中国城镇化发展的历程、问题和趋势，本文主要内容关键词为：中国论文,城镇化论文,历程论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：1000－7636（2011）03－0020－07
一、中国城镇化发展的历史进程、成就和问题
新中国成立60多年以来，我国城镇化发展经历了三个阶段，取得了较大的成就[1]。
（一）中国城镇化发展的三个阶段
从总体上看，我国城镇化进程呈现出不断加快发展的基本态势，当然也有过不少和不小的挫折，大体上经历了以下三个阶段：
1.新中国成立到改革开放前的缓慢起步阶段（1949～1978年）。新中国成立初城镇化水平只有10.64％，经历了三年恢复和“一五”时期平稳发展、大起大落的“大跃进”与调整时期以及“文革”“三线”建设的停滞发展等阶段，到1978年我国城镇化水平只提高到17.92％，设市城市由132个增至193个，仅增加61个。这与我国选择的重化工业化道路、急于求成的政策以及城镇化水平起点低等因素有关。这一时期重点建设城市，“一五”时期除北京外有工业建设重点城市如太原、包头、西安、武汉、大同、成都和洛阳等7座，重点扩建城市如鞍山、沈阳、吉林、长春、哈尔滨等20多座，局部扩建城市如南京、济南、杭州、昆明、唐山等15座左右；“三线”建设时期有十堰、成都、兰州、宝鸡、西宁、汉中等。
2.改革开放以来到20世纪末的加速发展阶段（1978～2000年）。1978～2000年城市化水平由17.92％上升到36.22％，年均增加0.83百分点，设市城市由193个增至663个，建制镇由2173个增加至20312个（见表2），增加迅速。这一时期我国城镇化进程明显加快，首先是因为明确了以经济建设为中心工作重心的转变，其次是将我国工业化战略由重化工业化转变为符合我国经济发展阶段的以轻纺工业为重点的工业化战略，再次是大力实施了城市中心带动区域发展战略以及向沿海倾斜的区域发展战略。沿海大城市成为城市建设的重点，同时沿海地区还涌现出众多的中小城市和小城镇，典型代表有石狮、东莞、昆山等。
3.21世纪以来的快速发展阶段（2001～2009年）。2001～2009年我国城镇化正式制定了加速城镇化发展的总体战略，经历了小城镇规模扩张时期、城镇群发展时期等阶段。2009年城镇化率达46.59％，2000～2009年城镇化年均增加1.15百分点，速度进一步加快。城镇建设重点是区位条件较好的建制镇，大城市附近的新城区，如天津滨海新区、郑东新区、沈北新区等，城镇规模扩大，城镇之间交往密度增加，分工协作的城镇群逐步形成。
（二）中国城镇化发展取得的成就
我国城镇化率从1949年的10.64％提高到2009年的46.59％，年均提高0.60个百分点，基本适应了经济社会发展的要求[2]。
1.城镇化发展进程明显加快，城镇经济比重不断提高。进入21世纪以来我国城镇化进程基本保持在年均提高1个百分点的水平上，远远高于同期世界城镇化发展年均提高0.2个百分点的平均水平，也快于许多新兴工业化国家城镇化发展的速度。我国城镇化水平与经济发展阶段也基本适应，2009年我国人均国内生产总值为3000美元左右，城镇化水平为46.59％，世界人均国内生产总值为8000美元左右，城镇化水平为50.5％，可以看出我国工业化与城镇化不存在严重偏离现象。
2.城镇体系日益完善。目前我国大中小城市和小城镇体系已经基本形成，初步形成了“655＋20000（城市和建制镇）”的框架体系。城镇集群也在逐步形成，初步形成了4个成熟的城镇群和11个半成熟的城镇群的格局（见表4）。
3.城镇布局日趋合理。从宏观空间看，我国城镇空间合理布局的“大分散、小集中”格局正在形成，表现为与我国地理环境资源基本相协调的东密、中散、西稀的总体态势。从微观看，城市内部空间，中心城区、近郊区以及远郊县的城镇空间结构层次日益显现。
4.城镇建设成效明显，有效扩大了城镇人口容量，促进了城镇现代化水平。城镇建设成效明显，城市建成区面积扩大，住房条件改善，城市交通、供水、热电、绿化、环境卫生、电信等基础设施体系不断完善，扩大了城镇人口容量，提高了城镇现代化水平。
