南京国民政府时期的政治国家与民间组织，本文主要内容关键词为：国民政府论文,南京论文,民间组织论文,时期论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K258.1文献标识码：A文章编号：1008－293X（2009）05－0062－09
中国近代民间组织（本文在与民众团体、社会团体、人民团体相同的意义上使用“民间组织”概念）产生于19世纪末，清季和北洋政府时期曾十分活跃，在政治、经济和社会生活中扮演重要角色，成为抗衡政治权威的强大力量。1927年南京国民政府成立后，国民党和国民政府对民众团体和民众运动加以全面整顿和严厉管制，民间组织的活动空间收缩，功能弱化，对政治权威的依附显著。与此相应，学界对于近代民间组织的研究，主要集中在清末民初，多项具有代表性的成果均以1927年为下限。即使将研究时段延伸到1927年之后，论述也普遍失之简单。最近几年来，这一现象有一定程度的改观。有学者提出应将1927年前后的史实贯串起来讨论国民党民众运动政策的变化，[1]9有学者具体研究南京国民政府时期某一类别的社会团体，肯定政府对社团的整顿有其积极的一面，而社会团体也仍然有主动性的政治表达，不仅只有受控制和遭扼制一个方面，[2]还有学者将视野扩展到相关研究者集中关注的商业组织之外，以个案研究的方法，打通20世纪前半期不同政权下民间组织的生存环境和发展状况，而且初步论述了政治国家对民间组织的制约作用。[3]通论性的研究成果也已经出现。这些研究有助于相关问题的深入。但目前的研究还远远不足以全面反映民间组织在1927年之后的状况。既有研究对南京国民政府建立后民间组织发展的阶段性、数量、功能等基本情况尚不明晰，对于政治权威的介入途径和方法缺乏具体讨论，对政治国家与民间组织间的互动以及民间组织与公民社会的关系及其发展趋势研究不足，个案研究尚十分单薄。本文试图在民间组织和政治国家的关系方面探讨三个问题，向学界同行请教：（1）政治国家如何设定民间组织的角色；（2）政治国家对民间组织的监管渠道；（3）执政党对民间组织的介入方式。
一、政治国家对民间组织的设定：周密组织、“为我所用”
史学界普遍认为，1927年“清党”前后，国民党与民众运动和民众组织的关系呈截然相反的形态，以此为界标，国民党变广泛地动员和组织民众为抛弃民众运动，压制民众组织，此后的社会团体，丧失独立自主性，几乎沦为国家意志的附庸。这一判断的后半部分——此一时期民间组织独立自主性丧失、功能萎缩——无疑是正确的，但说国民党和国民政府“抛弃”民众运动或“不要”民众运动则有待商榷。组织民众是国民党训政时期仅次于地方自治的重要政治目标，在南京国民政府时期，初期的混乱过后，国民党和国民政府一直存在着将所有民众纳入相应团体“为我所用”的强烈冲动。
南京国民政府建立初期，对于民众组织和民众运动，无论在理论上还是实践上，都曾表现出极大的混乱和分歧，但总的目标，是消解民众运动的革命性，限制其活动领域，力图使民众团体和民众运动契合于执政党的意识形态。
国民党“清党”之后，中共领导民众接连发动了数次武装暴动，民众运动和民众团体的威力继续显现。1927年底，蒋介石决定暂停民众运动，“静待本党与政府对于工人运动农民运动方针的确定。”湖北省最先停止民众运动，并停止各级党部活动，解散民众团体。接着，浙江等地也采取了相应的措施。[4]164民众运动政策出现强力转向。1928年2月召开的国民党二届四中全会，取消了领导民众运动五部——工人部、农民部、商人部、青年部、妇女部，相关事务合并到中央新设的“民众运动训练委员会”，标志着其革命性的消退。与此同时，国民党的理论家们开始反省民众运动的得失并为民众运动的转向制造理论依据，或提出民众运动适合于重破坏的“军政时期”而不适合重建设的“训政时期”，或认为执政党的民众运动方针必须改弦更张，化“破坏”型民众运动为“建设”型民众运动。[5]1929年3月，国民党召开第三次全国代表大会，检讨了以往民众运动的“缺憾”，即：未预先确定民众运动的根本办法，陷民众运动于妄动暴动之境；未顾及人民全体在社会生存需要上之组织，结果变为少数人民之运动；以“革命之破坏”为主要目标的军政时期民众运动的方法与组织，即使有其优点，亦不适合于“革命之建设”的训政时期。在此基础上，对民众运动提出了四条方针：“（一）民众运动，必须以人民在社会生存上之需要为出发点，而造成其为有组织之人民。（二）全国农工已得有相当之组织者，今后必须由本党协助之，使增进其知识与技能，提高其社会道德之标准，促进其生产力与生产额，而达到改善人民生计之目的。（三）农业经济占中国国民经济之主要部分，今后之民众运动，必须以扶植农村教育、农村组织、合作运动及灌输农业新生产方法为主要之任务。（四）本党对于男女之青年，今后应极力作成学校以内之自治生活，实行男女普遍的体育训练，提倡科学与文艺之集会、结社与出版，奖励实用科学的研究与发明。”[6]634试图将民众团体及其活动局限于经济文化领域和实际生活层面，对民众参与政治活动表现出极强的防范意识，确已毫无“革命”气息，说其抛弃了大革命时期充满革命豪情的民众组织和轰轰烈烈的民众运动，是完全恰当的。
