城市化进程中土地被征用农民养老保障问题初探，本文主要内容关键词为：进程论文,土地论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市是人类文明的结晶，城市化则是人类社会进步的重要标志。发达国家的经验表明：城市化是我国社会发展，实现现代化的必由之路，加速其进程是我国经济和社会发展的客观要求。自上世纪80年代以来，我国城市化以空前之势兴起，一个显著特征就是城市在空间上的扩展和在数量上的增加，这两者都要求农村提供大量的土地，以满足城市发展的需要，从而不可避免的出现了部分农民土地被征用的情况。土地是农民最重要的养老保障手段之一，失去土地的农民的养老保障供给发生了很大的变化。同时，他们的生产、生活方式由于受城市辐射作用，已接近于城市，有的已经是城市的一部分了，他们的养老保障需求也有别于传统的农民。因此，处于城市边缘的农民的养老保障供需有其独特之处，对他们的养老保障问题加以调查研究不仅在理论上可以填补空白，同时也具有很强的现实意义。
一、建立面向土地被征用农民养老保障体系的必要性
1.建立面向土地被征用农民养老保障体系是我国加快城市化进程；促进城市健康、稳定发展的需要
加快城市化是保持国民经济持续发展的客观需要，也是实现我国长期发展目标的内在需求。目前，我国经济发展已从总量大幅度扩张阶段逐步转向提高质量、追求效益、优化结构的发展阶段，城市化不仅直接有助于提高国民经济的集约程度，而且有利于产业结构的调整升级，因此，城市化将成为保持国民经济持续、快速、健康发展的主要动力之一。但是城市化滞后长期困扰着我国经济发展与社会结构转型，一个重要的原因就是社会保障体系不健全。社会保障体系和城市化是一个互动的过程，如果两者的关系处理得好，就会形成一种良性循环；反之，就会互相牵制，形成一种恶性循环，而养老保障在整个社会保障体系中处于核心地位，影响更加明显。养老问题不能有效地解决，势必会增加农民出让土地的后顾之忧，从而增加了土地征用过程中的工作量，影响城市化进程。而且，随着“发展小城镇”战略的实施，新一轮农村城镇化进程中更多的问题将随土地的大量征用而出现，而小城镇政府又缺少大中城市政府解决问题的能力和手段，小城镇的土地增殖能力和市场要素的集聚力远远低于大中城市，小城镇农民获取的补偿利益也远低于大中城市的农民。加之土地被征用后，农村的大部分人口已转为城镇居民户口，而他们的就业却无法得到有效安置，更使他们的养老问题变得突出。建立相应的养老保障体系，会增加农民养老的安全性，提高养老的可靠性，使他们对未来的养老预期更加明确，从而减少因养老问题而给城市扩张带来的阻力。另外，土地被征用的农民不管是否农转非，他们事实上已经是城镇居民了，而且发展的总趋势是把他们纳入城镇居民范围。否则，失去土地的农民在经济条件好的时候可以稳定下来，在经济条件不好的时候就会因为既没有土地等生产资料又无正规保障，成为城市中的不稳定因素。
2.建立面向土地被征用农民的养老保障体系有利于实现城乡社会保障体系一体化，维护农民兄弟的利益
我国长期以来一直处于城乡二元分割状态，城乡社会保障体系同样处于这种状态。过去，城市居民享有包括养老保障在内的一系列福利，而农民一直被排除在外。虽然企业保障是那个时代的特征，但那时的企业都是公有制企业，从根本上来说是国家保障。城市是国家依靠工农业“剪刀差”积累的资金发展起来的，城镇居民的福利也有农民兄弟的一份贡献。当然，这一情况的出现有其特殊的原因，但当我国工业基础初步奠定以后，却没有及时调整政策，相反继续推行原有政策，其结果自然产生巨大的负面效应。从1978年到1995年我国居民的收入、消费及储蓄的三个方面情况的变化来看，城镇居民的人均增长速度均快于农村居民。在上述三个环节，城乡居民的差距呈明显的扩大趋势，不但绝对值差距扩大，而且相对倍数也在扩大。其中城乡居民收入的倍数增长变化较小，由1978年的2.37倍上升到1995年的2.47倍；但消费水平及每年新增储蓄增量的倍数变化较大，分别从1978年的2.93倍和8.91倍扩大到1995年的3.41倍和11.4倍。从收入和储蓄水平看，农村居民和城镇居民的自我保障能力差距日益扩大。与此同时，城乡之间的社会保障水平的差距也越拉越大。
