政策、决策及其研究，本文主要内容关键词为：政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策，是中国老百姓最熟悉的政治语汇之一。无论是在改革开放的年代，还是在此之前的30年，政策一词在中国使用频率之高，涉及范围之广，各种政策对社会影响之大，堪称当代世界的一道特殊的景观。在中国社会的一切领域，政策都可以在人们所关切的最热门的话题中占据一席之地。每一个人在人生历程的各个阶段，都会体验到不断出现的各种政策的影响。这些影响在层次（如政治、经济、文化或社会生活的各个层面），范围（如个人、家庭、社团、企业、地区或全国范围），时效（或长或短），力度（或重或轻）等方面，在各个时期会有所不同。但是，每一历史时期，或许只有立于权力顶峰的一二人可以不受政策所约束，或不求助于政策。伟人如邓公，文革中两次落难，也须等待能使他峰回路转的政策。
政策的类别包罗万象，方方面面都有政策。比如，以大类分，有经济政策、教育政策、干部政策、知识分子政策、计划生育政策，等等。每一大类之下，又有系列化的各种各样的具体政策。不同时期，还有许多打上特殊历史印记的政策。例如，土改政策、三反五反政策、清理阶级队伍政策、四清政策、一打三反政策、对可以教育好的子女政策、知青政策、再就业政策，等等。由于利益攸关，人们关心政策，了解政策，希望于己有利的政策出台，或是希望能摆脱于己不利的政策对自己的适用性。红头文件是政策的通俗代词，早已是家喻户晓。它被人们视为在仕途、商海或其他社会领域进行搏击的通行证、护身符，或者禁行令、黄牌或红牌。说到执行政策，有了一定社会经历的人都自然会想到“落实政策”这样的惯用语。呼唤“落实政策”，反映了执行政策的难度和人们对于有可能改变自己命运的政策得以兑现的企盼。在政治运动层出不穷的年代，尤其如此。关于执行政策，人们熟悉的语汇还有“土政策”、“上有政策、下有对策”。前者说的是政策执行者对政策的自行修正为我所用或自定政策的随意性，后者则反映了某些政策适用范围内的人们在感觉到有关政策于己不利时企图化解政策效力的现象。自80年代初起风行一时的“用足政策”的说法，则体现了政策的弹性和某种似可受到鼓励的发展政策潜力的智慧和勇气。半个世纪以来，各种各样政策的兴衰嬗变，是新中国所走过的曲折道路的见证。围绕政策的制定、宣传和执行，曾有多少历史活剧，包括许多令人难以忘怀的悲喜剧，在中国大地上演！也许可以不夸张地说，世界上没有第二个国家像中国这样，政策有如此丰富、色彩纷呈的内容，而且人们对政策有如此敏锐的感受和热切的关心。
生活在这样一种具有政策的生成、传播和应用的深厚土壤上，并且政策对人们的思维和行为方式具有广泛和深刻影响，甚至可以说在某种程度上已形成政策文化的国度，我们有必要更多地探讨这样的问题：究竟什么是政策，政策是如何制定的，政策应该怎样制定？本文侧重讨论政策和决策的定义及其意义，并对与之相关的研究作一简略的概述。
关于政策的定义，我们可以从以下四个方面观察。其一，政策与公共事务相联系。譬如，与一个企业、一个社团、一个社会、一个国家或一个国际组织相关。那些纯粹私人的，不受任何合法社会组织或法律监督和制约的个人活动和个人关系，不是政策涉及的领域。比如，一般的个人生活和个人交谊，一般的学人同道之间的交流切磋，等等。但是，由于学者、艺术家等以个人脑力劳动为特征的精神创造活动有可能涉及一个国家对意识形态、宗教等方面的规定，即可能与政策有关，因此当上述两方面的活动涉及到这些规定时，也就自然会处于受到某些政策制约的范畴中。
其二，政策是决策者通过选择而为其所领导的组织或社会的运行规定的方向、标准、运作计划或运作方法。从这一意义上说，一个价格指导方案、一项税收标准、一种法律或行政法令、或一个社会发展计划，都是政策。可以说，所有的法律、法令都可以视为一个国家的政策在不同领域里的表现形式。但是，政策却不一定都是法律或法令。比如，一项鼓励留学人员回国服务的政策，一项提倡晚婚晚育的政策，都不一定是法律或法令。