然而，国民党和南京国民政府却并不是“不要民众”，初期虽曾有取消民众运动和民众组织的做法，但很快得到调整，其组织民众“为我所用”的意图十分明显，倒是民众自身对于严格受限的民间组织没有多少兴趣，党政机构的强力推动和民众反应的迟缓冷淡形成了鲜明的对照，这一时期民众结社愿望的薄弱与清末和北洋政府时期也形成了鲜明的对照。
国民党对民众团体的组织系统进行了周密设计。1928年的《民众训练计划大纲》中，民众组织系统呈网络化格局。“纵的方面，由下而上，各成系统；横的方面，逐层联络，相互同盟。”具体而言，纵的组织，即同一性质的民众组织为：农、工、商、青年、妇女各小组，为各该民众团体的基本组织；小组的集合，统称为分会（如某区第几分会），但在农村为某乡农协，在工厂为某工厂分会；分会的集合组织，统称为区会，但在农村为某区农民协会，在工厂为某工厂工会；各区会的集合组织，为县（市）总会；县（市）总会以上还有省总会和全国总会。上级组织对下级组织为指挥关系，同时，各级民众组织均受同级党部的指导，小组内的党员和分会以上团体中的党团受各级党部指挥，在团体中发挥作用。横的方面，所有民众团体在县以上各行政层级上组织联盟会，联盟会一方面受同级党部的指导，一方面得共同指挥各总会。[7]这一网络化组织系统，编织紧密，覆盖面大，农、工、商、青年、妇女五个系统的民众（包括了总人口的绝大多数）都被设定为民众组织的组成分子，同时，都被置于党的“指导”和党团的“领导”之下。
但这一庞大的计划不但实施为难，而且有难于驾驭的流弊，因此并未付诸实施，1930年底，《民众训练计划大纲》被撤废。此后对民众组织系统的规划，有两个特点，纵的方面，强调基层组织，基本不允许设立全国性组织；横的方面，强调各系统的独立性，基本反对各界联合组织。1933年的《修正指导民众运动方案》，明白规定可有全国性组织的，只有商会和海员工会。农会、妇女会可有省级组织（实业部于必要时得召集全国农会联合会议，有五个以上省农会提议可呈请实业部召集这一会议）；工人团体，普通工会县市以下得成立总组织，特种工会中，海员得设总工会，铁路工会以路线为组织区域，邮务工会于所在地设立；青年团体以学校为组织单位，但专门学校以上学生为研究学术计，得有学科联合组织（同年6月份颁布的《修正人民团体组织方案》明确规定学科联合组织“应在同一区域之内”）。组织规模之所以收缩，按照国民党中央执行委员会秘书处的解释，一是因为“全国之空洞组织”无裨于民众的切身利益，二是因为在民众未受切实训练之前，“易为少数人挟持利用”，[8]即为使民众组织更为紧致而易于监管。
在对民众团体进行设计的同时，国民党和国民政府十分强调个人和下级团体对相应组织的加入，试图将全体人民纳入相应的团体，尤其措意职业团体的包揽性。人民团体的入会资格，在广州国民政府时期和南京国民政府初期极为宽松，1930前后开始，对职业团体的会员资格限制渐严，“凡有业务性质之团体均以禁止非现在从事本业者参加为原则。”[9]194另一方面，对于符合资格的个人，则设法使其加入相应团体。如1930年新颁《农会法》后，国民党中央要求严格按照新《农会法》清理会员，“旧有农人团体之会员已不合农会法规定之资格者，不得再为农会会员”；“居民未加入旧农人团体而有合于农会法规定之资格者，应设法使其加入农会”。并要求在1931年3月10日以前将各该地旧有农人团体结束完竣，3月31日以前将各地农会组织完竣。[9]216
如果说个人的加入还大体遵循“自愿”原则的话，团体会员的加入则逐渐带上“强制”色彩。同业公会的情形最为典型。1929年颁布的《工商同业公会法》规定：“各业之公司行号，均得为同业公会之会员，摊派代表出席于公会。”[10]既称“得为”，表明其为一种权利。但在现实生活中，不加入同业公会有时更为有利，因此，同业公会的加入逐渐演变到“必须”。1935年，国民党上海特别市执行委员会致函中央民众运动指导委员会，对于“不入同业公会之各商号反可自由，免除拘束”表示不满，“恳请妥筹补救办法，俾资救济，而维商业”。中央民运会答称，“同业之公司行号，均应为同业公会之会员，如有不加入同业公会者，应受公会一切决议之限制，不得自由”。那么，如果未加入同业公会的公司行号不服从同业公会决议，该如何处置？中央民运会的答复是应由会员大会依据事实情节之轻重，议决办法，呈准当地高级党部核定后处理。[11]723
