农村土地市场化的改革走向，本文主要内容关键词为：农村土地论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F323.24 [文献标识码]A [文章编号]1003-7071（2007）04-0189-05
农地制度的核心是农地产权制度，不同的土地产权制度是区别不同社会及其发展阶段的重要标志。近几年来，有不少人反对农地市场化的改革走向，最典型的是物权法草案还引发了是否违宪的讨论。市场化改革的实际后果是否真的会导致农地迅速被“资本”所集中、控制，大量的失地农民变成“流民”，引起社会的巨大动荡和紊乱？本文旨在探究农村土地市场化的必要性，现行土地制度对土地市场化的影响以及市场化改革的对策。
一、农村土地市场化的必然性
农村土地市场化问题的讨论是从质疑集体土地所有权性质开始的。目前对集体土地所有权性质的看法主要有以下三种观点：一是认为，集体所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权；二是认为，集体土地所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产（土地）享有占有、使用和收益权，并且依法按平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权；三是认为，集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产（土地）为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权[1]。中国现行法律中仅仅规定了集体经济的所有制性质，而未规定集体经济的法律性质，这是引起了对农村土地市场化问题的争议所在。实际上，有关农村土地市场化，不只是一个理论问题，更是中国当前经济社会发展的要求。
（一）农村土地市场化是城市化发展的要求
城市化是一国经济社会发展的必然趋势，是国民实现生活富裕的根本途径。但城市化对于中国来说，也带来了一个显而易见、直接的负面结果，那就是城市化与土地资源的矛盾日益突出。主要表现为：土地特别是耕地减少严重，城市用地增长快于人口增长，土地利用效率低，城镇建设用地结构不合理。城市化发展需要农村劳动力的转型，但是，由于中国目前城市化水平偏低，造成中国城市化水平远远低于工业化水平，其中一个重要原因就是现行农村土地制度对农民的束缚。农村劳动力无法真正摆脱农民身份，不管从事何种非农产业，农村劳动力最终都离不开土地。现有的农村土地制度为农村人口提供了一种特殊的社会保障，能够吸纳大部分的农村剩余劳动力。由于土地为农民提供了农民自己和国家都无力承担的社会保障功能，农民不能轻易放弃与土地的关系，只能在有限的程度上参与到非农产业中去，这就造成了中国城市化进程跟不上工业化进程的现状。如果农民能够将土地使用权有效流转，将土地保障转化为现金保障，农村土地和劳动力这两大生产要素就会得到更合理的配置，进而推动城市化进程。
（二）农村土地市场化是完善市场经济体制的要求
农村土地产权模糊和残缺的根源则是土地管理指导思想中浓厚的计划经济与管制主义色彩。中国农村的土地集体产权脱胎于计划经济体制，并在中国农村土地产权制度上打上了深深的烙印。当前的中国土地市场化仍是一种不完全的市场化，是非所有权交易的仅仅限于土地使用权市场化。中国土地制度仍然是公有制即国有制度，能进入交易平台层面的只有土地使用权，而且是限定一定年限的土地使用权，即土地作为市场要素或商品仅是在一定的期限内的商品属性，交易价格也是有期限的价格，而不是完全市场要素或商品化的价格。因此，引入市场经济机制，才能真正使农村土地流转起来。毫无疑问，土地国有制、土地集体所有制可以节约土地的交易成本，但是由此可以产生更加巨大的组织成本。因而，中国应当积极地培育和发展农村土地市场，逐步规范和完善农民私有的土地产权流转机制以及法律制度体系建设，大力推进传统农业向商品化、专业化、现代化转变。只有这样，才能提高农地利用水平、农业劳动生产率和投入产出率，以及农业市场化、国际化程度，不断地增加农民收入，促进农业生产持续发展和农村经济全面繁荣。由于中国农村家庭承包经营体制下的集体土地所有权长期虚置，形成行政权大于农地所有权或使用权的习惯性行为，导致农村耕地资源大量流失，侵犯了农民的根本经济利益。今后的主要任务就是要重构产权清晰的农村土地市场主体，并从《宪法》和有关土地法律制度上予以全面保护。
（三）农村土地市场化是保护农民土地权利的历史要求
按现行法律，农村土地进入市场交易的前提首先是收为国有，既先由国家征地，然后再由国家进行出让或转让，这样，农村土地集体所有权就完全丧失了其应有的权利。并且国家的征地费用相当低廉，而出让价格却很高，但土地交易所获得巨大收益却往往未惠及农民，那么，农村土地所有制就如同虚设，根本上失去了所有权本身所赋予的对土地占有、收益、处置的权利。这种严重的不公平性，就导致了广大农民的利益在法律上无法得以保证，是一种制度上的严重不公平，法律上的不公平。
