著名财政学家何振一教授谈：从财政内部控制到审计监督，本文主要内容关键词为：财政论文,内部控制论文,学家论文,审计监督论文,教授论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为什么说财政审计、预算执行审计是我国审计工作的龙头？
何振一：对“财政审计”概念的内涵，人们的认识还不大统一。有人认为财政审计是财政部门实施的监督检查，有人则认为财政审计是审计财政，是审计部门对财政的监督；在审计部门，其核心问题是审计财政。为了避免误解，今后应该采用规范的汉语词序，对财政进行审计，就应用“审计财政”概念。
为什么说财政审计、预算执行审计是我国审计工作的龙头？我想，龙头大概是指审计工作的抓手，或审计客体的要害。我理解，以预算执行审计为龙头，这是由审计对象的性质决定的。国家预算是经人民代表大会批准的国家年度财政收支计划，反映着国家经济社会发展的方针和政策，反映着政府各部门的活动范围和方向。国家预算执行者是财政部门及其他各政府部门、各国有企事业单位。因此，审计财政工作，从监督国家预算执行着手，便可以把审计视野覆盖到财政运行体系全范围。审计预算执行情况，也就在审计财政工作中抓住了当年经济社会发展的重点，从而更好地使审计工作服务中心、服务大局。
我国的经济监督呈现出一种什么样的形态？
何振一：我国的经济监督是线形的、直线的，是一种自上而下一层一层监督的领导和管理体制。审计署代表国务院对政府各部门的经济活动进行审计监督，但一般不直接监督国务院。国外则不然，它是横向的监督，由宪法授予监督部门权力，不论什么单位，不管是谁，审计署都要对其进行监督。通常一些学者断言“我国的审计监督体制缺位”，大抵是从这一角度说的。这是由我国特殊的政治文化背景形成的。
在我国，审计监督的环互相勾连得不很紧密。十七大报告提出要建立决策权、执行权、监督权相制约的机制，形成互相协调和制约的关系。这是一个理想的目标。但怎么建立？是一个很大的理论问题和实践问题。作为审计工作者，应在这方面下工夫研究。
强调审计监督与服务相结合，是我国现行体制下的一种必然要求，还是现行经济体制和宏观环境下审计部门的一种无奈？
何振一：说“无奈”有些欠妥。强调审计监督与服务相结合，是由审计工作的性质决定的，是实现审计目标的一种必然选择和客观要求，也是提高审计效率、扩大审计效果的必由途径。
第一，我国审计部门行使的审计权力，是全体人民通过宪法授予的，其目的是保卫国家经济安全，促进政府更好地为全体人民提供高质量的公共产品和公共服务，这本身就是为人民、为政府服务。
第二，人们将审计工作看成是国家经济运行的“免疫系统”。既然是“免疫系统”，就有两种作用或职责，一是及时发现风险，并将风险消灭之；二是根据风险的实际情况，促进构建有针对性的、防止风险发生的 “免疫机制”。就是说审计工作不仅要努力发现并消除风险，更要针对风险产生的原因，促进各方面健全和增强抵御“病害”的能力。因此，审计工作决不可就审计论审计，必须坚持监督与服务相结合。至于监督与服务有无主从关系，我认为两者是相辅相成的统一整体，不应有先后之别。因为监督是手段，服务是目的。没有监督也无法达到审计的目标，而要达到审计的目标，又必须加强服务。
审计涉及各个部门的利益关系，一些审计人员不敢放开手脚，使审计监督的职能作用难以充分发挥；如果充分履行审计监督职责，又容易得罪有关部门领导。审计人员应如何处理审计责任和职业道德之间的冲突？
何振一：这个问题实际上涉及整个审计环境。有客观的因素，就是评价干部的方法、原则和标准问题。其实，任何国家都会存在这一问题，从事审计工作本来就要得罪人，西方市场经济国家的审计监督如此，我们社会主义国家的审计监督当然也如此。审计部门和被审计对象是一个天然的矛盾统一体。忽略、回避或畏惧这种矛盾，都是不可取的。这里涉及一个职业道德问题。既然做了审计工作。无论怎么艰辛也要努力履行职责，要敢于对人民负责。这是审计工作者最基本的要求。所以，审计监督和服务应该是并存的。现在大家都热衷于研究技术层面的问题，对一些基础性问题有所忽略。其实审计体制才是最根本的问题。
