试论建立和推行国家公务员申诉控告制度的思想理论基础，本文主要内容关键词为：国家公务员论文,理论基础论文,试论论文,思想论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立和推行中国特色国家公务员申诉控告制度的思想理论基础，既有符合中国国情方面的，又有吸收借鉴国外积极进步方面的，同时，还有引入相关学科理论方面的。在国内外与此相关的丰富的思想理论中，邓小平关于民主与监督的思想理论是最稳固的思想理论基础，而对于西方权力制约理论积极方面的吸收借鉴和行政法学行政救济理论的引入运用则是积极的思想理论支持。这些思想理论基础主要体现了适应中国国情建立和推行这一制度的必要性和合理性。
第一、邓小平的民主与监督思想理论是建立和推行中国特色国家公务员申诉控告制度最稳固的思想理论基础。社会主义的本质特征和根本属性就是民主。擅断专权、滥用权力等都是与社会主义的本质特征和根本属性相背离的，与社会主义民主格格不入的。建立有效的监督制约机制，使权力始终按照人民的意志运行，这是社会主义民主的必然要求。半个世纪以来，邓小平同志悉心审视着中国政治领域的沧海桑田，得出了精辟的结论：要保障人民的民主权利，惩治腐败，只有发扬社会主义民主，建立监督制约机制，健全社会主义法制，才能从根本上解决问题。因此，他认为党和政府及其工作人员接受来自各方面的监督，具有重要的意义和作用。邓小平同志丰富的民主监督思想理论为建立和推行中国特色国家公务员申诉控告制度奠定了最稳固的思想理论基础。
首先，行政机关有监督比无监督好，会谨慎一些，可兼听则明，能减少失误。人们往往从消极方面来理解监督的作用，一般仅认为监督是一种制约机制。邓小平则从正面论述了监督对正确决策的重要作用，提出了接受监督是减少工作失误的重要措施的思想。他在《共产党要接受监督》一文中指出：“有群众监督比之没有群众监督要好一些，会谨慎一些。实行群众监督可以把群众的积极性调动起来，会提出很多好的意见。”（《邓小平文选》第一卷271页）相反， “如果我们不接受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定脱离群众，犯大错误”（同上，第270页）。笔者认为， 邓小平同志的这一思想有助于我们对监督的意义作更深入的理解：监督是整个行政管理过程中不可缺少的环节，不仅仅只是为了查处违法违纪行为，而且还具有改善行政管理的积极功能，是保证行政机关廉洁、高效的重要手段。人们常说：“错误的行政管理，效率越高，危害越大。”通过建立和推行国家公务员申诉控告制度，可以及时纠正违法，对不正当的人事行政行为，起到监督，制约的作用，促进依法行政。因此，对于国家公务员申诉控告制度应从更深入和积极的方面去认识理解。有了这一制度的存在，行政机关及其领导人员的管理行为就会如邓小平所说的那样，“会谨慎一些”，失误就会减少。受理申诉控告的具体案件，是对国家公务员的权利保障和对违法、滥用权力的制约；而对于没有受理申诉控告的具体案件，法律制度却已实实在在地存在着，它也像一把“引而未发”之剑，对我国的行政机关依法行政起着重要的促进作用。
其次，防止和限制“家长制”作风滋生蔓延，能促进行政机关民主和法制管理。邓小平针对我国党政机关中存在的“家长制”作风尖锐地指出：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系”（《邓小平文选》第三卷，第331页）。邓小平认为，这种“家长制”作风， 践踏了民主制度，导致了独断专行，其后果是严重的。不消灭这种“家长制”作风，就根本谈不上社会主义民主，要纠正这种家长作风，必须健全民主监督制度。邓小平在《党和国家领导制度改革》一文中指出：上、下级关系不是人身依附关系，不是封建的君臣父子关系，也不是猫鼠关系，而是相互之间平等地享有权利和履行义务的关系，上下级之间要有监督，要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。他还指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、罢免，要求他们在经济上退陪，并使他们受到法律、纪律处分”。（《邓小平文选》第三卷，第332页）。 建立和推行国家公务员申诉控告制度，保障国家公务员的合法权益，监督制约行政机关内部人事管理行为，正是贯彻落实邓小平同志这一思想的具体体现。