其三，政策具有明确的时效性和适用范围。任何政策，只能适用于一个特定的时间范围。比如，一年，两年，十年，五十年，或更长。但是，它不像自然科学的一个公式或定理具有长久甚至永久的意义和效用。政策，只有在与客观环境的要求相适应的条件下才能存在。一旦这样的适应性不复存在，原有的政策就会被原来的或者新的决策者所中止或抛弃。一项政策只能适用于其决策者所规定和所能规定的范围：一个组织、一个社区、一个社会、一个国家或一个特定的国际社会。在决策者所规定或所能够规定的范围之外，政策是没有效力的。
其四，政策是决策者为解决现实的或将面临的问题所作的指令或规定。因此，在大多数情况下，一项政策一旦出台，它就具有行政的或法律的效力。政策适用范围中的个人或组织就要受到这一政策的影响或制约，除非他们能合法地脱离这样的适用范围，从而终止过去的从属关系。比如，退出组织、辞职，迁徙，或改变国籍，等等。
以上对什么是政策勾画出一个大致的轮廓。然而，要对政策的定义作准确的描述并不容易，50多年来，学者们提出了多种看法，从不同角度对政策的定义作描述和界定。以下是一些有代表性的观点。
1.政策是一个决定和行动的网络。伊斯顿认为，“政策是由决策和行动组织的网络，并以此分配价值。”[1]
2.政策是一个行动或无行动的过程。海克洛认为，政策“通常可以被看作一个行动或无行动的过程，而不是一种特别的决定或行动。”[2]这里所说的行动或无行动，是指对某一面临的问题作出反应或不反应。
3.政策是对目标和方法的选择。詹金斯指出，政策是“一系列互相联系的决定。这些决定与选择目标和在一定的形势下为实现目标所需的方法相关。”[3]
4.政策是一种立场。弗兰德认为，“政策实质上是一种立场。一项政策一旦宣示，即可以以此为依据来作出一系列相关的决定。”[4]
5.政策是一种政治合理性的表述和表现。帕森斯认为，“制定一项政策就是要使某种理由或主张合理化。这些理由或主张包括两方面，即，对一个所面临的难题的理解和解决这一难题的方案。政策界定问题并指出应该如何去做。一项政策是提出一种理论或原则，基于这些理论和原则，某种需要取得合法性的要求得以实现。”[5]
这些见仁见智的看法，有助于我们拓展和加深对政策的认识。关于政策定义的适用范围，海克洛所提出的综合看法在学术界普遍为人们所接受。他的观点是，一项政策“通常被认为适用于那些比一个特别的决定大一些，而又小于一个社会运动的事物”。[6]
广义地说，我们可以进一步把政策的定义作如下表述。政策是寻求能使决策者或者决策者所代表的群体的利益最大化的目标的选择，或是选择为实现所追求的目标而需要的最适合的措施或手段；政策是在政策适用范围内对不同群体间的利益矛盾或冲突的协调；政策是区分不同群体的利益和利益要求，这种区分在任何有差别的社会都是不可避免的和必要的；政策为决策者的根本和长远的利益服务，为实现决策者的最终价值目标服务。如果决策者与其所领导或体制改革代表的群体的利益相吻合，那么，其所制定的政策也代表后者的根本的和长远的利益。这里把决策者与被决策者所领导的或受其政策影响的群体的利益分别表述，是因为前者并不一定总是能代表后者的利益。例如，带有私心的决策者所制定的政策就不可能保证会以后者的根本利益为准绳；而对于低能的决策者，要制定合乎后者根本利益的政策也必然是一种力不从心的事。
界定政策的概念之后，我们进一步探讨什么是决策。一般地说，决策可以看作是选择并决定一个比较好的可行的政策。在这一过程中，服务于政府或政党的作为决策者的个人、小组、团队或委员会对所面临的已定性的或未定性的问题作出反应。经过对必要信息的收集和分析，拟定和筛选若干应对方案，并对每一备选方案的预期后果作出评估，最后确定一个最能体现决策者意愿的可行方案为出台政策。然而，上述只是一个狭义的定义。严格地说，决策不能简单地被看作是决定一项为最符合决策者意愿的政策以便执行，因为它实际上还有更多的内涵。依照目前在欧美学者中比较通行的看法，它所涉及的一些概念和功能性理论大致可以分为如下两个方面：政策是怎样制定的？(How policy ismade?)政策应该怎样制定？(How policy should be made?)