以养老保障为代表的城镇社会保障体系也进行了根本性的改革，养老保险制度改革的主要内容是实行基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度。养老保险基金筹集方式从企业和单位自行支付退休费、费用开支畸重畸轻，改为职工退休费用社会统筹，建立养老保险基金制度，提高养老保险的社会化管理水平。同时提出了建立退休金与经济发展和物价增长相联系的调整机制。1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合的制度，并逐步形成基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老制度。而农村基本养老保障采取的则是供款基准制，实行个人帐户完全积累制。改革的结果是，农民的养老保障状况并没有得到多大的改善。相反，相关的保障措施却大大削弱了，其中有代表性的就是农村合作医疗解体后农村的健康状况令人堪忧，不少农民因病致贫或因病返贫，严重威胁着农民的养老。农民被排除在社会保障体系之外，并不代表国家不想管，而是心有余而力不足。就我国经济发展的现状和历史遗留问题的难度而言，把农民也覆盖进来是不现实的。目前急需解决的就是顾及由于城市发展而被征用失去土地的农民的利益，让他们也能从土地的增值和城市的发展中获取群体性的利益。如果他们的养老能得到有效的保证，我们才有可能通过城市化，让他们成为城乡社会保障的过渡，实现城市基本养老保障与农村接轨，最终建立起城乡一体化的基本养老保障制度。
二、土地被征用农民养老保障的现状
1.土地的保障作用
对于现阶段的中国农民来说，土地不仅是最基本的生产资料，而且还是重要的保障机制。目前土地保障职能主要有两个方面：一是养老保障，拥有一份土地，自己耕种或由子女耕种，农村老年人口就有了基本保障；二是从事非农产业的农村劳动力的失业保障，拥有一份土地，从事非农产业的劳动力在就业状况不佳的时候，就可以退而务农，使自己的劳动价值得以体现，并获取基本的生活资料。对于城郊的农民来说，土地保障有更广的范围和更深的涵义。由于土地被征用，他们已经没有了耕地或只有很少的一点耕地了。从表面上看，对他们而言，从土地获取养老保障的能力已经丧失或极度弱化。但是，从广义的范畴来看他们的土地保障，非但没有减弱或消失，反而比纯农村地区的土地保障更强。原因就在于虽然他们的耕地面积减少，但随着城市化的进程加快，城市区域面积的扩大，城市土地作为一种稀缺资源的市场价值飞速上扬。虽然他们由于城市建设的需要，最终将无田可耕、无塘可渔，但他们还可以通过土地获取收入。这部分收入包括两个方面：自有住房的租金收入和集体土地经营收入。征地补偿费和安置费也是土地收入的一部分。这部分收入和上面所提到的土地收入的区别在于后者是静态的，属于一次性的补偿性收入，有相对确定性。而前者是动态的，具有不确定性。
2.家庭的保障作用
为了便于讨论，我们参照城镇做法，把土地被征用的农民家庭里的人口分为老人、中人和新人三个群体。老人指年龄大于60周岁的人口；中人指年龄介于18周岁和60周岁之间的人口；新人指年龄小于18周岁的人口。目前，老人的养老保障是现实问题，新人和中人的养老保障存在的问题更多。虽然城市因素逐渐渗入到农民的生活当中，但家庭养老保障的基础还是比较稳固的。家庭养老需要一定的物质环境、思想环境和社会环境。传统的家庭养老的物质环境具体是指土地、住房和子女。由于土地征用，土地本身的养老保障作用可以被土地征用补偿费、安置费和集体收入补贴等替代。即使不能达到百分之百的水平，但如果仅从收入角度上看，这个代替水平应该是相当高的，在某些地区，甚至超过了土地本身所能产生的收入。根据1997年《关于修改〈浙江省土地管理实施办法〉的决定》第三次修正），农村私人建房其宅基地面积标准（包括附属用房、庭院用地），大户使用耕地的最高不得超过125平方米，使用非耕地的最高不得超过140平方米。一般家庭都会按上限来执行。再按浙江的建筑习惯，三到四层是普遍情况。这样计算下来，人均的住房面积至少达到48平方米。这样的住房条件应该可以满足老年人的养老所需了。同时当前农村的多子女现象还是很普遍的，从子女数量上看，老年人的养老也有一定程度的保障。此外，儒家传统孝的理念和国家有关老年人保护的法律，也提供了这些老人养老的思想环境和社会环境。