同时，从法律意义上讲，行政机关内部的上下级关系是职务法律关系，不只是命令与服从的关系，而是一种权利、义务关系，双方的职责、权利、义务都是法律规定的。这在《国家公务员暂行条例》及其相关的配套法规中都有规定。但是，不容否认，在我国各级行政机关中像邓小平所指出的那种“家长制”作风在各地区、各部门中还不同程度地存在着，随意处理国家公务员的现象仍时有发生。对于行政机关给予国家公务员的奖惩、任免等人事处理决定不属于人民法院的受案范围，国家公务员不能通过司法途径救济。如果国家公务员的合法权益既不能获得司法救济，也不能获得行政救济，在行政机关内部得不到解决，那就不利于稳定国家公务员队伍，也不利于国家民主与法制建设。在国家行政机关内部建立和推行国家公务员申诉控告制度对于防止行政机关中的“家长制”作风具有重要的意义和作用，对于那些有“家长制”作风的领导人是一种限制，他们再也不能只凭个人意志而为所欲为，否则，将承担相应的法律责任。
再次，给国家公务员也有出气说话申诉的地方，有利于社会的稳定和政权的巩固。对于国家机关及其工作人员进行批评、申诉、控告、检举等形式的监督，是宪法赋予每一个公民的民主权利，建立健全民主监督制度是社会主义民主政治建设的重要方面。对于人民的民主权利，邓小平再三强调“必须坚决保障，任何人不得侵犯”（《邓小平同志民主与法制》第2页）。只有建立健全民主监督制度， 让人民有充分的权利和机会表达他们对领导人员的批评和积极的建议，真正创造一个民主的环境，公民的民主权利才能得到切实的保障。邓小平不仅把建立健全民主监督制度作为社会主义民主政治建设的一个重要方面，而且指出这也是社会稳定、政权巩固所必须的。邓小平认为，对于人民群众提出的意见，无论如何不能采取压服的办法，“我们各级领导，无论如何不要造成同群众对立的局面”（《邓小平同志论民主与法制》第3页）。 因此，正确的做法也就是“我们的办法就是使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方”（《邓小平文选》第一卷，第273页）。 群众把气出了，问题尽可能地得到解决，这就有利于社会的稳定和政权巩固。建立和推行国家公务员申诉控告制度，也就是要给国家公务员有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方，也就是形成了国家公务员的权利保障机制和对行政机关及其领导人员的监督制约机制。如果没有这种机制，一旦国家公务员合法权益受到侵害，国家公务员要么只能忍气吞声，要么就不断上访，不安定的因素就将积少成多，继小酿大。建立和推行国家公务员申诉控告制度，可以使国家公务员在受到不当的人事处理时，有像邓小平所说的那样“有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方”。从而使国家公务员的相关问题能够得到解决，有利于国家公务员的稳定和政权的巩固。
最后，国家机关及其工作人员应清腐廉政做公仆，维护良好的形象和威信。在我国国家机关及其工作人员中不同程度地存在着一些腐败现象，邓小平指出：“当前，也还有一些干部，不把自己当作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权，特殊化，引起群众的强烈不满”（《邓小平文选》第三卷，第332页）。 邓小平所指出的“特权”现象就是人民群众深恶痛绝的腐败现象，也就是我们国家机关及其工作人员不能正确行使手中权力，颠倒主人与公仆关系的现象。要清除国家机关及其工作人员中的腐败现象，促使廉洁从政，甘当人民公仆，就必须要有强有力的监督手段作保证，既要有群众监督制度，又要有一个专门的机构进行铁面无私的监督检查。建立和推行国家公务员申诉控告制度，能有效地促使国家行政机关及其领导人员正确地行使手中权利，摆正公仆与主人的关系，有效地清除“搞特权，特殊化，引起群众强烈不满”的腐败现象的出现，有效地制止打击报复国家公务员的行为的发生。这样，国家机关及其工作人员良好的形象和威信就能得到维护，廉洁、高效的国家公务员队伍就能健康地成长发展。