但这样的答复解决不了实际问题。次年初，上海市政府就同一问题再次函咨中央训练部，内称：上海市煤业公会深感整饬会务困难重重，重要原因之一，为非会员之同业对同业公会的决议不服从时，中央民运会虽作了由会员大会议决办法、由党部核准后处理的决定，但是，会员大会既不可能随时召开，党部又非行政机关，“即此处理之谓，又有下文手续，如此情形，未免旷日需时”。再者，同业公会的决议案件，分会员大会决议与执行委员会决议两类，若非会员不服从执行委员会的决议，而执行委员会又无权议决处理办法，又该如何解决？训练部将此函转实业部，实业部的回复是：若非会员不遵守同业公会决议，“除据前民运会指示之办法议处外，当可……呈报当地高级党部并呈请官厅究办”。[12]
1936年，中常会备案：关于不加入同业公会之公司行号制裁办法，在立法院尚未规定之前，拟暂由各地同业公会按照实际情形，议定办法，呈请当地高级党部及主管官署核定施行。[13]253稍后，中央训练部更将湖北省党部针对不加入同业公会及不缴纳会费的公司行号制裁办法四项加以修订，转发各省市党部，供“查照参考”，其中规定：各业商店，均应依法加入本业同业公会。未加入同业公会之商店，由各该同业公会限期若干日，正式加入，逾期仍不遵办者，即予警告，自警告之日起，十五日内，仍不接受，即报由商会转呈主管官署依据行政执行法罚办，罚办后，仍不入会者，呈请勒令停业。不缴纳会费之同业，逾期若干日，即由各该公会予以劝告，再逾若干日，则予警告，警告后，逾期若干日，仍不邀纳者，报由商会转呈主管官署依据行政执行法罚办。[14]这样，同业公会就成为“强制加入”。到抗战时期，职业团体会员入会及下级团体加入上级团体，均以“强制入会、限制退会”为原则，并规定了相应的违规处罚措施。[15]
与党政部门对民众团体组织的积极主动相对照，民众对结社并不踊跃，相反，可以说十分冷淡。党政系统对民众团体的不断催促与不断自我反省，在在体现了这样的情形。且看1931年对重要职业团体的整顿成效。1月7日，中央执行委员会令各省市党部暨铁路海员特别党部，在指出“近查各地党部对于所属人民团体呈报依法改组或重新组织者，为数尚不多见”的事实后，做出四项规定：各种人民团体改组期限，除农会俟《农会法》公布后另为规定，商会应依照国民政府国务会议决议，照《修正商会法》第六第七两条办理暨法令另有规定外，工会及社会团体统限于1931年1月底一律改组完竣；改组期满而未改组完竣者，应照《人民团体组织方案》及与各该团体有关系之法令一律重新组织；重新组织于1931年2月15日前一律正式组织成立；各地党部应限于1931年3月1日之前将所属各种人民团体成立经过情形，按一定格式填报。2月27日，中执会令各地党部，指出上述四项办法发布后，“乃迄今日久，限期将满，而各地党部鲜有呈报所属人民团体依法改组或从新组织完竣者，似此迁延时日，殊属不合”。令对于所属之各种人民团体务须如期依法一律改组完竣，逾期不遵令改组者，均认为非法团体。延至7月，国民党中央执行委员会再令各省市党部，指出：关于人民团体组织和改组的报告，各地党部能遵限依式填报者固有，但延搁至今未据呈报者尚属不少；如南京上海北平浙江安徽江西湖南河北绥远山西陕西四川福建等省市党部，均未将所属各种人民团体成立经过情形依式造送报告。至其余各省市党部之已呈送者，或仅系一部分报告，或仅属于数县之人民团体状况，内容亦多未能完备。似此延玩，非特有违法令，且对于民训工作之计划推行，窒碍甚多。四全大会举行在迩，中央训练部请中央严令催促。8月10日，中执会令各省市党部，（一）凡未尽依照中央规定之改组或组织法令而改组或组织成立之人民团体，暂时不与改组；惟各地党部于各该人民团体职员任期完了前一个月内应令分别依法整理，再行改选，俾守法规。（二）凡未能依照中央规定期限如期改组或组织成立之人民团体，除海员工会民船船员工会之改组或组织中央已另定办法应依照办理外，其未能依照规定期限改组者，须于本年十月一日前一律改组或组织完竣，逾期即不视为合法团体。[16]反复催促的结果，仍只能以妥协告终。中央的忧急之情与地方的疲玩之态尽现纸上。人民团体的整顿连表面文章都做不像样，实际效果可想而知。
