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〔中图分类号〕F120 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000－7326（2002）11－0031－04
中国现有的政府经济管制（以下简称为政府管制）制度需要进行更快的改革，因为现有的政府管制扭曲了资源配置信号，干扰了经济资源的自由流动，从而阻碍了经济效率的提高，也阻碍了经济增长潜力的充分发挥。因此，要加快政府管制制度的改革进程，尽快建立起与市场经济相适应的新型的政府管制制度。如何改革政府管制制度，建立何种政府管制制度，需要我们对市场经济下的政府管制与计划经济下的政府管制进行比较。
一、管制产生的原因不同
计划经济是经济资源由社会计划来配置的经济，由于制定计划、下达计划指令、分配经济资源和产品、监督计划执行的主体是政府，所以计划经济实质上是经济资源由政府来配置的经济。在这种经济体制下，政府要保证经济计划指令的实现，需要建立相应的政府管制制度，通过管制调配资源，实施计划。因此，在计划经济中，政府管制是作为实现计划经济的手段而产生出来的，政府管制制度源于实现经济计划的需要，服务于计划经济。
市场经济是经济资源由市场来配置的经济，在市场经济中，企业、居民享有经济自由，为自身的利益而从事经济活动。市场经济的性质使其具有多方面的功能，同时也不可避免地使其具有多方面的缺陷，包括不能有效地解决垄断问题、不能有效地解决经济的外部性问题、不能有效地解决信息不对称问题、不能有效地解决公共物品的有效供应问题、不能有效地解决微观经济主体的非理性行为问题、不能有效地解决居民收入差距问题、不能有效地解决宏观经济失衡问题和某些类型的产业结构失衡问题等。市场缺陷的存在会损害市场功能的发挥，导致经济效率低下。虽然第三种力量能够解决某些方面的市场缺陷，但由其性质决定了其在解决市场缺陷方面只能起辅助性作用，这样就需要，也只能借助于政府的力量来解决市场缺陷。（注：参见曾国安：《政府经济学》，湖北人民出版社，2002年。）政府解决市场缺陷一方面依靠经济管制，另一方面依靠宏观经济调控，宏观经济调控主要解决宏观经济失衡问题，其他市场缺陷则主要依靠经济管制来解决。由此可见，在市场经济中，政府管制导源于市场缺陷，没有市场缺陷，就不会有政府管制。
二、管制的目的与功能不同
市场经济下的政府管制与计划经济下的政府管制产生原因的不同决定了两者的目的和功能的差别。在计划经济中，政府管制并不是解决计划经济体制的体制缺陷，它与计划经济体制的缺陷无关，政府管制的目的是要保证经济计划的落实，使生产要素和产品的生产、分配按照经济计划的要求进行，政府管制的功能是其作为政府实施经济计划的手段，它是保障计划经济正常运行的工具。在计划经济中，政府管制不是要解决某些具体的经济问题，而是作为实施计划指令的工具，没有政府管制，经济计划就不可能实施。政府管制是计划经济的内在构成要素，它决定着计划经济的存亡。
在市场经济中，政府管制的目的则是要解决市场经济体制的缺陷，或者说是用于弥补市场缺陷，以使市场经济有效地运行，有效的政府管制能为市场机制促进资源优化配置的功能的充分发挥创造所需要的条件。在市场经济中，政府管制有需要解决的具体的问题，是政府弥补市场缺陷的手段，不是政府实施计划指令的工具。政府管制是市场经济有效运行的必要条件，但不是市场经济存在的条件，没有政府管制，虽然经济资源的配置不可能达到最优状态，但市场经济并不会消失，市场经济照样运行。尽管市场缺陷要求政府管制，但政府管制并不是市场经济本身的构成要素，有无政府管制会对市场经济中的经济效率产生影响，但不会影响市场经济的存亡，由此来看，政府管制在市场经济中是市场机制的补充力量。
三、管制的范围不同
市场经济下的政府管制与计划经济下的政府管制产生的原因和功能的不同决定了市场经济下的政府管制与计划经济下的政府管制范围的根本差别。政府管制计划经济中政府实施经济计划的手段，是计划经济的内在构成要素，这就决定了在计划经济中，政府管制只取决于政府的意愿和能力，而不受其他因素的约束，政府管制没有边界，或者说政府管制的范围是无所不包。在计划经济中，范围广泛的政府管制是经济计划能够得到实施的必要条件。