有时候，查出被审计对象的问题并不完全是其领导人的责任，即并非他本人谋取私利，有时确实存在某些令人疑惑的体制或机制性障碍。审计部门可以提出来，但怎么改善，则需要系统地加以研究。
当然，有些是管理方面不规范的问题，通过审计披露出来，能促使被监督对象加以改进，逐步完善制度，建立规范的管理，这是审计监督的目的和期望。其实，审计部门提出服务问题，强调监督与服务并重，本身是想缓解审计部门和被审计对象的矛盾关系。这要严格分工，分清责任。我认为，审计监督的职责本身就是要查出问题，怎么改进则需要被审计单位努力配合。当然，审计部门通过监督，可以促进被审计对象科学决策，完善制度，强化管理，这本身就是一种间接的服务，不必一味强调直接服务。总之，监督是第一性的，是审计工作赖以存在的前提，服务是第二性的。
如何看待财政监督与审计监督界限不清、实践中多头监督、重复监督的矛盾。
何振一：造成这种情况的原因是多方面的。其中最主要的原因是各个拥有监督财政职能的机构之间分工不明确。因为审计部门与财政部门都承担着对政府财政活动的全面监督职责，两个部门如果都将监督活动覆盖财政运行全过程，则重复监督是不可避免的。可行的办法是实施科学的分工、协调及信息共享。
我的想法是，依审计部门和财政部门两者各自的长处，进行适当分工，这可能是一个较好的办法。财政部门是受国务院委托，具备管理国家公共资源即财政性资金筹集和配置的职能。其工作本身就应覆盖财政活动全过程，为预算的编制、执行和监督服务。而审计部门则是专职监督机构，在财政活动方面只承担监督职责，并不承担财政管理职责。这种情况决定了两者实现监督方式的差别。财政监督作为财政管理的有机组成部分，它是透过财政业务管理来实现监督；而审计监督作为法律授权的专职监督机构，它不能也没有条件直接透过日常财政管理活动来实施监督。因此，我认为，审计监督应侧重财政活动结果的监督，即事后监督；而财政监督则应侧重财政收支活动事前和事中的监督，特别是事中的监督。因为事前（预算编制）及事后（决算）有人民代表大会的监督。这样分工，就可以避免重复监督的发生。当然财政部门作为财政管理责任者，必须对财政活动全过程实施管理，但财政业务管理与监督管理又有明显区别。在监督任务上有所侧重，不会妨碍财政管理业务的全面实施。当然，这种分工在实践上不能绝对化，必要时可由两个部门交叉实施监督。
财政专员办的监督和审计监督有哪些区别？
何振一：两者不大一样。审计署承担着对国家财政全部活动的监督职责。而专员办是财政部门的分支机构，是上级财政部门在下级政府所在地设置的专职监督机构，只承担对本级财政供给的企事业单位财务活动及下级政府与本级财政上缴下拨资金关系中的相应财政收支的监督工作，其实质是上级财政管理监督工作的延伸。所以审计署与专员办两者在职能上虽然都是监督，但专员办的业务活动中，大量的是财政管理业务性的监督活动，其监督是为财政管理业务服务的，这是审计监督不能代替的。同样专员办的监督也不能替代审计监督。
新中国成立以来的半个多世纪。有一大批专家学者推动了财政理论建设，促进了财政改革政策的出台。但审计系统的专家学者似乎还没有形成合力和阵势，审计基础理论研究资源还没有得到充分整合，很少有独树一帜的理论建树赢得更多的话语权。您认为如何才能加快审计理论体系建设？
何振一：在理论研究方面，财政系统可能比审计系统强一些。但经过审计系统二十多年的实践，已积累了较丰富的经验，培养了数量可观的科研队伍。现在审计研究已具备大力发展和建设中国特色审计理论体系的条件，建议《中国审计》杂志组织力量，加强培育、引导和推动。