由此可见，在南京国民政府时期，政治国家对于组织民众的意愿十分强烈，但利用民间组织为国家目标服务的倾向也至为明显。然而，民间组织的主要特征，在其与政治国家的关系上，在于其非官方性即相对独立性；在其组织意愿上，在于其非强迫性即志愿性。国民党和国民政府对民间团体组织系统的周密规定，与民间组织的自身要求并不吻合，导致的结果，一是并不能如愿把全体民众组织在相应团体中，二是业经组织者，其自主性也受到极大挤压，如果从现代社会三大构成部门——政府部门、市场部门和社会部门（其主体为民间组织）之间的关系来看，社会领域显然不能形成“三足之一”的力量。
二、对民间组织的监管：双轨并行，党高于政
南京国民政府建立前，国民党统治区域的民众团体和民众运动由国民党领导；此后，实行党政双重领导制，而党权高于政权，但执政党的领导在相当程度上通过间接、秘密的途径体现，另外，存在党权逐渐向政权让渡的趋向。
南京国民政府时期，党、政府、民众三者间的关系被设定如下：在政治上，党是政府和民众的中介，“政府应透过党以取得民众的拥护，同时，民众亦应透过党以充实政府之破坏的和建设的力量。”而在法律关系上，则政府居于党和民众之间，具有比较明确的执政党通过政府施政的意识。“政府应根据党的决议，公布并执行法律，以保护民众的利益及范围民众的行动。”[17]因此，对于民间组织的日常监管，主要通过政府渠道进行。民间组织在成立时，要向党政双方申请，最后的立案注册在政府；民间组织成立后，日常管理由政府承担，主要包括：主要职员选定后须向政府报告，须向政府提交会员名册和财务报告，向其报告重要活动，若违背相关法律，应受其处罚，直到被取缔（此项应在与相关党部商议后执行）。
而执政党对于民间组织的监控，并不规定于国家法律文件中，这被视作“法律当然之形式”。
1929年国民党中央讨论商会法组织原则及新商会法运用方法时，对新商会法中的两个重要问题进行解释，其中之一是商会（包括其他人民团体）与党部的关系问题，指出新商会法“条文上未曾涉及党部之指导，亦为法律当然之形式。盖本党对于人民团体之扶植、指导、检举非法等，皆系促进法治、运用法律之政治手段，亦为训政时期中本党对于政治上所应有之责任，且对于人民团体之法律行为有决定之效力，不论法律之规定如何，皆可运用”。[18]这一规定集中反映了执政党对于民众团体的控制地位和在法律文本中不出现党的指导作用的特点。在当时所有民间组织的国家立法中，均不出现国民党的角色和作用。如，特种工会即海员工会、铁路工会、邮务工会、电务工会网络广泛，作用重要，中央党部对有关工会特别措意，但在相关法律中，完全没有这方面的规定。1932年制颁的《修正中华海员工会组织规则》规定：“中华海员工会之最高主管官署为交通部，海员工会所属之分会、支部，以其所在地之省市县政府为管辖机关”。《铁路工会组织规则》规定“铁路工会主管官署为铁道部，但在业务范围内，须受本路管理局之管理与指挥”。《邮务工会组织规则》规定：“邮务工会主管官署为交通部，其所属之分会、支部，以其所在地之省市县政府为监督机关；但在业务范围内须受本管局、所之管理与指挥。”《电务工会组织规则》规定，“电务工会主管官署为交通部，其所属之分会支部，以其所在地之省市县政府为监督机关；但在业务范围内，须受本管局之管理与指挥。”[19]
因此，如果只留意政府法规和民间组织自身的规章，就可能忽略国民党对于民间组织的作用。有学者惊讶于国民党发给同业公会的许可证书中，“公开加入”要求该会必须遵守“不得有违三民主义之言论及行为”“接受中国国民党指导”……等等条款。[20]如果明了政府和执政党这种台前幕后的关系，就既不会因法律未规定党的作用而认为党对民间组织没有控制力，也不会因为许可证的如上规定而认定党在某一时期或对某一组织控制特强，因为这是民众团体组织许可证的“格式文件”。“以党治国，是以党透过政府而实施政策，并不是党直接去命令民众或统治民众。所以党对民众团体，不是上级管理的关系，乃是骨干核心的关系。”[21]即使是基层党员对民众团体的直接指导，也要求注意“须依法指导，不得以命令横加干涉”。[9]441这既是“以党治国”的制度设计所规定的，也是实际政治运作中所明确体现的。尽管执政党的地位和作用并不体现在法律条文中，其对民众团体的主导作用是显而易见的。因此，如果因为相关的政府法律未明定国民党的作用而否定其对民间组织的决定性影响，那将是一种极大的误解。
