长江三角洲地区居家养老服务的发展，本文主要内容关键词为：长江论文,三角洲地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
居家养老服务发展的现实背景
老年人的养老保障，经历了由家庭养老保障向社会养老保障过渡，以及由非正式支持向正式支持制度过渡的转变过程。中国的家庭养老受到世界各国的赞誉。但是，随着计划生育政策的实施，中国的家庭规模日益缩小，而且年青一代没有足够的时间和精力来照顾老年人。在此背景下，居家养老作为一种养老服务的社会实践，受到社会各界的欢迎。居家养老是老年人在家中居住，并由社会提供养老服务的一种方式，既区别于机构养老、也有别于传统的家庭养老，是把家庭养老与社会养老结合起来的一种养老模式。
长江三角洲地区的上海、江苏、浙江人口老龄化形势都非常严峻。早在1979年，上海就在中国率先进入人口老龄化社会，30年来，人口老龄化程度一直位列中国之最。上海人口老龄化的主要特点是老龄人口总量大、程度高。截至2008年底，上海60岁及以上户籍老年人口已突破300万，占户籍人口将近22%，老龄人口的比重接近全国平均水平的2倍。①早在2000年，上海市民政局开始在本市6个中心城区的12个街道小范围试点社区居家养老服务工作。2004年，社区居家养老服务工作首次被列入市政府实事项目，养老服务补贴经费开始纳入政府财政预算，并纳入作为当年全市推出的“万人就业项目”之一。自此，社区居家养老服务全面铺开。②
江苏省自1986年就进入老龄化社会，提前全国13年。截至2008年底，全省60岁以上人口为1218万，占户籍人口的比例为16.5%，其中80周岁以上的高龄老年人已达178.5万，占全省老年人口总数的14%。江苏城市社区空巢老人占53%以上，农村空巢老人占48%以上，其中80岁以上城乡高龄空巢老人达20%。③自1986年起，江苏省就开始深入社区召开社区养老服务研讨会，开展居家养老服务调研，建立社区养老服务示范点和实验基地，不断探索居家养老服务模式。一直到2003年，以南京市鼓楼区率先在全国采取政府为困难老年人购买养老服务为标志，江苏省居家养老服务提升到了一个较高的位置，随后在总结试点工作的基础上，南京市全面实施居家养老服务模式，取得了良好的社会效益。
浙江省比全国提前13年进入老龄化社会，其60岁及以上老年人口在总人口中的比例在1987年就已经达到10%。而按户籍人口统计，截至2009年末，浙江省60岁及以上老年人口数量达762.39万人，占总人口的16.18%，比上年同期增加33.01万人，增长4.53%，老龄化发展的速度较快。在此背景下，为解决老年人养老保障的问题，浙江省于2004年下发了《浙江省人民政府办公厅转发省老龄工办省民政厅关于加强城市社区老龄工作意见的通知》，该指导性文件下发以后，省内各地尤其是在各大中城市，普遍推开了“3587工程”建设的历程，以此来加强居家养老“生活照料网络”的建设。全国老龄工作委员会办公室于2007年2月，在杭州市召开了全国居家养老服务经验交流会。据统计，到2009年底，浙江省内已有900多个社区开展了居家养老的服务，在全省社区总数中所占的比例超过了30%。全省已有83个市、县（市、区）由政府或有关部门发文开展了居家养老服务工作，共建立居家养老服务组织2173个，经培训持证上岗的居家养老专职护理人员2838人，由政府补贴享受居家养老服务的老年人3.49万人。④
几种较为成功的运作模式
居家养老服务的内容是根据社区居民生活需求确定的，同时也考虑到社区满足居民需求的供给能力。其特点是福利性与服务性相结合，内容广泛，形式多样，方法灵活。就具体的运作而言，目前，长江三角洲地区的居家养老服务，已经初步形成了下面几种可行的模式：⑤
1.政府包护型。即由政府为需要扶助的贫困老年人等老年群体的居家养老，提供必要的资金支持和责任担当。上海市虹口区居家养老服务中心印制养老券，政府采购公共服务，发放给老人，服务人员上门服务后，老人支付养老券。浙江省杭州市北景园老人公寓集中为生活不能自理的重度残疾人提供托养服务。该公寓成立8个月来，已入驻老人61位，其中三分之二为生活不能自理的老人，养护费用由政府全额承担。江苏省南京市鼓楼区、白下区、秦淮区通过直接出资的形式，分别创办了区一级示范性居家养老中心，由公共财政扶持，推行“老年互助组”、“家庭养老院”；并通过“1+2”服务模式，即在生活照料服务的基础上，增加“安康通”呼叫服务、“老人家庭探访制度”服务等。
