和西部利用外资（含港澳台投资）仅分别占全国的5.69%和3.79%，“七五”计划期间（1986～1990年），略有提高，分别为8.36%和6.69%，外资在中西部全社会固定资产投资中所占份额，“六五”、“七五”时期不足1%， “八五”时期有所提高，亦不足5%。
所有制结构调整相对迟缓，对中西部的工业与经济增长率，既有的以原材料、采掘工业为主的资源导向型结构向市场导向型结构调整转化，都带来明显的影响。对近20年的工业增长率进行分析，三大地带如按国有工业、非国有工业分别考察，相互差距不大，甚至在某些时段中部与西部的增长率都超过东部。但从全部工业看，中西部工业的增长率多数时期则低于东部，其原因正在于增长率远高于国有工业的非国有工业，在中西部工业中的份额提高得缓慢。
中西部非国有、非公有制经济发展相对缓慢的状况，在党的“十四大”以后开始转变，特别是在党的“十五大”以后，中西部各省（区、直辖市）党委、政府都及时作出了关于大力发展非国有、非公有制经济的专门决定，使所有制结构调整的步伐大大加快。尽管目前中西部非国有、非公有制的比重还低于东部和全国平均值，但增长幅度很快。1992～1997年的5年间，中部地区非国有工业的份额提高了25.45个百分点，已超过全国平均值（19.63个百分点）； 西部非国有工业的份额提高了15.99个百分点，已接近全国平均值。目前中西部19个省（区、 市）工业所有制结构，大体有三种类型：第一类，非国有工业在工业总量中已超过75%，与东部地区许多省的同类指标值相近。属于此类型的有安徽、湖北和湖南三省。但三省非国有经济中占大头的是集体所有制经济，城乡个体和私营工业、外商投资企业发展上，与东部还有较大差距，有待赶上；再者，集体所有制经济亦面临制度创新的任务，亟须通过股份合作制等方式解决政企不分、产权不明晰等问题。第二类，非国有工业在工业总量中超过50%不足75%，属此类型的有山西、内蒙古、江西、河南、重庆和四川六省（区、市）。第三类，非国有工业在工业总量中不足一半，有黑龙江、吉林、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆十个省（区），其中新疆、青海两省（区）非国有工业的比重尚不足30%，所有制结构继续调整的任务还相当艰巨。近20年中西部地区所有制结构调整的历史经验表明：
第一，所有制结构调整是中西部制度创新和经济振兴的突破口。近几年中西部所有制结构调整步伐最快的皖、鄂、湘等省，其工业和省域经济近年的增长率，不仅在中西部，在全国亦居前列。党的“十五大”以后，陕西省大力促进非公有制经济发展，仅1998年上半年城乡个体工业和私营企业新增注册资金就分别比上年同期增长18.6%和62.8%，实现工业总产值90亿元，比上年同期增长11%，对全省工业增长率的贡献度高达60%。党的“十五大”报告在论述公有制主体地位、国有经济主导作用时，特别强调“这是就全国而言，有的地方、有的产业可以有所差别”。中西部特别是西部地区的一些省（区）的工业在全国工业总量中所占份额不足1%，不涉及国民经济命脉与控制力， 在所有制结构上，理应更加放开，以便通过更加宽松的制度环境，弥补其他方面的不足，为来自各个国家、国内各地区、各种所有制的投资者，提供有吸引力的回报预期，加快中西部所有制结构调整和工业化的步伐。
第二，所有制结构调整和国有经济战略布局调整相结合。中西部国有工业资产存量庞大，经营效益差，个别地区与行业，相当一部分国有企业早已是资不抵债的“空壳”。这和国有经济现有布局战线过长，覆盖几乎所有工业行业和不同规模的工业企业密切相关，既不利于地区经济发展，也不利于国有经济主导作用的发挥。改革的方向：一是“抓大放小”，因地制宜、因厂而异，分别采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、注资承包经营、托管和出售等形式，放活大批小型企业；二是根据行业和领域的不同性质，确定国有经济布局重点的定位，国有资本从不具有对经济全局控制力的一般竞争性行业与领域大部或全部退出，而将国有资本集中布局于关系国民经济命脉的重要行业与关键领域，以及具有社会公益性的公共产品部分，提高国有资本的质量与控制力，达到名“退”实“进”的目的。