1928年，国民党通过《训政纲领》，明确规定了“以党治国”的基本原则：“中华民国于训政期间由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权。”“中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。”治权则由国民政府总揽而执行之，而由中央政治会议实现“政权”到“治权”的贯通，即“指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之”。[22]33国民党直接行使政权、间接行使治权，“以中国国民党独负全责，领导国民扶植中华民国之政权治权，而使之发展，以入宪政之域”。[22]34除倡导地方自治之外，领导民众运动是国民党在训政阶段的工作重心，此时国民党对民众组织的渗透和控制得到前所未有的加强。1929年三届二中全会通过的《人民团体组织方案》第二节为“党部对于人民团体之关系”，其基本原则是“本党对于依法组织之人民团体，应尽力扶植，加以指导。对于违反三民主义之行为，应加以严厉之纠正。对于非法之团体，本党应尽力检举，由政府制裁之”。[6]763随后又进一步指出，“训练人民，须认清人民在社会生存上之需要，及以党训政之精神”；“党部应指导各种人民团体为健全之组织”，“党部应指导各种人民完成其组织”。若人民团体不受指导，党部有权加以处分。[6]796南京国民政府时期，对于民众团体，“党部指导、政府监督”，双轨治理，而党权高于政权。
首先，执政党的方针政策是相关立法的依据。在国民政府的制度设计中，政治会议拥有最高立法决定权，是“以党治国”的具体体现，也是党治实现的重要途径。按照相关规定，在训政时期，立法院为国民政府最高立法机关，法律公布权属于国民政府，中央政治会议、国民政府、行政院、司法院、考试院、监察院、立法委员均有向立法院提出立法方案的权力，而以政治会议提出的方案具有优先审议和制定的特权。所有的立法提案，均须经政治会议确定立法原则，交立法院决议条文。立法院对政治会议所定立法原则不得变更；有时，政治会议还会对法律条文先有所决定，这种情况下，立法院无权变更；在极端情况下，或因情形紧急，或为防止立法院变更政治会议立法意旨，政治会议自行议定法律条文，直接送国民政府公布；政治会议对于立法院所通过的法律案享有否决权。总之，政治会议所享有的立法权具有创制权和复决权的特质，因这两种权力的运用，使得政治会议事实上的立法权已驾乎立法院之上。[23]因此，在立法的层面上，党高于政是总的原则，而不仅限于民间组织一个方面。但民众运动被视为训政时期国民党的工作重心之一，因此，中央发布的有关民众团体的纲领、方针、政策、方案、规则、办法等指导性、规范性文件数量尤其庞大，此外，在党的政纲、党务、组织、宣传等决议和规定中涉及民间组织者为数众多。这些方针政策是国家相关立法的依据。国民党对重要民众团体，如工会、农会、商会、妇女会、学生会，都制定有组织原则、指导纲要、组织大纲及实施细则，相关法律的制定和修改须按照这些原则执行；党的文件与政府法律有时还有合一性，即党的文件稍后又作为政府法规发布。
其次，在民众团体的组织程序上，虽党政“指导”“监督”交错进行，但显然党重于政。国民党三届二中全会通过的《人民团体组织方案》，将除地方自治团体之外的人民团体划分为职业团体与社会团体两类，并详细规定了职业团体的组织程序：（一）由当地有住所之发起人50人以上联署，推举代表，具备理由书，向当地高级党部申请许可。（二）接受申请之党部，应即派员视察，认为合格者，即发许可证，并派员指导。许可证内载明将来组成之团体，必须遵守下列事项：（1）不得有违反三民主义之言论及行为；（2）接受中国国民党之指导；（3）遵守国家法律，服从政府命令；（4）会员以真正同业者及法律所许可之人为限；（5）有反革命行为或受剥夺公权处分者，不得为会员；（6）除例会外，各项会议须得当地高级党部及政府之许可，方可召集；（7）违反上列规定者，受应得之处分。（三）组织筹备会，推定筹备员，呈报政府主管机关备案。（四）筹备会拟订该会章程草案，呈请当地高级党部核准后，再依章程草案进行组织。章程草案内必须载明下列事项：（1）名称及业务之性质；（2）目的及职务；（3）区域及所在地；（4）职员之人数、职权及选任、解职之规定；（5）会员之资格及其权利义务；（6）会议之组织；（7）经费之来源；（8）会计；（9）解散及清算。（五）团体组织完成，经当地党部认为健全时，应呈请政府核准章程立案。[6]763次年发布《社会团体组织程序》，除对发起人数的规定比职业团体大为减少（仅要求5人）外，其余手续悉同职业团体。[9]211在上述步骤中，许可筹备、派员指导、章程核准、健全认可，都属于党的权限，政府更像个“橡皮图章”。