现实中，对于来自各级政府或组织的强制性制度安排，农民选择权之所以缺失，在于农民没有完整的独立土地产权。在中国，农民所耕作的土地构成了他们主要的经济收益来源。凭借着土地，他们才得以参与社会的分工和交换。迄今，即使在江浙乡镇工业化程度很高的地方，土地收益也还具有保障农村居民生活的基本功能。所以，农村居民一旦失去土地，其后果不仅是他们的经济收益受损，更重要的是这一群体因此也就失去了参与社会经济分工和交易的基础，更失去了参与社会制度博弈的机会。因此，失地农民市民化问题是具有普遍性与变异性、复合性与长期性、破坏性与集群性特征[2]。制度安排不慎会带来一系列的社会震荡和不安。如果说历史上，我们的制度安排，曾剥夺了农民的种种利益，那么，在城市化进程中，我们是否有必要还要以牺牲农民的根本利益为代价吗？经济发展的终极目标为什么会离农民越来越远？在现代化进程中，伴随着城市化的发展，农民似乎被边缘化了，远离了现代化，远离了现代资本运作模式。农民仅存的生产资料——土地，我们又如何让农民不再失去？
二、中国农地市场化健康发展的制约因素
（一）现行的中国有关土地市场化的法律、法规不健全、不完善
市场经济是法治经济，没有法律的健全，就没有市场经济的健康发展。而现行的中国有关土地市场的法律、法规不健全、不完善，加上土地公有或国有制产权关系上不明晰，就必然导致土地管理责任范围和利益分配上的矛盾。从市场化角度说，国家管理土地要素市场是必要的，但这种管理，一方面，必须通过市场化手段进行；另一方面，是要对土地市场体系提供服务。然而，中国土地管理从土地的供应、出让方式、价格的确定等均由国家来控制，土地市场在一定的程度上仍然带有传统行政和计划色彩，这必然影响土地的市场化程度。
（二）完全的土地市场化体系尚未完全建立
随着中国经济体制改革的日益深化，中国的建设用地使用权逐渐由“无偿、无限期、无流动”的方式向“有偿、有限期、有流动”的方式转变，土地资源的市场化配置已成为社会主义市场经济体制发展的一个重要组成部分。规范有序的土地市场体系，应该包括有效的资源配置体系，正常的价格体系，健全的法律体系，合理的收益分配体系，完善的中介服务体系，以此促进土地市场的合理发展。但是，根据现行法律，在市场中流转、增值的只是国有土地，集体经济组织所占有的大量建设用地，却难以流转。低廉的成本、巨大的增值效应，吸引着土地需求者，使大量集体土地被非法占用、非法流转，国家土地收益大量流失。市场经济这股无形的力量总是在按照自己的规律发展，集体土地使用上的“三无”制度，已经不能适应土地市场发展的需要。这导致了土地供应尤其是土地的出让中供应方式形成了双轨制偏差，无偿划拨与有偿出让方式中，招标拍卖出让和协议出让并存，导致经营性用地的土地招标拍卖出让难以推行，因为开发商能够从其他渠道得到便宜的土地，导致大量土地以廉价的非市场化价格进入土地市场，从而严重的扰乱了正常的土地市场秩序，其后果是，市场优化土地资源的效率大大降低。
（三）中国农村社会保障体系建设滞后
中国长期计划经济的制度安排之一，是在城市和乡村实行了不同的社会经济管理制度，这被称之为城乡二元分割体制。在城市与乡村的分割体制下，城市与农村之间存在着诸如行政区划、居民户籍管理、经济资源流通渠道、社会福利等差异极大的制度安排，城乡之间的资源流动也因此而相互隔绝。长期实行城市与乡村分割制度使这种二元经济结构问题更加突出，城市与农村的居民在就业机会、收入水平、受教育程度、群体就业素质上都出现了较大差异。在城市化进程和社会转型中，土地是农民生活的最重要保障。在1950—1978年的29年中，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政支农支出1577亿元，政府实际提取农业剩余净额为4500亿元，农民平均每年的净负担是155亿元（按当时的价格来说，这是一个巨大的数字）。在1979—1994年的16年间，政府再次通过工农产品剪刀差从农民那里占有了大约1.5万亿元收入，同期农业税收总额1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业净剩余约1.2986万亿元。农民平均每年的总负担高达811亿元，是改革前155亿元的5.2倍[3]。有学者估算，“从1979年改革开放起，每年平均各种建设占用耕地按400万亩计算，25年共征用了农村的耕地1亿亩左右，农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于10万亿的土地资产。