这两个命题表面上看来比较接近，分别讨论“是怎样”和“应该怎样”的问题，实际上它们所研究的几乎是两范畴的内容。关于第一层面“政策是怎样制定的”，其所涉及的主要是描述性研究。所包含的主要是一些与国家和政府相关的理论。这些理论考察：谁有权利参与决策；谁能在决策中起主要作用；制定一项政策的动机和目的；国家的权力结构，权力关系和权力动力机制怎样和在多大程度上影响和制约决策过程。
关于第二层面“政策应该怎样制定”，其所涉及的主要是规定性研究，具体地讨论决策的方法和模式，探讨如何改善决策过程和提高决策质量。它所涉及的问题包括：应该运用何种方法或程序来制定政策；怎样依据不同的条件运用不同的决策方法；如何评估一个决定方法或模式的适用性，等等。这些内容与前面提到的决策的狭义的定义相关。
上述两个方面的研究都包含多种理论和模式。有关第一层面“政策是怎样制定的”的理论，即与国家和政府行为相关的理论，主要是：多元论、精英论、马克思主义理论、全球化理论和制度论，等等。全球化理论也列入与国家和政府相关的理论，是基于如下的原因。随着全球化趋势在经济、政策等领域的不断发展，一个国家对本国事务的决策已经越来越不能如同过去那样具有完全的控制力，而是受制于很多国际因素。例如，在经济发展、金融活动、解决地区争端和冲突、反恐怖、禁毒、环保等方面皆是如此。谋求有效率地处理这些方面的问题都在很大程度上取决于国际间的协调和合作。当然，在注意到全球化走势对一个国家决策的影响时，也有必要指出，虽然很多政治、经济方面的事务是通过国际机构、国际会议或若干相关国家间的协议来做出决策，而这些决策是否被执行或者执行的程度则还是由国家这一层面所决定。然而，无论如何，全球化走势对一个国家决策的影响已经是必须予以充分重视和认真研究的事实。有关第二层面“政策应该怎样制定”的理论，主要包括理性主义、渐进主义、公众选择论、政策周期论、最优化方法，等等。
虽然，学术界已习惯把以上两个层面研究予以区别，实际上它们之间仍然存在着交叉或并行之处。比如，在“政策是怎样制定的”的范围内，也可包括讨论政策是用什么方法制定，而不仅仅是对参与者、参与权和决策机制的探讨。此外，亦可包含某些规定性研究。在“政策应该怎样制定”的范畴里，也可包含研究如何建立较好的权力构架，权力关系和权力运行机制以便能更好地进行决策，等等。
过去50多年，西方对决策的研究发展很快，特别是在美、英等国。到80年代初决策研究已成为政治科学的主要领域之一。研究决策的兴趣涉及很多方面，主要包括政策内容、决策过程、政策输出、政策评估、决策信息、决策机制和决策倡导，等等。
对政策内容的研究，是探讨一项政策的起源和发展过程。比如，某项政策是如何出现的，它经历了那些发展变化，现状如何。
对决策过程的研究，是探讨在政策形成（即决策）的过程中，何种因素产生了影响和如何产生影响。这些影响表现于决策过程的各个阶段。对决策过程的研究可涉及某一特别的政策领域，或是某一决策系统。
对政策输出的研究，致力于解释不同国家或地区的政策的费用水平或所提供的服务不同的原因。在这里，政策被看作是独立的可变量，研究者试图从社会、经济、技术等方面来理解和解释政策。
对政策的评估，是介于政策分析(Analysisof Policy:furthering understanding of policy)和为改进政策而作的分析(Analysis for Policy:seeking forimproving the quaity of policy)之间的研究，旨在探讨政策的效用和影响。评估研究可包括描述性和规定性两方面的研究。