2.社会服务型。即充分发挥社区、基层老年人协会、星光老年之家、社区辖区中的企事业单位的作用，集聚人、财、物等资源优势，充分满足老年人的各种需求，提高老年人的居家生活质量。杭州市上城区突破地域界限，充分整合各类养老服务资源，发挥集约效应。梳理民政、教育、卫生、建设等区属各相关部门现有存量资源，整合社区配套用房，适应日益增长的养老服务需求。在具体安排上，对老年人所需的日托、家政、医疗、文体活动、配送餐、维修等场所重点给予配置。
3.社会组织运作型。即政府将专业性较强、工作量大、自身做不了又做不好的工作尽可能地委托社会组织来做，由此而顺应了我国“小政府、大社会”的社会管理体制发展的趋势。上海市静安区的居家养老服务体系主要由一些民间非营利组织构成。包括静安区居家养老服务管理中心、静安乐龄助老服务总社、街道居家养老服务管理分中心等。静安区居家养老服务管理中心是从事非营利性社会服务活动的非营利组织，是全区居家养老工作的指挥协调机构，负责全区居家养老政策层面上的指导和监督评估，协调有关部门合力推进居家养老服务项目的落实。静安乐龄助老服务总社以各街道老年生活护理服务社为依托，以乐龄家园服务站为基础，承接政府购买项目，组织落实服务到家。街道居家养老服务管理分中心是开展居家养老服务管理的分支机构，负责联合社区单位和民间力量，对承办居家养老服务项目的机构进行资质审查和绩效评估，协调社会力量参与居家养老服务。2003年10月成立的民非企业——“青凤老年生活护理服务社”开展各项老年护理工作，取得了明显的效果，并被肯定为具有鲜明特色的老年护理“静安模式”。⑥
4.邻里互助型。即充分发挥邻里互助对于居家老年人的辅助和帮助作用，让老年人尽可能顺利地实现居家养老。可以通过发挥左邻右舍当中退休在家的低龄健康老人、下岗失业人员等的力量，来照料社区内的高龄和生活困难老人。上海市普陀区曹杨街道开展“邻里互助爱心助餐”服务，以政府购买服务形式，组织失业、协保人员为相邻的独居老人煮饭烧菜，把解决社区内独居老人的卖菜难、就餐难问题与解决就业相结合，取得了较好的社会效应。
5.志愿参与型。即将志愿者服务作为社区为老服务的一支重要力量，发挥其在居家养老服务中的积极作用。“志愿参与型”的居家养老，主要是在居民自愿、自治、自助、互助的前提下，借助于社区居民个体的主动参与以及志愿者服务本身所践行的奉献精神而得以实现的。上海市虹口区四川北路街道安庆东居委会组织了由志愿者参加的敬老女子救护队，特别照顾70岁以上的独居老人。救护队由7名正式成员和6名信息员组成，由退休医生领衔，参加者有居委会干部、退休职工和下岗待业人员，她们都经过一般护理知识培训，居委会还出钱买了背带等救护工具。安庆东居委会的敬老志愿者，多数是老人的邻居，平时帮老人买菜、提水、搬东西等，当发现老人生病或摔伤的时候，他们就及时给女子救护队员报信。
未来发展前景展望
就长江三角洲地区两省一市居家养老服务的具体实践而言，其中所取得的成功经验是值得充分肯定的。然而，如果我们从长计议，就居家养老服务之未来的全面健康发展来说，其本身在运作推展中存在的一些不足，则还需要在未来的实践探索中逐步加以克服或化解。
本文认为，欧美等发达国家先于我国进入老龄化社会，了解他们养老问题的应对举措将有助于我国养老问题的合理解决。国外的一些相关经验和成功做法，可以成为值得我们仿效和借鉴的“他山之石”，在此略作简介和分析。
法国是人类历史上最早进入老龄化社会的国家，1850年欧洲产业革命即将胜利的时候，法国进入老年型国家。特色鲜明的老年酒店式公寓是法国解决老年人养老的主要居所。酒店式公寓中的配套设施完全依据老年人的需要设计，如防滑设施和无障碍设施等。老年人可以根据自己的需要选择长住或短住。资金来源以个人缴纳和社会赞助为主。
美国在经济繁荣的20世纪60年代步入老龄社会，并于60年代中期制定了《美国老人法》。美国的老年人生活居住区包括退休生活住宅（独立生活的退休社区、照料式住宅、护理院、继续照料退休社区）、老年社区（如太阳城中心、凤凰城老年社区）、托老所。
马耳他代表在1969年联合国会议上首次提出人口老龄化的概念，联合国亦在马耳他设立了国际老龄问题研究机构和培训机构。笔者曾于2001年在马耳他接受老龄问题专业培训。马耳他的养老体系是非常完备的，由家庭照料、国家照料、社区照料服务（包括家庭护理所、家庭帮助服务、电话照料系统）、寄宿类家庭、志愿者组织（好邻居计划、社交俱乐部、独立生活计划、对在校年轻人的教育）、长期护理与膳宿选择（国家养老机构、教堂“老年之家”、私立养老机构）、急性老年病防治中心、教育与培训组成。
从上述几个发达国家养老模式的运作来看，各国的养老问题解决对策都要与各自人口老龄化进程、经济实力、传统文化相适应，不能盲目照搬别国的解决方式，要结合我们的具体国情和文化来研究我国养老问题。
我们认为，在“未富先老”中国，居家养老的运作模式可以较好地贴近现实国情，具有广阔的发展空间。在以下几个方面付诸努力，将会极大地裨益于居家养老服务事业的未来发展：