20年中，失地农民从土地上得到的补偿最多不超过5000亿，25年的工业化和城市化，国家和城市工商业从农村集体土地低价格中转移和积累了9万多亿资产。”[4] 对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能，一旦土地被征用，他们的养老保障便成了后顾之忧。现行的货币安置政策只是为失地农民提供必要的生活补偿，就业机会则要到劳动力市场上去竞争，而他们的养老需求则完全没有考虑；现行征地价格远远满足不了建立失地农民养老保障制度的需要。因此，有很多农民虽然外出打工，从事第二、三产业，无暇顾及农地，但是他们还是不愿意转让、放弃农地承包权，把它们作为自己的退路，不惜粗放性经营，甚至抛荒。在市场经济条件下，农民进行农业生产经营面临着巨大的自然风险和市场风险，这两种风险交织在一起，使农民很难获得预期收益，有时甚至血本无归。这使得很多有能力进行大规模农业生产经营的人不敢进行规模经营，不敢接收流转土地。
（四）农地价格上的非市场化强力阻碍
中国土地征收立法在土地征收补偿标准上，给予了行政机关较大的裁量权，非常容易造成降低补偿标准的现象。如《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费为该土地征收前三年平均年产值的6—10倍，安置补助费为4—6倍。且这一补偿标准将补偿限于直接损失，间接损失的补偿则根本就不予考虑。目前在中国，土地使用权流转是一种随意的现象，往往表现为口头协议、无偿转让等。流转机制是不完整的，也是不健全的，这严重阻碍土地大规模流转。从土地使用权价格来看，由于土地承包权的价值性和商品性不明确，土地使用权也缺乏历史价格。同时，由于中国农地集体所有，我们也不可能借鉴外国的土地价格。所以，造成土地产权价格单一，价格体系不完善。土地使用权、承包权和使用权价格体系不建立，内部价格不理顺，土地不可能会有大规模流转。在很多国家，法律给予被征地者的征收部分的土地补偿，往往要超过该征收部分的土地在一般交易条件下的市值，体现了对土地所有者权益的保护和征收双方在有关财产法律上的平等关系。对土地所有者权益的保护，征地双方在财产法律上的平等关系，通过市场反映土地资源的稀缺程度和实现其优化配置等等也是我们所要追求的，这是解决当前征地纠纷应遵循的法治路径。
三、确立农地制度的各种发展机制，促进农村土地市场化的发展
（一）以明确农村土地产权关系为动力机制，推动农村土地制度创新
1.明确各层次的集体组织的土地所有权。根据中国《宪法》，农村土地是属于集体经济组织所有。然而，是乡镇、村级还是村民小组集体组织所有却是不明确的，由此造成土地产权内涵模糊，主体不明，往往产生三级之间的越权。在征地的过程中，农民往往处于被动地位[5]。因此在征用的过程中，土地资源不能通过市场的作用得到有效配置，失地农民也因其弱势群体地位，权益得不到很好的保障。《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费和安置补助费，分别为该耕地被征用前三年平均年产值的6倍和4—6倍，两项补偿费最高不超过30倍，也就是说10倍于年产值的“补偿”价格就对农民集体土地永久性所有权实行“买断”，农民失去了土地使用权、收益权，农村集体也失去了土地的所有权。被征用的土地补偿费根本不能反映土地作为稀缺资源的价值，而且在现实中经常出现征地利益分配不合理，层层截留现象，司空见惯。据有关部门统计，在征地所得利益分配中，农民仅得到青苗补偿费、劳动安置费和整个补偿费的5％，集体组织和政府部门分别得到25％和70％，土地增值与农民无缘。可以明确区分政府征用土地的性质，分类征用和补偿。
从农村土地的流转方式入手，在确保农村集体所有权，尊重农民土地财产权的前提下，积极探索农村集体土地转用建设用地的有效方式。纯公益性项目，如国防、水利工程、救灾等由政府征地，国家征占土地后用于纯公益性项目后，应从土地资产的收益中，切出一块资金专门用于建立失地农民就业保障基金。准公益型，如交通，医院等，土地价值被评估后，农村集体经济组织以土地价值入股，使得失地农民长期分享土地的增值收益。
2.建立留地安置制度，由村民组织自主开发和经营。对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。除了考虑住房，还特别给予失地农民与住房面积同样大小或更大的出租房，以解决他们的生计问题。“撤村建居”的，应明确农民自建房享有城市居民自购房的同等权利，获得相应房屋产权证，允许进入市场交易。