对决策信息的研究，是探讨决策信息的汇集、整理和分析。支持决策的信息可来自政府部门常规的信息监测系统，亦可来自学术界对研究实际问题有兴趣的研究人员。
对决策机制的研究，是致力于探寻如何改进决策系统的技能。这方面的研究表现为试图通过重新分配功能和任务来改进政府的决策机制，通过发展和完善新的对备选政策方案评估方法来增强和改善决策选择的基础。
对决策倡导的研究，是探讨如何通过个人或利益集团的作用，推动某项特别的备选政策或某种观点为决策过程所吸纳或采用。
虽然，由于现实所需，人们对于决策问题展开了全方位、多层次的研究，并且取得了很大的进展从而已经有助于改善决策的质量，决策仍然是很难或者说是无法达到至善之境。这正是我们需要探讨的又一个重要问题，即认识决策的局限性。应当看到，在人类的认识能力和所面临的政策问题的复杂性之间存在着一定的距离。即使人们有诸如计算机之类的工具或设备使自己的认识和分析问题的能力得以延展，我们之中最好的心智也难于充分把握社会现实的复杂性。以对认识决策过程作了出色的研究而获得诺贝尔奖的赫伯特·西蒙认为，相对于所面临的社会问题的难度，人类在把这些复杂问题定性并找出解决的办法方面的智力是很有限的。而寻求这样的解决问题的办法是现实世界中的客观理性行为的需要——或者，甚至只是为了能达到较为合理地接近这样的客观理性。[7]我们只要举一个较为简单的例子，就足以说明决策的复杂性。譬如，我们要在一个城市的市区开通一条只允许车辆单向行驶的道路，就会带来一连串的相关问题。决策者需要考虑所有可能因此而产生的对于交通（包括由于车辆的分流而对其它道路的影响）、市民出行的便利，以及沿途甚至相关地区的商贸公司营业的利益的各种影响。而所有这一切都是不容易完全把握准确的。解决这些问题需要专家。然而，即使有最好分析技术的专家，也许只能对这些问题作出无确定性的评估，而这些评估也有可能误导决策。
交通和城市建设问题，固难已经是难于作出理想的决策，而比之于大多数社会问题，例如禁毒、反走私、防治艾滋病和反腐败等，它们却是容易多了。比之于解决财政赤字，控制通胀等国家重大决策，则更是远没有后者复杂。那么，认识决策的复杂性和局限性意义何在？渐进主义方法的主要倡导者林德布鲁指出，“除非在决策中的局限性已经很严重地呈现出来，人们不会意识到我们的决策机制所面临的问题的艰巨性；而除非政治行为已经得到调整因而在决策时把对复杂问题的认识不可能完全达到透彻的地步这一事实纳入考虑，决策将会遭遇比它实际上可能碰到的更多的失误。”[8]因此，我们可以说，认识决策的复杂性和局限性意义在于使我们知道：第一，如同对于自然科学的探索未知是没有止境一样，对于需要作出决策的问题的认识也是没有终结的，更不可能一次完成；第二，决策的结果只能是达到相对满意的程度；第三，决策不可能一劳永逸，一项政策一旦决定，准备应对政策执行中可能出现的问题的措施就应该已经同时就绪或者已在考虑之中；第四，应当认识到修订和重新制定政策的是一项将会持续不断的工作。
本文对政策和决策的一些基本问题作了一个简略的探讨。作为系统的学术理论研究，对政策和决策的研究在国内还是一个正在起步的学科，有很多事情要做。当前，改革开放正向纵深推进，经济和社会的发展处于转型时期，实践呼唤高质量的决策和更有活力和效益的政策，因而大力开展对政策和决策的研究更具有特别重要的理论和现实的意义。