第一，加强对居家养老服务设施建设的总体规划。合理确定服务对象和服务方式是进行居家养老服务的先决条件。针对不同身体状况、不同经济状况、不同居住状况的老年人，通过科学评估，确定重点服务人群和不同服务方式，满足不同层次老年人多样化的养老服务需求。比如，对收入低、生活自理有困难的独居、高龄老人，实行救助服务，提供生活照料等基本服务，以政府投入为主，全额承担养老服务费用，采取集中供养或居家养老的方式，使困难老人老有所养；对一般社会老人，适度加大优惠服务，政府通过制定优惠政策、加大扶持力度等手段，积极引导和鼓励社会力量参与，使政府和社会资源力量有机整合，共同推进生活、医疗、文化、维权等各类养老服务社会化；对于对经济条件好、身体健康的老人，积极引导其转变消费观念，主动购买服务，提高生活质量。坚持以市场运作为主，政府着重通过构建服务平台、创新服务模式、拓展服务内容等工作开展，促进各类社会资源的有效配置，提供高层次、精细化和个性化的服务。在为老年人提供居家养老服务时，根据老年人生活需要，提供生活照料、医疗康复、法律维权、精神慰藉等服务。采取菜单类服务方式，为老年人提供简单明了、方便快捷的选择性服务项目。在现有“政府救助服务、补贴服务、志愿者服务、自助性服务”的前提下，根据社会的发展，老年人需求的变化，重点关注失能和失智老人所需的特殊服务内容，强化精神慰藉的服务。注重康复护理、心理调适和精神慰藉所需人才的招聘和培养。
第二，发挥信息平台作用以加强对服务质量的监管。建立居家养老服务信息平台双向反馈、沟通机制。依托现有居家养老组织体系、社区群众的直接反映以及网络媒介的实时反馈，实现居家养老服务信息的收集和沟通，使老年人对服务的需求、服务质量的满意度等信息得到及时准确的反馈，为职能部门决策提供一手依据。扩大对空巢、独居老人的政府补贴力度，完善应急援助呼叫系统，真正发挥应急救援和生活照料服务功能，共享现代信息带来的快捷便利成果。
第三，制定和推行居家养老服务发展的扶持政策。在宏观政策层面，政府对居家养老服务的规划、培育和扶持尚显缺失，导致居家养老服务主体和服务市场难以有较大的发展；而相关的保障机制，如风险规避机制、护理保险机制和投入激励机制等也还未形成，也制约了居家养老服务的发展。因而，制定和推行必要的扶持政策，应当尽快摆上政府职能部门的议事日程。完善出台相关财政补贴措施，对从事居家养老服务的机构，按照其服务活动的数量和质量，每年给予不同的财政补贴，提高居家养老上门服务补贴标准，提高养老服务从业人员待遇。
第四，强化服务人员的素质技能培训。居家养老服务的提供者主要分为以下两类：一类是专业人员，包括具备基本护理知识、具有专业资质、执业资格的养老服务护理员、掌握社会工作专业知识和技能，有管理工作经验的高级社会工作者、具有执业资格、有丰富理论知识和实践经验的心理咨询师，有爱心、奉献精神的后勤人员等；另一类是志愿者。但就目前的情况看，从事情居家养老服务的人员当中，有很大比例的从业者并不具备类似的资质和素质技能条件。因此，加强对该领域从业者的教育培训，势在必行。同时，积极发挥、鼓励和引导社会各界人士开展常态化、专业化、个性化的志愿服务，奉献爱心，形成尊老的社会风尚。政府可以通过合同承包、特许经营、补助、凭单制等方式，与养老服务社会组织合同，由其提供优质的专业养老知识与技能服务。另一方面，日常服务可以动员整合社会资源，主要由志愿者团体提供服务，政府可以根据服务的数量和质量给予一定的奖励或补贴，同时出台相应的政策，建立长效志愿机制，明确志愿者的义务，保障志愿者的权益。
注释：
①资料来源：http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-04/20/content-11222957.htm 8.html
②资料来源：http://www.cnss.cn/txpt/gtgz/zx/200804/t20080415-186027.html
③资料来源：http://www.ddk.gov.cn/post/30502
④资料来源：http://www.zhejiang.gov.cn/gb/zjnew/node3/node22/node168/node370/node381/node6069/userobject9ai115510.html
⑤参见郅玉玲《“居家养老”的浙江实践》，《中共浙江省委党校学报》2010年第2期。
⑥刘新萍：《论城市居家养老服务多元合作体系的建设及发展——以上海市静安区为例》，《甘肃行政学院学报》2009年第4期。
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