第三，所有制结构调整和进一步扩大开放相结合。作为欠发达的中西部地区，除依靠内部调整外，通过进一步扩大对国外、区外的开放，引进资金、技术，是加快所有制结构调整的重要途径。陕西省以丰富的煤炭资源换回国外“德士古水煤浆技术”建成了大型化肥厂；通过出让渭河电厂部分股权，换回28亿多元资金，筹建其他新厂；通过让出一块市场，引进“康佳”，促进陕西彩电业迈上新台阶；通过出让铜川铝厂的部分存量资产，换回资金扩建新厂。这种以资源换技术、以产权换资金、以市场换项目、以存量换增量的办法，既调整了所有制结构，又盘活了存量资产，促进了产业结构的调整升级，可谓一举多得。
三、积极推进现代企业制度建设，通过国有资产重组，提高国有工业整体素质
1992年党的“十四大”以后，中西部的国企改革进入机制转换、制度创新的新阶段。截至1996年底，中西部地区由国家和省（区、市）两级主持的现代企业制度试点企业已近千家。据初步调查，效果很好和较好的约占40%。进入90年代中期，中西部国有企业面临来自东部地区的企业以及区内乡镇企业、私营企业和“三资”企业的挑战，亏损面继续扩大，亏损额不断增加。现实告诉人们：要求把每个国有企业都搞好、搞活，既无可能，亦不符合客观规律。按照党的十四届五中全会“着眼于搞好整个国有经济”的精神，走联合、兼并、破产之路，通过国有企业的存量资产流动、重组，向优强企业集聚，既盘活了大批闲置或沉没中的国有资产，又催育了一批大型企业集团。联合、兼并大体有三种类型：一类是中西部各省（区、市）内部的强强联合和优强企业兼并其他企业。前者如重庆市嘉陵、建设两大企业，以及一批生产摩托车零部件的企业，于1997年10月15日联合组建成“中国嘉陵建设摩托车集团”，总资产达100亿元，拥有年产400万辆摩托车的生产能力，成为该行业的五强之一。后者如武汉市纺织业的重组，该市原有90多户纺织企业，多数严重亏损或经营困难，后由拥有“冰川”名牌的服装企业一一兼并，几年间发展为集防寒服、西服、针织等系列服装，从原料到成品，跨工、商、外贸的大型企业，成为武汉纺织行业的三大集团之一。再一类是中西部各省市的优强企业，到省、市以外实行跨地区、跨所有制的兼并。如以生产火腿肠闻名的河南双汇集团，先后兼并了大庆、绵阳等6 个市的7家“休克”中的肉联厂、食品厂，既盘活了5亿多元的存量资产，又使被兼并企业原有的原料肉供应腹地和目标市场进入双汇旗下，1997年集团销售收入比上年增长23%，达到30亿元。再如拥有受农民欢迎的“新—2型”收割机的新疆联合机械集团有限责任公司， 为实现“背依天山、逐鹿中原、走向全国”的市场战略，在中原地区兼并有关企业，形成拥有8个分厂、20多个零部件厂、130家协作配套厂的“集团军”，实现同类产品全国市场占有率70%。上述两类联合兼并，紧紧围绕培育、壮大地区支柱产业、优势产业，实现“造舰创牌”的目标。和前两类不同的第三类是，请省、市以外的优强企业兼并本地的危困企业。如武汉市通过转让股权（55%以上）等方式，先后由海尔集团兼并了武汉市希岛公司，深圳宝安集团兼并了武汉市马应龙药业公司，海南赛格公司兼并了武汉双虎涂料公司，无锡小天鹅兼并武汉洗衣机厂等。通过海尔等外地优强企业品牌、资金、技术等的注入，被兼并企业先后走出了困境，有的还开发出技术含量较高的新产品。截至1997年6月，武汉共有332对企业实现兼并，盘活存量资产10.2亿元，使银行4.8亿元的不良债权转为良性，消化亏损企业315户，安置下岗职工7.7万人。武汉作为中西部的缩影，以其改革成效说明了，结合地区产业结构的调整升级与企业组织结构的优化，对国有企业实施战略性重组，是把中西部国企改革向纵深推进的必由之路。根据近20年中西部国企改革的历史经验和市场经济对微观基础的客观要求，在今后改革上需着重注意解决好下述问题：
第一，公司制改组要规范，经营机制要真转换。中西部众多企业按照《公司法》的要求，进行规范化改制，实现了机制转换，取得了明显效果，长虹集团等一大批企业，就是突出的代表。但也有不少企业，牌子换了，“三会”（股东会、董事会、监事会）也建立了，但董事长、总经理仍沿袭党政干部的管理任免体制，“行政脐带”不断，政企难以分开；有的在设立新“三会”的同时，继续保留传统体制中的一些机构，相互掣肘；更有甚者，利用改名换牌，逃废债务和欠税，则与通过改制转换企业经营机制完全背道而驰。