（三）面临的主要问题
一是城镇化水平不高、质量较差。城镇化质量不高突出表现在“城中村”、工矿棚户区和小城镇破败等方面。其中，各城市中大量存在的“城中村”现象反映了我国城市发展模式粗放、可持续性差，在城市规划的刚性上、城市规划的执行力度上以及城市建设管理上都存在很多问题。工矿棚户区则是计划经济时期“先生产、后生活”的产物，在改革开放的年代，由于种种原因，这些地区发展晚了一拍半拍，致使问题遗留下来。至于小城镇破败问题，主要与发展阶段有关，城镇化早期一般都注重大中城市的发展，对小城镇发展重视不够，我国虽然很早就提出了“小城镇、大战略”的思路，并且也重点突出了小城镇的设置工作，但毕竟经济实力和发展阶段未到，因此许多小城镇基础设施差，城镇功能弱，城镇建设质量不高。
二是城镇规模结构不合理，城镇对外辐射能力还比较弱。大、中、小城市结构不合理，与国际普遍规律相比，我国、大中城市特别是大型城市集中的人口比例明显偏低。城镇群发展刚刚起步，城镇之间联系交往程度还不高，城镇聚集程度还较低，人口总规模还比较小，人口吸纳能力还不强。目前，我国城镇一般都还处于人口和产业的集聚阶段，对外辐射能力还比较差，郊区化和分散化的趋势虽然也存在（如产业和人口转移等），但还不十分明显。
三是城镇宏观区域布局和城镇内部空间布局存在不少问题。在城镇的宏观区域布局上主要问题是城市数目太少、乡村太多、建制镇规模太小。城市内部功能分区混乱，城市核心区、中间区、边缘区、郊区和郊县的关系不清，致使城市盲目外扩，摊大饼，这也是“城中村”现象发生的重要原因之一。
四是城乡差距调控不力。城乡差距扩大，关系不顺，城乡“二元结构”依然突出。基本公共服务和社会保障没有普遍地、均等地惠及城乡人口，城乡没有形成良性互动的格局，城镇化推进未能有效地、稳定地减少依赖土地的农业人口。城镇化过程中，在征地、拆迁、旧城改造等方面存在有法不依、执法不严、工作方法简单粗暴等问题，造成了一些社会矛盾，影响了社会稳定。
五是城乡生态环境建设问题。城市向农村转嫁环境污染，农村向城市提供有害食品等问题时有发生。“城中村”则往往成为城市环境卫生的死角和隐患，不仅影响市容，而且更严重的是可能会对整个城市卫生带来很大的威胁，可能成为城市流行病的发源地。
二、未来中国城镇化发展的基本趋势
未来20年我国城镇化将仍然处在快速发展时期，城市的数量、城镇人口以及城镇建设都还将有较大的发展。由于中国人多、地少、资源环境约束大的特殊国情，走出一条充分发挥后发优势、具有中国特色的城镇化道路是必然的选择，这条道路的基本趋势表现在以下方面[3]：
1.城镇化仍然处于快速发展阶段。城镇化发展的一般规律表明，城镇人口占总人口的30％～70％时，城镇化将处于快速发展的中期阶段。未来20年，我国城镇化将继续处于快速发展阶段，并将经历高峰发展时期和接近拐点发展时期；估计中国城镇化的拐点在65％～75％之间；2030年左右将达到城镇化的拐点；未来我国城镇化的目标是，争取在20年内完成城市化的历史任务，以赶上和超过世界城市化的平均水平（据估计，世界城市化将于2050年达到70％的水平）。
根据城镇化发展阶段和目标，选择中偏下的方案对未来20年我国城镇化进程作如下预测：到2030年我国城镇化水平，按每年提高0.8个百分点的速度提高，将从2009年的46.59％提高到63.52％（世界银行预测的是2030年中国城镇化水平将达到68％，经济合作发展组织的预测是到2025年中国城镇化水平将达到66％，这些预测都显得比较乐观）。分阶段预测为：从2009年到2020年为实现全面小康社会阶段，我国城镇化水平将每年提高0.9个百分点，2020年将达到56.43％左右；从2021年到2030年为实现更加宽裕社会阶段，我国城镇化每年提高0.7个百分点；2050年为城镇化进一步完善和提高阶段（见表5）。