第三，党政发生争议时，党有最终的裁量权。《民众团体组织方案》规定：“关于民众团体之组织，党部与政府意见不同时，应呈由上级党部核定之。——最后决定权，属于中央民众运动指导委员会。”[24]如上所述，在立法层面，集中体现了“以党治国”的原则，不仅如此，广义而言，国民党的方针政策同样具有法律意义，而且俨然是政府法律的上位法。由于法律形式的关系，此点经常引起地方党部的疑义，以为党的意志未得到体现。1930年，浙江省党部训练部转呈中央训练部，因《工会法》内“无受党部指挥”规定，请饬令纠正。中央民指会的答复是，《工会法》内虽无规定党部指导条文，但“国府通令人民团体按照《人民团体组织方案》组织在案”。[25]显然，“组织方案”高于工会法。1934年，中央民指会函江苏省党务指导专员，指示两淮盐运使所拟监管盐业公会意见三点，第三点原文为“盐业公会向党部请领许可证时，应请与主管机关先事接洽，以为驳准之资”，中央民指会指示，当地党部对于公会成立之许可与否，自有权衡，毋用“事先互征同意”，如当地党部于事实未尽明了时，自可向主管机关询明，以备参考。[26]坚持党部对民众团体许可成立权的独断性。1936年，浙江省执行委员会呈称，据萧山县执行委员会呈，本县人民团体的章程草案，多有经其核准后呈省执行委员会核准备案，但依法呈请政府备案时，后者却常以不合法式，或篡改与法规原则上毫无损益之词句，令饬重行缮拟，“往返转折，经年不已，致使人民团体无所适从”。县执委会要求解答：究竟人民团体之章程草案及章程经本会核准及覆核后政府有无变更修改之权？省执委会回复：查人民团体系在党部指导协助与政府监督之下而组织，关于团体之章程是否妥适，政府当然有变更修改之权，惟该项章程均由党部指导拟订，并经覆核备案，如政府认有变更必要，似应先行函征党部同意，然后再予批复，庶免双方隔阂。中央训练部认为这一答复“尚属合理”。[13]238即政府方面不能在未征得党部同意的情况下修改人民团体章程。此事固小，却反映了两者的主从关系。
第四，对于重要人民团体，国民党不仅制定组织原则和大纲，而且直接参与筹备和组织，如暂无组织，则由党部直接对相关行业民众实施训练。1930年的《邮电工人训练暂行纲领》中，规定邮电工人训练机关为各该邮电工会，若邮电工会未成立，其训练机关则为当地高级党部。[27]1933年，在筹备中华海员工会时，筹备委员会“由中央民众运动指导委员会遴选筹备委员九人，提请中央常会通过之”。[28]1935年又规定，中华海员工会在筹备时期，由中央派特派员一人组织办事处，处理一切筹备事宜。特派员由中央民众运动指导委员会遴选，提请中央常会通过派充之。[11]731
民众团体的组织过程，初期国民党不但直接参与，而且政府的监管流于形式。但双轨领导，造成制度资源的极大浪费，使民众团体的成立过程极形繁复，而且引起党政双方的摩擦，因此，民间组织的许可组织权渐向政府集中。1940年，主管民众团体事宜的社会部由国民党中央改隶国民政府，由此，国民党与民众团体的“法定关系，已有变更”，其“指导”更形虚化，原来团体成立时须向党部办理的手续不复存在，尽管也有“党政联系”之类的措施以为补苴，但“直接指导”既已取消，遂只能强调民众团体内国民党党团的作用，并向重要团体派遣书记，以图“从事实上掌握其领导权”。国民党对民间组织的领导，更多地走向幕后，即通过在民众团体内建立秘密党组织来实施。
三、执政党对民间组织的介入：公开和秘密
南京国民政府时期，国民党是民众团体的主要领导者，其发挥领导作用的途径，一为直接和公开指导，一为间接和秘密领导，越到后期，后者的作用越被强调。
国民党党组织和党员对民众团体的直接指导，通过基层党员对团体进行思想指导、组织考查、协助团体负责人开展工作及监督团体等方面进行，目的在于使人民了解组织团体的意义和方法并志愿自动加入团体，了解国民党指导民众运动的方针，并使团体有健全的组织。国民党中央规定基层党组织及其所属全体党员对于区域内人民团体及居民进行指导，内容包括思想行为及组织训练两个方面。其对于人民团体的指导方法，分为个别谈话，分组指导，参加集会指导，举行各种讲演会、研究会、恳亲会等。工作内容包括以下数项：考查团体之组织（会员人数、各团体业务状况、负责人能否尽职、会员是否常受训练、组织是否健全并举其优劣之点及有无反动分子之潜伏），纠正团体组织及会员行动之错误，参加集会，协助团体负责人努力训练会员（包括思想行为上之训练和业务上之训练），协助团体负责人因团体需要分别举办下列各事：筹备俱乐部、筹备闲乐会或游艺会、举办竞赛会讲演会及各种研究会、设立职业指导所、筹办补习学校等，编造工作报告及调查报告递转当地高级党部。党员还须对人民团体随时加以考核，认为不当时加以纠正，若团体工作松懈督促不听，应报告区分部递转上级党部依法定手续惩戒其负责人，若团体会员不遵照指示负责人纠正又不听从，应由区分部命令在该团体之党员设法督责或递转上级党部转咨政府依法惩处。[9]439