而在市场经济中，政府管制导源于市场缺陷，政府管制只是要弥补市场缺陷，这就限定了政府管制的范围，决定了在市场经济中政府管制不可能无所不包，而是有着明确的边界。在市场经济中，政府的意愿和能力不是政府管制范围的决定因素，市场缺陷才是政府管制范围的决定因素。在市场经济中，市场能够有效地解决的问题，不需要政府的干预，不需要政府管制。政府能够通过非管制手段有效地解决市场所不能有效地解决的问题，也不需要政府管制。
在计划经济向市场经济的转型过程中，政府管制改革的主要问题不是政府管制方式、管制力度的调整，而是政府管制的重新定位，是政府管制范围的根本变化。在改革过程中，政府所要做的不是对计划经济中所实行的政府管制制度进行修修补补，而是要彻底改变政府管制制度。
四、管制与经济自由的关系不同
虽然市场经济下的政府管制与计划经济下的政府管制都是对经济自由的限制，但两者的差别是明显的、实质性的。
在计划经济中，政府管制是政府实施经济计划的手段，政府管制无所不包，政府做出资源配置决策，政府决定生产什么、生产多少、为谁生产、怎样生产，从而也就决定了消费什么、消费多少以及消费方式。政府管制不是规定哪些能做，哪些不能做，而是通过金字塔式的管制体系层层下达计划指令，规定指令的接受者必须做什么，这种性质的政府管制实际上剥夺了企业和居民的经济自由。在计划经济中，政府管制与经济自由存在着根本的冲突，如果允许企业和居民享有经济自由，计划指令就不可能得到执行，计划经济就不可能运行。因此，在计划经济中，管制是对经济自由的替代。
在市场经济中，政府管制会对企业和居民的经济自由构成约束或限制，但由于政府管制是有边界的，管制是受到约束或限制的，政府管制通过制定针对微观经济主体行为的限制性规则和对微观经济主体的激励与惩罚使经济主体在管制规则的约束下做出理性的经济决策，但政府并不能代替微观经济主体做出决策，管制并不是对经济自由的替代，消费什么、消费多少以及消费方式由居民自主决策，生产什么、生产多少、为谁生产、怎样生产由企业自主决策，政府没有权力代居民做出消费决策，也没有权力代企业做出生产决策，因此市场经济中的范围受到限制的政府管制与经济自由之间并不存在根本的冲突。不仅如此，市场经济中的政府管制还是维护经济自由的必要手段。因为政府管制虽然对微观经济主体的经济自由构成了限制，但同时防止了一部分微观经济主体对另一部分微观经济主体权益的侵害，保护了另一部分微观经济主体的经济自由。例如，政府的反不正当竞争管制政策、反垄断管制政策对施行不正当竞争、施行垄断的经济主体的行为的不正当竞争行为、垄断行为的限制或禁止就保护了其他经济主体的经济自由。在市场经济中，经济自由不能是无限制的，无限制的经济自由会侵害他人的经济自由，管制所要起的作用之一就是通过对经济自由的限制来维护经济自由，同时受到限制的管制又可防止管制替代经济自由。
五、管制的手段存在差异
计划经济下的政府管制是以行政手段为主，辅以司法手段。在计划经济中，经济决策权掌握在政府手中，一切都是按计划指令行事，激励制度是以行政强制和精神激励为主，微观经济单位主要是服从计划指令，追求精神荣誉，经济处罚或奖励处于次要地位。在计划经济中，实施政府管制的一般程序是：政府制定管制规则，下达计划指令→生产单位接受计划指令→政府对生产单位的行为进行监督→违背指令者政府即给予行政处罚（主要包括撤消行政职位、降低行政职位）或者刑事处罚或者精神处罚，遵守指令者则不受任何处罚，或者政府给予其行政奖励（提升行政职位）或精神奖励（授予荣誉称号、宣传工作业绩、给予表扬等）。
在市场经济中，政府管制的实施手段主要是行政、司法手段。与计划经济不同的是，追求经济利益是市场经济中微观经济主体从事各种经济活动的主要目的，同时微观经济决策权归属于微观经济主体，这样就使得政府管制只能主要通过制定管制规则和给予微观经济主体以经济处罚或奖励来达到管制目的。政府对经济当事人的经济处罚直接减少经济当事人的经济利益，对经济当事人的经济奖励会直接增加经济当事人的经济利益，这种直接来自于政府的经济处罚或者经济奖励虽然是行政或司法手段的实施工具，但它们显然不属于直接的行政强制和精神激励。市场经济中的政府管制，政府的角色定位主要是裁判，不是运动员。在市场经济中，实施政府管制的一般程序是：政府制定管制规则→微观经济主体在管制规则约束下自主决策→政府对微观经济主体的行为进行监督→违背管制规则给予经济处罚（主要包括退出市场、缴付高额税费、支付高额罚金）或者刑事处罚（违规者承担刑事责任），符合管制规则则不受任何处罚，此外如果符合管制规则的奖励条件，政府则给予经济奖励。由于微观经济主体是自主经营、自负盈亏的独立的经济单位，因此除了个别特殊的行业，政府并不能通过对经济当事人进行行政处罚和给予行政奖励来达到管制的目的。虽然政府也可以采取精神刺激的办法，但在经济利益面前，其作用是很有限的。