3.确立以土地所有权为核心的农村土地产权体系，设置承包权、使用权、收益权、处置权等一系列土地所有者权利。集体所有制实质上是农村农民按份共有制，农民不仅拥有作为财产的集体土地的一份承包权、使用权，而且拥有作为农业基本生产资料的土地承包权、使用权。当放弃或转让土地使用权时，可以通过有偿形式实现其作为财产拥有的土地的一份所有权。土地发生流转后，承包权、使用权就分离开来。土地承包权是农民凭借其成员资格依法获得对集体所有土地使用的权利。承包权是与农村户籍制度紧紧联系在一起、依附于所有权的他物权，没有独立性。土地使用权是集体土地所有权之下一个完整、独立的土地产权形态，其下可设置耕作权、收益权等。它是农民实际使用土地并部分收益的权利，不具有排他性，可以进行流转。土地可以由使用权人自己使用，也可以让渡给他人使用。
（二）以尊重农民的切身利益和有效选择为运行机制，制止农地价格的非市场化行为干预
在农村土地经营过程中，推行规模经济是农村生产力发展的必然要求，也是农村土地制度有效运行的内在契机。一种农村土地制度是否合理，其制度效率是否理想，除了要看其内在的机制是否健全之外，还必须从量化的角度来分析其运行规模；只有当农村各生产要素配置规模适度，才能最大限度地发掘农村各种生产要素应有的经济潜力；如果土地经营规模过大或偏小，那么农村土地制度应有的积极效应是难以正常释放的，有时甚至会转化为阻碍农业生产正常发展的制约因素。但是，如何确立与选择农村土地经营适宜的规模，如何使农村土地经营规模达到应有的适合度，我们认为应该考虑的不仅仅是当时当地农村社会生产力的发展水平以及政府的政治、经济发展目标，最重要的是，我们的制度推进必须以尊重农民切身利益和有效选择为运行机制。离开了农民的积极性的发挥，只能产生不利于农业生产发展的后果。
因此，农地市场化要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行。只有坚持把土地承包权长期稳定给农户，农户才能有稳定的心理预期，才能成为土地使用权流转的主体。所以，必须认真落实中央关于土地承包期再延长三十年不变的政策，确保家庭承包经营制度长期稳定，这应该成为土地使用权流转的基本前提。农户既然拥有土地的承包权，也就拥有处置土地使用权的权利，集体经济组织和其他单位都没有剥夺农民土地承包权、使用权的权利。一些地方的行政组织，以各种理由随意改变土地承包关系，侵犯农民的承包权；把土地流转作为增加村组干部收入的手段，采取各种非市场化行为对土地流转进行强制性行政干涉。这种情况，必须坚决予以制止。凭借社区行政力量进行的非市场化行为，只能把土地使用权流转引上歧途。在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。不准收回农户的承包地按招标承包，不准将农户的承包地收回抵顶欠款，不准借土地流转改变土地所有权和农业用途。
（三）以农村社会保障体系为保障机制，营造有益于农地市场化的社会环境
农村社会保障体系的缺位，使农民不得不把土地作为最后一道生存的心理防线和预期保险。只有逐步建立和完善农村的社会保障体系，为走出土地的农民解除后顾之忧，土地使用权流转的市场化才具备了基础。完善农村社会保障体系，要以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，按照先农村最低生活保障和合作医疗，再养老保险；先保障农村中的弱势群体，再一般群众；先试点，再推广的思路，逐步完善。建立完善的失业保险体系，保护社会经济的健康运行。建立失地农民失业保险制度的关键是落实资金。所需资金的主要来源来自于土地征用补偿收入，可由政府、村集体和个人分别合理负担，即政府出一点，集体补一点，个人缴一点[6]（P75—76）。要保护土地被征用的农民的利益，政府出资部分不低于保障资金总额的40％，从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于保障资金总额的30％，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵缴[7]。建立最低生活保障的救助制度，维持最起码的生活需求的标准。每一个公民当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金或实物救助。今后的一两年内，中国所有的县（市）都要初步建立起城乡社会救助体系的基本框架。有条件的地区，要建立农村居民最低生活保障制度，将家庭人均收入低于当地低保标准的纳入救助范围；尚不具备条件的地区，要加快建立和完善农村特困户生活救助制度，对因病、因残等丧失和缺乏劳动能力的常年特困人口给予及时救助，为逐步向农村最低生活保障制度过渡打好基础。
总之，解决农民的社会保障问题，存在着许多困难和体制性障碍，必须采取不同的有效形式，积极探索农村社会保障体系建设的新途径，逐步实现农村、农民与城市一体的社会保障，全面促使农村土地使用权流转走上完全市场化的轨道。
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