国民党在通过基层党组织和党员对民众团体实行直接指导外，还实行间接和秘密领导，即在人民团体内成立国民党秘密组织，干预团体活动的方向和内容，作为控制民众团体的主要途径和方法。
既然在法律地位上，国民党和民间组织间隔着政府，党员对民众团体的直接指导，又基本限于宣传谈话等表面文章，那么，如何才能保证执政党方针政策的落实？在国民党的制度设计中，是通过团体内部的党员实现对民间组织的实际领导甚至控制，不只是作为身份公开的个人，更重要的是作为秘密团体——党团和干事会。
在人民团体内设立党的秘密组织，并非南京国民政府成立后的新花样。国民党一大通过的《中国国民党总章》内，第十三章即为“国民党党团”，规定“在秘密、公开或半公开之非党团体，如工会、俱乐部、会社、商会、学校、市议会、县议会、省议会、国议会之内，本党党员须组织成国民党党团，在非党中扩大本党势力，并指挥其活动”。[6]32但在初期，真正有能量的党团是共产党员在国民党内和民众团体中的秘密组织。蒋介石对此印象深刻。南京国民政府初期，他虽对国共合作时期共产党的民众运动方针和手段加以痛诋，但不能不对其党团的活力充满敬畏。国民党中央文件中也正式指出：“共产党对于民众团体，是指挥党员在民众团体中间去活动，本党也必用同一方式，才可以从民众团体中把他们排斥肃清，所以民众团体组织的第三个条件是本党用党团的方式，领导民众团体，故应指挥民众团体中党员充分活动以引导民众入于三民主义之下。”[29]1928年的《中国国民党中央执行委员会民众训练计划大纲》，在对于“民众运动过去的错误”的检讨中，在“共产党的罪恶”、“民众自身的错误”之外，并检讨了“本党的错误”，其中之一为“党员未能深入民众，努力工作，致使民众不能成为三民主义化”。今后，在各级党部尤其是区党部区分部，必须随时考察党员个性之所近，严加训练，组织党团，造成各种民众团体中活动的中心。各小组内的党员及在区会内的党团，均受党的区分部指挥，以便在“非党团体”巩固国民党势力，并指导其活动。各级团体中的党团均受同级党部指挥；各级团体受同级党部指导。党团不仅要贯彻党的意图，引导民众运动的方向，而且对民众团体中“努力而有能力的分子”，应随时接洽，加以深切的训练并介绍其入党。[30]
1932年，国民党县市以下党部组织及活动方式发生变化，由公开转入秘密，区党部区分部设置地点除由上级党部密函通知当地最高政治机关外，“绝对不得公开”；县市区党部会议时须严守秘密，会议记录绝对不得发表；各级党部间往来公文，应饰作私人函件式样；元裨实际的书面工作，应切实废止，尤应避免一切以党部名义与行政机关或民众团体名义对于地方事务之会同公告。党和人民团体的关系也更为隐秘。此时，“党团”改称“干事会”。“凡实施本方案之县市区党部区域以内某一职业团体或学校，其地位如经各该县市区党部认为重要，呈经省或特别市党部执行委员会之核准，得依据总章第十四条之原则，指挥各该团体或学校内之党员组织干事会，干事会之组织法由中央执行委员会制定之。”各个党员应尽量利用公开集会或私人谈话等机会，从事宣传，宣传文字及语言，均以同情于本党者之态度出之。县市以下党部应领导党员参加各种民众团体活动，但除经现行法令规定者外，应避免以命令方式干涉民众团体之活动，并不得以党部名义与民众团体名义合组特种团体。[31]
11月17日，四届中执会第47次常务会议备案《人民团体中党员组织工作通则》（密件），以适应这一改变。主要内容如下：各人民团体中的国民党党员，应受当地最高党部指导，在其隶属的团体中秘密组织干事会，实行党的运用。各人民团体的分会，不在同一地方者，由所在地高级党部分别指导组织干事会；在同一地方者，由当地最高党部斟酌情形组织干事会。干事会以不用名称为原则，必要时经当地最高党部核准，得用各种可以公开之名称如学术研究团体或俱乐部等。若人民团体中无国民党党员，当地最高党部应设法介绍其优秀分子入党，或设法使该团体负责人接受国民党的领导。各人民团体总会与分会之干事或书记遇必要时得由总会所在地之最高党部召集联席会议，决定各干事会相关事件之进行。