三、建立面向土地被征用农民养老保障体系的几点看法
1.正式安排
(1)模式的选择
建立面向土地被征用的农民养老保障体系要分清对象，因人而宜。已经实行了农转非的农民，可加入城镇职工养老保险制度。未实行农转非的农民，可参照智利的做法，以改革试点的方式建立有别于城镇的农村的个人帐户，待时机成熟可以向全国推开。具体做法如下：
A.村级集体经济可以抽取部分土地补偿金，用作养老保险基金。
B.该养老保险基金可以交给实力和信誉都不错的商业保险公司托管。
C.商业保险公司应该保证该基金一定的收益率。
D.商业保险公司应为每一位村民建立个人帐户，该帐户的所有权归村民自己所有。
E.村集体应鼓励村民作长远打算，制定一个养老金标准。帐户建立后，可以根据自身的养老保险需要和集体的经济状况，每年予以补充。
F.村民达到规定的年龄后，由保险公司负责养老金的给付，提倡以年金的方式领取。
(2)资金的筹集
资金的来源主要来自于土地征用补偿收入。但是土地征用补偿的范围和标准过窄过低，难以满足养老需要。《浙江省土地管理实施办法（第三次修正）》第26条规定征用土地，用地单位应支付土地补偿费、青苗补偿费和地面附着物补偿费：（一）土地补偿费。征用耕地的补偿标准，省辖市郊区为年产值的5至6倍，其他地方为年产值的4至5倍。年产值按该耕地被征用前3年的平均年产值计算。征用非耕地的，一般不超过耕地标准的1/2；（二）青苗补偿费。被征耕地青苗的补偿标准为当季作物的产值；无苗的不予补偿（三）地面附着物补偿费。被征土地上的树木和建筑物、构筑物、农田水利等设施，予以折价补偿或者迁建。开始协商征地方案后抢种的树木或者抢建的设施，不予补偿。第27条规定征用耕地，用地单位除支付各项补偿费外，还应支付安置补助费。征用耕地需要付给安置补助费的人数，按征用面积与被征地单位原人均耕地之比计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的2至3倍。每亩安置补助费总额最高不得超过被征耕地征用前3年平均年产值的10倍。征用非耕地的，其安置补助费一般不超过当地耕地补助费标准的1/2。已支付安置补助费的，不再安排招工。第28条规定依照本办法第26条、第27条规定的补偿和安置补助标准，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省土地管理部门批准，可以适当增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总额不得超过土地被征用前3年平均年产值的20倍。以杭州市某镇为例，政府给予每亩地征用补偿费用为2.7万元，均衡到每个人次为1万元。一位30岁的农民以现利率存入银行，到60岁他可以领取本利（按5年期整存整取复利计算）为22416元，按当地年平均消费4500元计算，这笔补偿费用至多可维持5年的生活，根本无法谈及养老问题。要解决资金的缺口有几个办法，第一，提高土地征用补偿费的给付标准。并规定一个适当的提取比例，以保证有一定数目的资金进入养老基金帐户。第二根据权利与义务对等的原则，并结合城镇职工养老保险制度的经验，采取个人缴费的方法来充实个人养老帐户，缴费水平可以较低但应有一个下限，并鼓励多缴。
2.非正式安排
正规养老保障安排的实施不应排斥非正规养老保障安排，我国正规养老保障安排承担全部养老保障责任能力有限，非正规养老保障安排的作用仍然十分重要。
继续加强家庭养老。中华民族有着尊老爱幼的传统美德，赡养和孝敬父母也是中华传统文化的核心之一。我国《宪法》和《老年人权益保护法》也都对赡养老年人问题做了明确的规定。几千年来，家庭始终在养老问题上发挥着重要的作用即使现在家庭养老保障的功能有所削弱，但是赡养老年人仍是一种责任、一种美德。家庭养老保障是包括土地被征用的农民在内的所有国民可以利用的养老保障方式。