六、管制与市场的关系存在本质的差别
计划经济是计划替代市场的经济，政府管制是计划经济运行的保证，是实施经济计划的手段，管制是没有边界的，管制的结果是市场的消失。
在市场经济中，政府管制不是替代市场，而是弥补市场的缺陷，是矫正市场，这种管制是有边界的，因此管制的结果不是市场的消失。有效的政府管制会使市场运行得更好。由此来看，如果沿用计划经济中的那套政府管制制度，市场取向的经济体制改革无法进行，因为那套政府管制制度与市场经济在根本上是相冲突的，因此根本改革计划经济中实行的政府管制制度是建立市场经济的前提。
七、管制赖以存在的制度基础不同
在计划经济下，政府管制是全面的，不需要单项立法授权，政府管制基本上不受约束，微观经济单位只能服从政府的管制。
在市场经济下，政府的任何管制都需要立法提供支持，由法律授权，法律是政府管制赖以存在的制度基础。在市场经济中，没有相关法律的支持，是不能建立起与市场经济相适应的政府管制制度的。在市场经济中，政府作为代表公共利益的公共权力机构，由法律赋予其经济管制权，政府必须依法进行管制，法律允许政府干什么，政府才能干什么，法律要求政府干什么，政府就应该干什么。如果政府进行没有立法授权的管制，就属于违法管制，被管制者有权拒绝服从政府的管制，有权要求政府撤消管制，有权要求政府对管制造成的损害进行赔偿；如果政府没有履行法律要求的管制责任，遭受损害的微观经济主体有权要求政府履行管制责任，也有权要求政府承担因其未履行法律要求的管制责任的造成的后果。在市场经济中，法律既提供了政府管制的制度支持，也限定了政府管制的权力，规定了政府管制的责任，管制越位与管制缺位都是不能允许的。
由上可见，市场经济下的政府管制与计划经济下的政府管制是存在着根本性的差异的，这些差别意味着在计划经济向市场经济转型的过程中，所面临的问题并不是对在计划经济中实行的政府管制制度进行改良，而是要对计划经济中实行的政府管制制度进行根本性的改革。
八、几点启示
无论是计划经济，还是市场经济，都存在政府管制。在不同的经济体制下，政府管制的性质、目的、功能、范围、手段等等都存在着差别。计划经济中实行的政府管制制度与市场经济的性质是相背的，要建立市场经济体制，让市场机制发挥作用，就不能延续在计划经济中形成的政府管制制度，就不能寄希望于局部性调整的办法，市场经济下的政府管制与计划经济下的政府管制的根本性差异决定了我们必须彻底改革旧的政府管制制度。在这一点上形成共识才能明确政府管制制度改革的方向。
20世纪70年代末以来，中国政府经济管制制度的改革虽然已经进行了20多年，改革也取得了相当大的进展，对竞争性产业产品的价格管制基本上都已取消，许多领域的进入管制取消了，政府管制手段也有一些变化，但总的来看，政府管制制度的改革进程过慢，政府管制越位仍然普遍存在。政府管制制度改革进程的缓慢一方面阻碍了市场经济的成长，另一方面也是造成政府管制缺位广泛存在的重要原因，因此应该加快政府管制制度改革的进程，这既是建立市场经济的必要条件，也是实现政府管制有效的必要条件。
政府管制制度改革的反复是20年来政府管制制度改革的进程中经常出现的现象。政府的许多职能部门一方面不愿意放弃其原有的经济管制权，在改革过程中，往往以各种理由留住管制权，或者只进行表面性的改革，另一方面在失去了原有的经济管制权后，要么是以种种理由增设新的管制权，要么是经过一段时期以后又重新恢复失去了的经济管制权。出现这一现象的根本原因在于未将政府管制制度的改革纳入法治化的轨道，对政府部门的权力扩张缺乏约束。许多政府的职能部门只靠发红头文件就能对被管制对象进行管制，在现有的管制制度下，被管制者没有权力违背管制者的指令，甚至连“用脚投票”的能力都没有。改变这种局面的唯一途径是建立法治制度。政府应该享有哪些管制权，管制权的分配等要纳入法治化的轨道，政府部门管制权的获得、管制权的运用都由法律来确定，管制权的变更也应该由法律来确定，不应该允许未经法律授权的管制权的存在，也不允许政府管制部门不履行法律要求的管制职责。只有这样，才能保证政府管制制度改革的持续性，政府管制越位和政府管制缺位的问题才能得到解决。
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