第二，积极探索公有制的多种实现形式。现在中西部国有企业改制中，采取国有独资公司的偏多，其覆盖领域远超出《公司法》规定的“生产特殊产品……或者属于特定行业”的范围，不利于政企分开、机制转换等改制目标的实现。今后宜结合企业技术改造、扩大规模，广泛吸收社会各方面的资金，朝多元化投资主体和混合所有制方向发展。陕西咸阳偏转线圈厂改制中对公有制多种形式的“寻找”，给人以启迪。该厂是90年代初靠负债建设起家的中型工厂，近年来靠产权结构多元化，实行一厂三制（国有、民有、“三资”）发展成偏转线圈生产规模全国第一、世界第二，拥有25家子公司、集科工贸于一体的“四跨”大集团，1997年产值达10亿元，人均创利税12万多元。改制中特别引人注目的是，职工不仅拥有1/5的“偏转线圈”股权，而且在集团内由职工投资组成民营性质的咸阳偏转投资发展公司，使职工既是劳动者，又持有资本，再不仅仅是企业名义上的主人。现在中西部有些国有企业，产品有销路，只是由于经营者贪污腐败、恶意经营，使企业陷入困境。借鉴“偏转”经验，将这些企业的净资产折为职工股（退休职工以股顶退休金，在职职工以股买断国企职工身份），职工成为企业的实际主人，企业成为职工今后的衣食之源，这种“资产连心”的产权形式，有可能使一批国有企业起死回生。
第三，企业改制同改组、改造、加强管理相结合，改制同脱困相结合。对尚未纳入现代企业制度试点的多数企业，当务之急是学习、推广邯钢经验，加强企业管理，特别是质量管理和财务、成本管理，加强技术开发和技术改造。从近期实现脱困目标入手，同时为企业转制建立现代企业制度准备条件。河南舞阳钢铁厂、贵州水城钢铁公司、重庆特钢都曾是亏损大户，学习贯彻邯钢经验后不长的时间内，面貌改观，有的还步入“全国扭亏典型”的行列，这些经验值得推广。
第四，建立专项基金，卸下历史包袱。企业过度负债、企业办社会和富余人员过多，是影响国有企业正常运营和改制的几大难点；而中西部，特别是原“三线”建设地区、民族边疆地区这些由旧体制和“历史性失误”遗留下来的包袱，较之东部地区国有企业更为沉重，无论从企业脱困和改制看，这是迟早要支付的改革成本，而且早支付比迟支付好。目前，除了某些行业“拨改贷”转为国家资本金，进入优化资本结构试点的城市享受核销部分银行呆坏账准金以外，政策援助的力度亟待加强。为避免两级财政陡增难以承受的负担，可否比照大城市通过批租土地（使用权）收入，弥补城建资金不足的办法，将中西部各省（区、市）的部分矿产资源划转到地方政府（县、县级市以上一级政府），地方政府以这部分国有资本的“所有者权益”，形成专项基金，支持中西部国有企业卸下历史包袱，尽可能不背进新世纪。
四、大力发展非公有制经济
全国人大九届二次会议通过的修宪，明确规定“个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。从《宪法》对个体经济、私营经济的定位，和中西部社会生产力发展水平看，大力发展非公有制经济，对加快中西部发展、增加供给、进一步繁荣城乡市场，扩大税源、增加财政收入，特别是拓宽就业面，为下岗职工创造再就业机会，具有不可替代的重要作用。在地、县一级经济中，非公有制经济更居突出地位。促进非公有制经济发展，重在切实做到《宪法》规定的“保护”和“引导”两大方面，对不同所有制经济，做到一视同仁。
