发达国家的政府绩效审计及其启示，本文主要内容关键词为：发达国家论文,绩效论文,启示论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国的政府绩效审计 美国的政府绩效审计经过40多年的发展，在帮助政府角色调整、风险管理和综合治理等方面均发挥了显著作用。如今美国审计署的绩效审计开展比例已达到85%。美国审计署通过关注联邦政府各机构的工作效率和整体运行，不断对各相关部门及政策工具进行评估，服务于国会和美国民众，是美国国家治理的重要保障。例如，2013财政年度，美国审计署发布了709份报告，提出了1430项建议，全年审计工作为联邦政府产生可量化的经济效益达515亿美元，提出的审计建议有80%被国会和被审计单位采纳。 （一）绩效审计职责 根据美国现行法律，美国审计署绩效审计的法定职责包括：一是对联邦政府履责情况和绩效进行审查评估，并向国会提交审计报告或发表证词，包括政府履行法定职责的绩效状况、重大政策实施状况及效果、重大决策事项等。二是对联邦现行重大外交、军事、财政、金融和商业政策进行跟踪审计，评估政策执行、政策本身的有效性并提出完善建议。三是对联邦机构和投资项目（包括接受联邦资金资助的地方政府和私营机构）进行绩效审计评价，提出建设性意见，以帮助改进管理，提高绩效。 （二）绩效审计特点 一是绩效审计目标与国家治理目标的内在一致性。美国审计署的绩效审计紧紧围绕美国国家治理目标开展工作，顺应国家治理的新需求扩大关注角度。美国审计署制定六年战略规划，且每四年更新一次。以2007至2012年战略规划为例，美国审计署绩效审计的战略目标分别是帮助国会和政府应对金融安全问题、本土安全威胁和全球化挑战，帮助政府进行角色转换以适应二十一世纪挑战。 二是开展政府职能“重复、交叉与分割”审计。2010年，美国审计署针对联邦政府巨大债务赤字导致政府财政的不可持续发展问题，通过审计调查结合例行的审计工作，确定了联邦政府部门职能中不必要或潜在的重复和交叉事项，找到了存在职能分割的项目和领域，提出了解决措施，进而节约了行政成本。在近期公布的2014年度报告中，披露了11个发生重复、交叉与分割的政府行为证据，15个可避免浪费的领域，向国会提出了64项改进措施，预计可节省5亿美元以上的财政支出。 三是采用科学的审计方法。美国审计署采用综合评价法、结构访谈法、案例研究法等审计方法提高绩效审计质量。其中，前瞻性分析审计是美国审计署绩效审计的重要内容。美国审计署开展的前瞻性分析评价内容包括政府如何做好对未来需求、成本和结果的预测，以更好地为国会决策提供服务。 （三）绩效审计报告 绩效审计报告是美国审计署审计报告的主要组成部分，其所涉及的被审计部门和机构可以分成行政部门、独立机构、司法机构、立法机构、国际组织、特殊领土六类。美国审计署网站显示，其累计发布的5.2万余份审计报告中，涉及行政部门的报告最多，达3万余份；其次是独立机构，将近1万份。报告所涉及的专题非常广泛，包括审计与财务管理、预算与支出、经济发展、教育、就业、能源、金融市场与制度等30余个。涉及最多的专题是审计与财务管理9700余份，其次是政府运营8100余份。在发布的绩效审计报告中，有一部分被称为“证词”，是美国审计署根据国会有关委员会的要求提供的，为该委员会职责范围的事项提供证据支持。2010财政年度，美国审计署向国会提交了67份证词。2012财政年度，美国审计署在国会有关委员会会议之前作证159次。 二、英国的政府绩效审计 英国审计署每年完成约60个单独的政府绩效审计项目，财务审计项目也均包含绩效审计的内容。绩效审计范围涉及国防、交通、教育、环境、养老、卫生、文化、法律、财政、农业等众多领域，主要关注政府的项目、方案和举措是如何实施的；改进财政管理和财政报告；促进信息的更好利用；确保公共服务的有效开支。审计报告内容包含如何进一步提高公共服务水平的建议。英国审计署绩效审计取得了显著的经济绩效。根据最新公布的数据，2013～2014财政年度，英国审计署共发布了66份绩效审计报告和4份关注本地公共服务的研究报告，通过开展绩效审计，为英国增加各项收益或节约各项费用合计约11亿英镑。 （一）绩效审计计划的重点 英国审计署绩效审计计划的重点每年都有变化，以反映主要领域工作重点的变化。目前，英国审计署绩效审计工作重点包括：一是降低成本，即审查政府机构如何制订并具体执行结构化缩减开支的计划；二是强调政府责任，即关注政府改组的影响，以及责任交付新模式的运转情况；三是关注地方一级的服务提供，即研究整个服务提供系统，或关注地方一级的融资渠道以及实施和管理方法；四是关注跨政府问题，即关注跨政府或多个政府机构，从中提炼成功的做法；五是解决主要经济挑战，即定期审查政府为改善当前经济状况而实施的主要行动。英国审计署对议会负责，执行政府绩效审计的目的在于就财政收支、资源管理等政策目标实施过程中的经济性、效率性和效果性向议会提供独立信息。为维护审计人员的独立性，英国审计署不对政策目标的自身优劣进行评价。 （二）绩效审计模式与主要方法 一是收集审计证据。英国审计署在绩效审计中常用的证据收集方法可分为定量法和定性法两类。定量法主要包括调查法、案例研究、统计分析法等；定性法主要包括访谈法、观察法、文档和实物证据法等。 二是分析审计证据，常用的方法可分为定量分析法和定性分析法两类。定量分析法包括：初步分析法、统计推断法、统计检验法、数据关联分析法等。定量分析主要借助计算机辅助审计技术进行数学和统计分析，检查定量数据的偏差、异常、极端值、信息丢失以及数据的合理性，在此基础上剖析数据探测信息所蕴含的模式、趋势和联系。定性分析法包括：编码和抽象法、数据矩阵法、序时分析法、频率计算法等。 三是得出审计结论。英国审计署在绩效审计中经常采用“碰头会”的方法，即审计人员向审计组全体成员讲解审计的结果，将审计报告与审计证据联系起来，避免得出有失偏颇的审计结论。 （三）绩效审计标准和跟踪检查 英国审计署在绩效审计中并不自行制定绩效审计标准，而是借助历史数据、各行业主管部门绩效管理指标体系、社会权威质量评估机构评判标准，以及审计部门以往的审计资料，来构建绩效审计指标体系，确保绩效审计中引用的数据、标准、指标、评价结果既能被社会各界接受，又能对政府各部门的绩效管理产生切实的功效。此外，跟踪检查是英国审计署绩效审计循环的最后一个环节，是保证审计质量、评价审计效果的一项重要措施。该环节工作内容包括：一是确认审计影响。绩效审计影响分为量化的经济影响、量化的非经济影响和质的影响三类。二是实施建设性的事后监督工作。事后监督采用新闻媒体报道、外部监督、征求被审计单位意见和审计组复核四种方式。目前，英国审计署绩效审计报告质量的评价工作由伦敦经济学院的独立专家组承担。 三、德国的政府绩效审计 作为德国最高联邦机构之一的联邦审计院，主要通过财政监督、咨询建议以及自身厉行节约的原则，来确保国家机器运行的合法合理高效。联邦审计院在预算监督方面的主要内容是审查预算单位的支出是否符合法律、是否经济节约，重点是经济性。联邦审计院一般不评价具体的政治决策，而是在审计报告中提供关于事实的信息和数据，在其法律允许的范围内承担咨询任务，提供决策帮助，其目的在于避免或减少发生财政方面的错误并提高效用。咨询是德国联邦审计院在其经济性审计方面的独到之处，其重点在于事前的经济性研究与分析。建议包含如何提高质量以及如何开源节流。 横向审计是目前德国联邦审计院最受重视并广泛运用的审计形式之一，它是适应经济性审计的开展而出现的。横向审计是就同一审计题目或问题，对许多不同的公共部门和单位进行比较分析，查明产生问题的原因，提出处理办法和建议。横向审计分为三类：部门内部单位间的横向审计、不同部门间的横向审计、不同部门内部单位间的横向审计。德国联邦审计院的横向审计，是比较、分析方法在审计工作中的灵活运用。这一审计方式，旨在帮助审计人员找到评价经济性的标准，查明问题存在的原因，有针对性地提出改进建议，易于被被审计单位所接受。同时，它有助于审计人员发现带有普遍性、代表性的问题，从宏观角度提出意见和建议，以促使财政预算的调整和立法完善。 四、法国的政府绩效审计 法国审计法院的主要任务是对国家公共财政收支和预算执行及决算情况进行事后审计，审核其准确性、合规性和真实性，以及公共资金的使用效益和公共管理绩效。