2.未来城镇化将以新的100万～200万人中间规模城市为建设重点，走中国特色集约化和紧凑型城镇化道路。与发达国家相比，我国城镇体系的一个突出问题是位于中间层次的城市数目和人口都比较少，中间层次的城市功能不足，严重影响了整个城镇体系正常功能的发挥。未来重点之一就是要大力发展这类城市，同时也可以为大中小和小城镇协调发展找到一个具体的抓手和突破口。根据众多的关于城市人口规模与经济社会效益关系的研究成果，考虑到城市人口规模过大和过小都有可能存在的明显弊端，结合我国的具体国情，今后我国城镇化和城镇建设应当主要以100万～200万人的中间规模的城市为发展和建设重点，对该范围以上和以下的城市则采取一定的限制发展的措施，其中限制规模以上的城市发展目的在于防止所谓“大城市病”（主要限制大城市过多的功能），限制规模以下城镇的发展目的在于节约宝贵的土地资源。
3.进一步建立完善的城镇体系，做到大分散、小集中、点线面结合，实现大中小城市和小城镇协调发展。目前，我国城镇体系的空间框架基本拉开，初步形成了“655＋20000（城市和建制镇）”的布局框架，大体上是符合“大分散、小集中”的城镇布局原则，但距离完善的城镇体系尚比较远，如城镇以及整体城镇的集合还没有完全成为区域经济的中心，城市数量太少、城市人口比重还比较低、农业的比重还比较大，城市功能尚没有覆盖全国国土等。按顶层设计的思路和要求，未来我国城镇体系如下：总体上，城镇化率达70％以上，城镇人口达10.5亿人（按最新的中国人口高峰15亿人计算），形成一个大体上的“2000＋18000（城市与建制镇）”的城镇体系。
具体的城镇格局和城镇人口分布为：
第一层次的城市，以现有31个省会城市和沿海大型港口城市（也就是统计年鉴中所列的35个城市）为基础，将这些城市建设成城市人口达500万人左右的大城市，可容纳1.7亿城市人口。
第二层次的城市，以现有300多个地级市和地区行署镇为基础，将这些城市和建制镇都建设成城市人口达100万人左右的城市，可容纳3.0亿城市人口。
第三层次的城镇，以现有的2000多个县级市和县城为基础，将这些城市和建制镇都建设成城市人口达20万人左右的城市，可容纳4.0亿城市人口。
第四层次的城镇，剩下的建制镇城市人口要达到1万人左右，可以容纳1.8亿左右的城市人口。
由此形成“2000＋18000（城市和建制镇）”的城镇数目“金字塔”形分布和城镇人口“纺锤”形分布的合理城镇体系，可以基本满足我国高度城镇化和更集约城镇化的要求。
4.将城市群作为推进城镇化的主要手段和形式。大中小和小城镇协调发展战略落实在空间上就是大力发展各种各样的城市群。城市群是城市化的高级形势，也是城乡一体化、郊区化和中心城区改造有机结合和中心城区人口有机疏散的最佳地域组织形式，既能有利于人口的集中，有助于“三农”问题的解决，又有利于疏散大城市的人口压力，有助于“大城市病”的缓解。事实上，城市与其腹地之间、城市与城市之间是密切地相互联系的，这种紧密的联系关系可以用城市圈（城市与其近腹地之间的关系）和城市群（在中国是由若干相邻的地级市组成）来描述。从20世纪70年代以来，世界各国城市群发展十分迅速，已经成为世界城市化的主要形式之一。在美国，城市群被称为联合大都市区，通常为几个大都市区的集群，城市群能够覆盖更多的国土面积，有利于国土的全面开发。目前，我国城市群已经开始起步，未来发展将会越来越快，成为推进城镇化和集中人口的主要方式。
5.中西部将成为我国城镇化的主战场。2008年我国东部地区城镇化水平已达56.0％，已经越过了城镇化的最快发展时期。2008年中西部地区城镇化率仅为39.6％（见表6），而且中西部总人口比东部总人口多接近1倍，中西部土地资源也比较丰富，东部劳动力密集型产业也已开始向中西部转移。因此，未来我国城镇化的主战场将出现在中西部地区。
三、促进我国城镇化健康发展的若干对策
加快城镇化进程是转变发展方式，促进经济社会转型的客观要求。城镇化发展是一个十分复杂的经济社会发展的系统工程，涉及经济结构、产业布局和生活方式的巨大变化。为保障城镇化进程的顺利进行，作为后发国家要认真处理我国城镇化进程面临的主要问题，以制定相应的对策措施[4]。