第一，“保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益”。（1 ）以注册制取代审批制，依法核准市场准入。除国家法律有特殊规定的领域以外，均应视为非公有制经济准入的行业与领域，依照法定程序注册核准。对本地和异地的非公有制企业一视同仁。通过政策引导，吸引更多的东部非公有制企业进入中西部。（2 ）地方政府依法为非公有制经济提供产权保护，切实制止“三乱”（乱收费、乱罚款、乱摊派），尊重、保护非公有制经济的知识产权和各项自主经营权。对非公有制企业依法抵制侵权的行为提供法律保护。（3）为非公有制工业企业， 在土地使用、厂房购（租）、融资渠道、大项目的立项、自营进出口、对外合资、出国考察、股份制改造、公司上市、发行债券、高级管理人才与技术专家的延揽，以及这些人员的城市户口、职称评定等方面，创造适宜的政策环境，构建有效的操作制度。例如，贵阳市组建会员制的私营企业贷款担保中心，由市财政出资几百万元，加上自愿入会的私营企业交纳的保证金，形成担保基金，存入商业银行，就可按“存一贷三”的比例，向银行申请贷款。再如，不少城市结合市区扩建，开辟专门的私营工业小区，修建标准厂房出售或租赁，都是消除妨碍非公有制经济发展“梗阻”的行之有效的办法。（4 ）鼓励非公制企业参与国有工业资产的重组。支持具有一定实力的非公有制企业兼并、收购、租赁或承包经营国营中小型企业。以优惠政策，引导非公有制企业录用国有企业下岗职工。
第二，“对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”。（1 ）把非公有制经济发展纳入中西部各级地方的经济和社会发展规划之中。及时向个体、私营企业发布有关经济信息，对非公有制经济进行信息与政策引导。对大城市和经济基础较好的地区，鼓励非公有制经济，提高产品的技术含量，发展高新技术产业。支持科研院所分流的技术专家进入非公有制企业；鼓励科研人员创办民营科技企业，从事科技成果的产业化，以及技术开发、技术转让、技术咨询等科技服务型企业。（2 ）对非公有制企业的监督、管理严格依法行政。各监管职能部门要加强协调，克服政出多门，寓监管于服务之中，形成促进非公有制经济发展的合力。（3）对民间资本积累很有限的不发达地区和贫困地区， 宜从搞活流通入手，充分发展非公有制经济的商贸、餐饮、建筑装修、运输和多种服务业，为非公有制的发展积累资本。（4 ）对非公有制经济各类人才的培训提供有效支持，提高经营者素质和企业管理水平。把对个体、私营业主的思想政治教育、法制教育、职业道德教育和他们的自律结合起来，充分发挥工商联、个体劳动者协会和私营企业家协会的作用。
五、转变政府职能，为多种经济成分平等竞争共同发展创建良好的环境
近20年，特别是党的“十四大”、“十五大”以来，中西部各级政府在职能转换上做出了很大努力，但和社会主义市场经济的要求，还有不小的距离。为加快中西部工业化、现代化的步伐，须尽快实现下述转变：
第一，由直接管理企业转向创建良好的区域发展环境。结合地方政府的机构改革，解除政府与所属企业的行政隶属关系，包括基层政府和乡镇、街道集体企业的行政隶属关系。使中西部的国有企业、集体企业成为无行政主管、能够自主经营、自负盈亏的合格市场主体。地方政府由过去按隶属原则直接管理所属企业，转向按属地原则，面向多种所有制、多种经济成分的所有市场主体，履行社会经济管理职能，着力于构建良好的区域经济发展环境，具体包括规划、实施基础设施的建设，培育、发展商品与要素市场体系，维护市场秩序和社会信用，创造平等竞争的市场环境，逐步形成全覆盖的社会保障体系，维护安全稳定的社会环境，保护地区自然资源和生态环境，对区域经济实施中观调控等等，真正做到政府搭台、市场主体唱戏。
第二，由直接插手国有企业的生产经营转向监管国有资本的运营。政府和国有企业行政隶属关系解除后，地方政府对国有资本全资、控股、参股企业的国有资本的保值、增值负有监管责任。根据武汉市等地的改革经验，按照政府社会经济管理职能和国有资本所有者职能分开、国有资本监管和国有资本运营分开的原则，大体可采取“地方国有资产管理委员会——国有资产经营公司（或称控股公司、投资公司）——企业”的国有资本监管、运营体系。国有资产经营公司，作为国有资本所有者的代表，对国有资本控股、参股企业行使出资者的职权；对国有资产管理委员会承担国有资本保值、增值的责任。地方政府的预（决）算，应将公共预（决）算和国有资本经营的预（决）算分列，定期向同级人民代表大会报告，接受人民代表和民众的质询、监督与审议，体现人民是国有资本的终级主人。
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