法国审计法院的审计有两大目的：一是通过司法裁决或向其他司法机构提诉来纠正违法违规问题：二是通过提出审计建议来促进管理改进和实施改革措施。从审计活动的性质来看，法国审计法院的审计活动分为司法性审计和非司法性审计两种。司法性审计针对的是公共会计账目，非司法性审计针对的是审计对象的经营管理状况。 非司法性审计除了对公共政策的评估外，最主要的是开展管理审计。管理审计包含了财务、效益、责任等方面的内容，关注审计对象管理活动的经济性，人力、财务及其他资源的利用效率，业绩效益及其影响。管理审计涉及政府各个部门及其公共机构、社会保险机构、国有企业以及国家拥有部分资产的合营企业、国家给予财政补贴或享受国家税收优惠的企业。管理审计与公共会计账目审计紧密结合在一起，是一种综合性审计活动。在长期的审计实践中，管理审计通过对企业或机构管理活动的科学性、有效性进行客观、系统的评估，提出整改、优化意见和建议，推动了经济、社会、教育、保险、环境保护等领域的健康发展，得到了法国社会和国民的广泛认可。 五、加拿大的政府绩效审计 加拿大法律规定，加拿大审计署的主要目标是：以其特殊的地位，对联邦内阁政府的责任和业绩作出独立的评价和建议，以强化和完善公共经济责任。从当前状况和发展趋势看，加拿大审计署已由审查单纯的财务信息转变为越来越关注非财务信息，比如审查政府部门的运转是否符合立法规定，重大项目的效益、效率、效果如何等。加拿大审计署按审计目标划分的职责，除了真实性审计和合法性审计这两种传统的财务审计外，另一项职责是开展综合审计（含绩效审计）。加拿大审计署的审计工作，大部分是综合审计，小部分是财务审计。 综合审计是将传统的财务审计与绩效审计结合起来，用综合性的工作方式来实施审计，是财务鉴证、遵循授权和货币价值的全面审计。对政府及其部门的综合审计，内容包括：政府组织、职能或者政府活动或项目的合法合规性、经济性、效率性，以及它们对环境和社会公平正义的维影响等，但对政策制定和政府项目立项本身的合理性不提出质疑，也不评价政府政策的成就。加拿大审计署要求，所有政府规划都必须制定有效性方面的绩效标尺，并负责对是否存在这些标尺以及这些标尺的适当性进行评价。 与传统财务审计相比，综合审计难度较大，所耗费的审计资源高。综合审计的基本特征：一是广泛性，指审计数量、内容和范围具有广泛性；二是协调性，指最大可能地与内部审计机构协调或依靠其工作；三是周期性，指审计报告时间依据被审计单位的大小或复杂性来决定，一年一次或多年一次；四是建设性。值得注意的是，在加拿大政府早期的综合审计中，绩效审计主要包括对政策或公共项目经济性、效率和效果的审计（即“3E”审计），后来则增加了环境审计和公平性审计（即从“3E”拓展到了“5E”）。 六、日本的政府绩效审计 日本审计院（日本会计检查院）作为宪法规定的独立于内阁的机关，担负着“检查国家和法律规定的机关的会计行为，监督其经营管理和会计事务是否真实有效”的职责。20世纪90年代后期，日本开始引进并应用新公共管理理论与方法，强调绩效审计和政策评估。1997年，日本修订了《审计院法》，在法律上增加了业绩检查的内容，明文规定审计院对正确性、合规性、经济性、效率性及有效性进行检查。日本审计院审计内容的重点从正确性及合规性审计向经济性、效率性及有效性审计的转移，反映了现代审计的重心开始从微观意义上的会计审计向宏观意义上的绩效审计的转变。日本审计院正在由过去的单方面审计向多方面审计转型。不过，为了防止介入国会或者内阁的责任领域，日本审计院在进行绩效审计时非常谨慎。在通过审计指出某项政策措施或公共事主缺乏有效性时，日本审计院一般仅仅表明意见，对于如何采取对策作特别注重善处置，则完全交给内阁主管省、厅。 日本审计院在绩效审计过程中，努力强化经济性、效率性及有效性的业绩评价型检查，特别是事业项目执行效果的有效性检查。经济性的标准是指机关、企业的实行以及预算的执行能否用最少的费用实施进行，即事务事业以及预算的执行方面是否还有节约费用的空间。效率性的标准是指相同的费用能否取得更大的成果或是和费用对比能取得最大化的成果。有效性的标准是指机关、企业的实行以及预算的结果是否达到预期的目的，是否达到了预期效果。