第二，吸收和借鉴西方权力制约理论积极的方面，为建立和推行中国特色国家公务员申诉控告制度将提供积极的思想理论支持。国家行政机关为了保证国家政令的推行，提高行政效率，必须对整个国家公务员队伍实施有效的管理。要达到这一目标，行政机关必须拥有对国家公务员的人事管理权。这种权力作为国家权力的一部分，以国家强制力为后盾，具有支配控制的力量。它所具有的强制性和不对等性既是任何社会中绝对必需的，但也内含着潜在的威胁。当它不受限制地被运用的时候，往往呈现出无限扩张的倾向。如果不对这种权力加以制约，它就有可能走向自己的反面，会被滥用，国家公务员的合法权益会受到侵害，工作积极性会受到损伤，从而影响行政机关对整个社会的有效管理。国家权力离开了监督制约，就没有生命力，就有可能导致腐败，这早就被古今中外的政治史所证明。英国历史学家约翰，阿克顿说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败”。法国政治学家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。为了防止权力的滥用和腐败，孟德斯鸠还指出：“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。西方英、美等国的政治体制大都建立在“三权分立”的理论基础之上，建立和推行中国特色国家公务员申诉控告制度吸收借鉴了西方权力制约理论积极的方面，从而获得积极的思想理论的支持：
一是以权利制约权力。建立和推行中国特色国家公务员申诉控告制度吸收借鉴了西方以权利制约权力的思想理论，首先赋予了国家公务员在权益受到行政机关及其领导人员侵犯时的申诉控告的权利。赋予国家公务员这种权利，以其制约行政机关及其领导人员的人事管理权力，限制这种权力的无限扩张的倾向，制约它走向自己的反面，从而实现以权利制约权力，并启动国家公务员申诉控告制度的运转。二是吸收借鉴了西方以权力制约权力的思想理论，赋予受理机关对案件有调查和对原处理决定有撤销、变更或建议撤销、变更的权力。赋予受理机关这种权力，以有效地限制和制约国家机关及其领导人员拥有的人事管理权力，能及时纠正违法违纪行为。通过这种以权力制约权力的手段，提高了国家公务员申诉控告制度监督制约功能，并保障其有效运转。三是以法制制约权力。虽然国家公务员申诉控告制度分别赋予了国家公务员和受理机关相应的权利和权力，但如果没有相应的法规、制度作法制保证，限制和制约行政机关及其领导人员的人事管理权力，则无异于纸上谈兵，流于形式而已。因此，建立和推行中国特色国家公务员申诉控告制度还吸收借鉴了西方以法制制约权力的思想理论。一方面，我国发布实施的《国家公务员暂行条例》，明确了行使机关与国家公务员之间的法律关系，用法规的形式确定了二者之间的权力义务，使建立和推行这一制度具备了实体法的保证；另一方面，《国家公务员申诉控告暂行规定》的发布实施和建立的一系列配套制度，如立案制度、调查制度、审理制度、执行制度等等，又用法规的形式确保了国家公务员权利的实现，使国家公务员申诉控告走上了法制化、规范化的轨道，从而具备了程序法的保证。上述两个保证，从法制方面限制和制约了行政机关及其领导人员人事管理权，从而实现以法制制约权力的目的，并充分保障这一制度强有力的运转。
第三，引入运用行政救济理论，为建立和推行中国特色国家公务员申诉控告制度提供了行政法学的理论基础。行政救济是通过解决行政争议纠正、制止行政侵权行为，使受损害的公民权利得到恢复，利益得到补救的法律制度。行政救济理论认为：有权利必须救济，无救济的权利是无保障的权利。因为“权利”不同于“权力”，“权利”没有对别人的任何强制性的支配力，不能直接制止某种侵权行为，只有保障“权利”的法律得到实施，法律所赋予的权利才能成为实际存在的、现实的权利。行政救济制度是针对行政权力运用的一种消极后果的法律补救措施，是当公民的权益受到行政机关侵害时的防卫手段。国家公务员申诉控告制度与行政复议、行政诉讼都应属于行政救济制度的范畴，所不同的是国家公务员申诉控告制度是解决行政机关在对国家公务员人事管理过程中与国家公务员之间发生的行政争议；行政复议、行政诉讼是解决行政机关在社会进行行政管理过程中与普通公民或法人，以及其他组织之间发生的行政纠纷，对于行政机关内部人事管理方面的争议是不可能采用司法救济的途径的，而只能采用行政程序救济的途径。因此，行政救济理论对于公民中的特殊群体国家公务员权利的救济是同样适用的，对于建立和推行国家公务员申诉控告制度也是更有意义的。