一是建立有效推进城镇化的新的体制与机制。要在恢复和加快设市进程基础上，努力促进城市政府要从“经营城市”向“规划城市”并“监督规划实施”的理念转变，让市场去“经营城市”，营造一个市场化的推进城镇化的机制。在监督规划实施中，强化对“城中村”的及时和统一的改造；要提高城镇基础设施规划标准和建设水平，加强城镇基础设施建设力度，有效扩大城镇人口吸纳能力。目前，我国城市基础设施采取的基本上是政府直接经营管理的模式，城市基础设施的运行也主要由市政工程管理机构与其他专业公司（或局）直接经营管理。今后，应逐步加大城市基础设施社会化和市场化改革的力度，在统一的城市公共资产管理机构下，按照城市基础设施性质的不同，分别采用相应的不同的经营管理模式。
二是完善规划体制。要进一步强调城镇规划的硬约束，严格执行城市规划法和有关法规和政策，搞好新一轮城镇规划并严格监督规划的实施。要加强城镇体系的规划工作，尽快制定我国重点城镇群的规划方案。大城市要防止“空洞化”；中小城市要防止盲目扩张；小城镇则避免遍地开花。城镇基础设施要统筹规划，地上地下基础设施要全面兼顾，少搞形象工程。城镇规划要强调各主体的参与，具体制定城镇规划和建设各阶段社会主体参与的形式、范围和作用。要继续深化政府职能转变，完善土地征用和使用制度。
三是改革人口迁移体制。按照人口的自由流动和合法的迁徙的要求，改革人口迁移体制。首先，逐步取消户籍城乡分置制度，建立新型的按居民居住地登记及变更登记制度；其次，取消附加在户籍制度上的经济社会方面的规定，探索城乡社会保障、子女上学和升学、就业等方面一体化的具体途径，不断提高社会保障统筹的层次，优先在“城中村”推进这方面的改革；第三，在推进土地集约经营的基础上，逐步放弃“土地换城市户口、换社保”的思路，建立城乡居民身份自由相互转换的可行办法。
四是完善土地管理制度。建立城乡一体化的土地行政管理机制。我国国土资源管理部门是国家统一管理土地资源的行政机构，建设管理部门和农业管理部门分别是城乡土地开发利用和管理的具体执行部门，三者之间的协调关系着未来我国土地资源全面、高效和集约的开发利用。基本思路是，强化国土资源部门对全国土地资源的统筹协调管理职能，建立城乡一体化的土地行政管理机制。具体内容包括：淡化土地所有权管理，突出土地利用权的确权、规范和管理，相应地进一步明确国土部门对土地使用权的行政管理职能，建设部门和农业部门以及其他部门只行使使用权；强化和改进土地用途管制，如划分土地利用功能区、明确城镇边界、划分各类农业用地（主要是耕地）基本保护范围、建立严格的土地用途变更审批制度等；建立各土地利用类型的、符合土地利用规划和城镇建设规划要求的、城乡统一的土地使用权市场，增加土地资源的流动性，扩大空间配置的范围，促进土地开发利用效率的提高；等等。
五是改革城市财税金融体制，变“卖地财政”为规范的“土地财政”。税收上，要尽快及时地开征房地产税，有效控制土地出让价和房价，以改革土地利用的直接税和间接税比例关系，提高土地保有成本，降低土地交易成本，促进土地市场和房地市场健康发展。开征房地产税，只要税率合适，土地价格将应声而落。同时，开征房地产税更为重要的意义在于有利于理顺土地所有者和土地行政管理者的关系：只要房地产税长期存在就会改变目前极不合理的一次性收取多年土地出让金问题和土地出让年限问题（只要年年交税就不存在所谓年限问题），才能改变目前的所谓“卖地财政”为规范的“土地财政”；只要土地价格合适就会形成规范化的土地市场化，优化土地资源的配置，鼓励土地的经营开发。另外，财政上，建立城市财政与城镇基础设施之间的新型关系，财政资金（主要是未来的房地产税）只管基础设施的运行，而不管投资，城镇基础设施投资主要靠其它途径解决，如民间资本、信贷、外资等。金融体系上，建议开办土地银行，统筹经营管理与土地出让、交换和开发有关的所有资金来源和用途。近期应研究扩大城镇建设债券发行规模的可行性，以及进一步拓宽民间资本和国外资本进入城镇建设的渠道。
六是完善干部管理考核制度。在干部管理考核和任用制度中，要淡化经济发展的速度与规模指标，改革城镇建设主要靠土地财政的状况，强化对城镇所有居民的民生指标的考量，近期应当突出对“城中村”改造力度的考核，在于部制度上确保城镇化和城镇建设的健康发展。
收稿日期：2010－12－15
标签：小城镇论文; 国家新型城镇化规划论文; 城镇体系规划论文; 城镇人口论文; 中国的人口论文; 城市中国论文; 城市规模论文; 人口问题论文; 农村论文;