各人民团体中干事会职务为：计划及指挥所属团体中党员之活动；宣传本党之主义及政策；吸收优秀分子加入本党；侦察并制止反动分子之活动；执行当地最高党部所指定之工作。干事会至少每两星期开会一次，必要时得召集临时会，每月应将工作情形向当地最高党部报告一次。干事任期以其隶属之人民团体职员任期为准，于各该团体改选后一周内改选，但有事实上之必要或经各该干事会所属党员半数以上之请求时，得随时改选。当地最高党部应依据上级党部的方针，随时召集各人民团体中的干事及书记指导其工作进行，并将其工作情形每月向上级党部报告一次。各人民团体中的党员对党部及干事会的决议及指导须绝对服从，并严守秘密，如有泄漏或违背情事，一经查明，即由干事会呈请当地最高党部加以违反纪律之处分。[32]照此，所在人民团体若有党员，都须组织干事会；所有在人民团体中的党员，都要参加相关活动。附带提一下，抗战期间，“干事会”再度改名为“党团”，“党团”的领导机构为“干事会”，组织模式和作用途径同前，而且几乎发展成为一种“党团迷信”。且举一例。1940年，国民党四川省执行委员会要求，以后一切临时集会，均须于三日前呈请党政机关核准。但省政府提出异议。为此，省党部请中央社会部查核解释。社会部认为，既然省府不同意事先呈准办法，“自以暂缓实行为宜”，但为防止利用临时集会从事非法活动，党部应视事实需要“会同政府加以积极领导，或密派党员参加，发生党团作用”。[33]将党团作用从固定组织延伸到临时集会。
国民党对民众团体内的秘密组织三致意焉，将之视作贯彻落实党的意志的保证，但其总体成效并不乐观。我们没有南京国民政府时期的相关资料可资说明，但抗战时期的情况可为佐证。1940年，贵州全省仅有党团16个，此外，经中央社会部批准，用以代替党团作用的“民运小组”有30个，此时该省共有人民团体1841个，党团和民运小组相加，仅占民众团体数量的2.5％。[34]该年民众组织的归口管理机构社会部由国民党中央改隶行政院之后，党对民众组织和民众运动的领导更为间接，党团的作用也更为强调，国民党总裁蒋介石指示，“各级党部成绩之优劣，应以所属小组与党团是否确实编组，及其数量与质量如何为标准，考核工作必须切实执行”，根据这一指示精神，中组部除关于小组部分另案办理外，关于党团部分，详细制订工作计划，通饬各级党部在人民团体内建立党团组织，加强活动，并要求按月具报所属党团活动情形，为统一报告内容，便于考核，特制订各级党部党团工作月报表、党团成立报告表、党团所属党员团员名册及人民团体概况表格各一种，颁发各级党部依式填报。[35]即便如此，党团在人民团体内的设置并不普遍。据1942年9月统计，各省各系统人民团体数量共25341个，党团总数为1220个。[36]党团数只占人民团体数的4.8％。其组织情况尚如此，再考虑到基层党员素质低下和奋斗精神萎靡，党团的作用有限，是可以肯定的。
在南京国民政府时期，政治国家对民间组织进行了系统的整合，其对民间组织控制，通过党政双轨途径实施，在贯彻国民党领导民众运动的既定方针的前提下，体现“法律当然之形式”。这样的政治设计和法律框架，看似合理而严密，但实际上漏洞颇大。我们在以上的分析中可以看到，党政的“指导”“监督”集中在民众团体的成立这一个环节上，民间组织的成立不仅门槛高，手续繁，而且意识形态色彩浓，试图将全体民众纳入相应组织“为我所用”。与此相反，对民间组织的日常管理则软弱无力。民众运动明确属于“党管”范围，政府“监督”只是例行公事，但是，国民党的公开“指导”流于表面，作为一个执政党，却在民众团体中建立秘密党组织，想通过它控制和引导民众运动，不论其构想的悖谬，实际作用更不足观。这些因素的综合作用，以及政治统治力量的不足，为体制外民间组织的发展壮大提供了机会，而官方控制下的民间结社的动力却十分薄弱。
当然，本文所论，主要为政治框架和法律框架中的国家（包括执政党和政府）与民间组织的关系。考察这一关系之所以必要，是因为它提供了这一时期民间组织的总体环境，为考察个别民间组织之“木”提供了“林”的背景。但这只是就一般情形而论，“木秀于林”的情况应当存在，而“木”在“林”外，即不在政府登记、也不接受执政党领导的民间组织，尤其是与政府持异见的政治性组织，其活力的充沛、功能的强大给人以深刻印象。这样的组织，无疑也由于其“非法”而容易遭到摧残。在这一整体认识下，加强对各类民间组织的具体研究，才能把握历史的丰富面貌，全面评估民间组织的作用及其与政府的关系。
收稿日期：2009－07－07