摘要：城市规划中的公共利益是指一定范围、一定时期内城市发展与建设过程中大多数的共同的利益。共同利益的表现形式有时是物质性的，有时是非物质性的，物质表现形式主要是指公共物品，非物质表现形式主要是共同的社会、文化、历史、特色、审美等价值取向。本文分析了影响公共利益的主要因素，着重讨论城市规划中实现公共利益的途径。
关键词：城市规划 影响因素 公共利益 实现途径
1.城市规划中公共利益的特点
1.1统一性与冲突性
在城市规划中，某些宏观公共政策如城市发展方向、城市性质、战略目标等比较容易得到公众认可，这时的决策体现了公共利益的统一性。但是，城市规划中很少有符合所有人利益的政策，几乎所有决策都处在各种利益的冲突之中，基于自身利益或价值判断，各方利益主体围绕某一城市问题提出不同的主张，并试图通过各种方式影响城市规划，使规划决策导向利于自己。
1.2长期性与短期性
城市规划管理维护的公共利益是需要长期发生影响才对社会起作用的“软”利益。因此，城市规划中公众利益的实现是一个过程，在其间必然有长期和短期的矛盾，公众利益的实现不能一蹴而就，需要按建设时序逐步完成的。
1.3公共性和非盈利性
公共设施和公共服务是公共利益主要的物质表现形式。同时，城市规划中所涉及的基础设施和公共空间的基本特征是不与经济利益挂钩，非盈利性，保证城市市民能够公平、合理、非排他性地享用。
2.城市规划中公共利益的表现形式
2.1维护法律秩序
在城市规划区范围以内，城市规划具有极其重要的地位，任何行为主体，只要涉及到土地利用和建设活动，就必须服从城市规划，法律授权城市规划就土地利用和建设问题作出具体规定。
2.2倡导社会公平
在土地利用和空间发展领域，如果我们放任市场决定土地利用和空间发展，那么就必然带来一系列社会不公平的问题。那些不具备资本优势的使用者将无法在一个公平的竞争环境中参与城市开发建设，那些中低收入人群的基本需求将被忽视。
2.3提供公共服务
随着市场机制的进一步完善，政府的职能越来越多地转向提供公共物品和公共服务。规划的主要功能在于倡导经济稳定成长，为经济发展服务，提供各种公共服务，如公交、公路、大型水电站等。
2.4促进全面发展
以人为本、综合协调既是城市规划的基本原则和工作方法，也是城市规划代表公共利益的重要体现。当然，要实现人的全面发展，必须取决于城市的协调发展，城市规划的角色在于从整个城市的全局或长远考虑，协调个体使用者的利益，使之服从于城市整体利益，长远利益。
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3.影响城市规划实现公共利益的主要因素
3.1规划师
实际上规划师们一直处于一种公共利益价值观与私人利益追求的矛盾之中，虽然规划教育和职业道德约束总是在培养着规划师的社会责任感，但是在这样一个经济尚不够发达，法制还不够健全，社会价值观正处于急剧变化的转型社会，人们的自利性可能会不断膨胀。
3.2规划部门
城市规划部门作为政府行政主管部门不仅具有管理公共事物的本质属性，也有为了自身行业或组织的生存与发展创造条件的本质属性，在与其他政府部门的竞争中，维护本部门本行业的权威和地位。城市规划部门，一方面是政府的一个职能部门，另一方面，也是一种利益共同体，是其成员的共同利益的代表者。
3.3政府部门
一些城市政府为了扩大财政收入，没有把重点放在促进实体经济的发展上，而是急功近利的放在了土地的级差收入上，将卖地收入当作政府财政收入的主要来源，在规划中忽视城市的整体利益和普通公众的群体利益，一味地靠征地扩大城市的框架，甚至动用强拆手段损害普通公众的个体利益。
4.城市规划中实现公共利益的途径
4.1约束政府行为
城市规划涉及到方方面面的利益，多元化的利益主体为了实现自身利益的最大化，必然想方设法扩大自身的话语权和影响力，如果不能保证政府的廉洁自律，就会产生权钱交易的腐败现象，公共利益的实现自然无从谈起。近年来众多的腐败大案要案都与城市规划和发展有关，一些掌握公共权力的官员为了自己的个人私利，成为开发商利益集团的代表，其牺牲的正是城市规划所追求的公共利益。为此，加强廉政建设，加大反腐力度，不断取得反腐的实际效果，是城市规划实现公共利益的重要保证。
4.2扩大公众参与
首先要保证公众参与的法律地位，用立法的形式，将公众参与城市规划的法定角色固定下来，国外许多关于城市规划的法律明确规定了公众的法定参与角色和功能，值得我们借鉴；其次，要保证公众参与发挥实质性作用。在公众参与的过程中，充分尊重公众的意愿，吸收公众的智慧，让公众参与发挥实际的效用。这就需要有计划有组织地听取公众的意见，并按照严格的程序对公众意见进行反馈，不仅在立项、征询、修改、确认规划中确保公众高质量的参与，而且在规划的实施中也要发挥公众的监督作用，防止规划修改的随意性，确保规划中的公共利益不受损害。
4.3完善公益征收
许多情况下公共利益必然影响到个体利益，但是这并不意味着可以无偿、随意的侵害个体利益，在影响和侵害个体利益时，必须用法律手段合理补偿被侵害的个体利益，这应该是公共利益充分实现的题中之义。我国物权法确立了基本的征收、征用听证制度，并确定了对被征收人的充分补偿制度，这些规定有利于保证被征收人的利益，是保证公共利益实现的重要基础。但是在征收补偿的标准和程序上还应该进一步斟酌，以保证作为弱势群体的个体利益得到公平对待。
5.结语
总之，虽然城市规划以最大限度实现公共利益为目标，在价值取向上并不偏向任何利益相关者，但是由于规划毕竟要靠人来制定，公共利益还要靠个体利益来体现，因此，能否实现规划中公共利益的最大化就成为一个复杂的社会问题。只有处理好规划部门、技术人员和社会公众之间的关系，用制度来约束和规范各方的行为，才能最大限度地实现城市规划确立的目标。
参考文献：
[1]杨品霞.城市规划的公共性及其制度构建[J].住宅与房地产,2018(31):223.
[2]秦元元.城市规划中的公共利益研究[J].低碳世界,2018(4):146-147.
论文作者:刘洋
论文发表刊物:《科技新时代》2019年6期
论文发表时间:2019/8/14
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