公共财政导向下的预算改革，本文主要内容关键词为：导向论文,预算论文,公共财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共财政的概念及内涵
公共财政的概念在我国是最近几年才引起人们广泛注意的。较早时，从领导层的角度提出来是在1994年前后，当时担任财政部常务副部长的项怀诚同志在一次关于财政改革的电视讲座里，就明确提出了“公共财政”这个概念。1998年上半年，项怀诚同志由国家税务总局局长转任财政部部长后，又强调了这个概念。1998年12月15日，在全国财政工作会议上，国务院副总理李岚清同志在讲话中提出积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架的思路，同时还提出了四项原则：第一，把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的管好，不该管的不要管；第二，要依法促进公平分配；第三，充分运用预算、税收、国债等经济手段参与宏观经济调控，并做好转移支付工作；第四，要调节市场配置资源的偏差，体现国家的产业政策，同时对国有企业实行间接管理，做好国有资产管理工作。（我体会，对国有企业实行间接管理，即政府不再“一竿子插到底”直接管企业，而是主要运用一些经济手段，按经济学的话说，是通过一些经济参数，如税率、利率、折旧率等，使其迭加到市场信号上，从而对企业的生产经营决策进行有效引导。）此后，国务院及财政部领导更多次在不同的场合谈到了公共财政问题。尤其是2000年年初，在中央举办的省部级领导干部财税研讨班上，李岚清副总理再次提出了要建立公共财政基本框架的问题。公共财政这一概念是在转变政府职能、为实现政府职能而要求财政合理运作和深化改革促进发展这个大的战略背景下由决策层提出来的，其意义是十分重大的。
我认为，所谓财政，简要地说可以概括为“以政控财，以财行政”这八个字，财政是为政府实现其职能服务的理财系统。从经济学上看，它体现的是一种分配关系，这个分配关系主体必须是政府，在汉语中，没有政府作为主体的分配，就不能把它称为财政。那么财政作为一个理财系统，要按照何种导向来运行，才能最好地适应建立社会主义市场经济这个战略目标的要求呢，回答就是公共财政。在展开认识之前，需要简单介绍一下，在理论界，对于公共财政的概念及内涵还存在着许多的争论，可以将这些争论初步归纳为以下几点：
1.如何认识公共性和财政的关系。这几年理论界对于这个问题存在两种认识，一部分学者强调财政就应是一个纯粹的公共性事物，不存在阶级属性。但另一些学者则认为，按照我国的主流学派——国家分配论的认识，财政是以国家为主体的，或者说是以各级政府为主体的分配关系。那么根据马列主义的国家学说，国家和各级政权的职能中，除了行使公共权力的职能之外，还有着阶级统治的内容，并且这个内容是非常实质性的。国家是阶级矛盾不可调和的产物。在国家通过财政这样一个理财系统来实现自己追求的目标的过程中，公共的需要和统治阶级的需要是什么关系，这从公共财政概念本身是看不出来的，虽然公共性的确需要在公共财政里强调，但如果不把阶级性考虑进去的话，会导致片面性。
2.公共财政是否与市场经济相对应。一些学者鲜明地指出，所谓公共财政就是市场经济下的财政。但另一些学者提出这样的疑问，即公共财政是否是在市场经济出现的那一天产生，与市场经济严格对位的。市场经济是一个漫长的发展过程，有了商品交换就有了市场，但具体哪一天算是进入了市场经济，并非有一个很明确的界限。财政是何时进入了公共财政这个形态，也不能由此说得很清楚。从外国专家介绍的欧洲的经验看，所谓公共财政就是资产阶级革命之后，由以公共权力为基础、以法律为依托的财政取代了原来的王室财政之后所产生的一种理财形态，它是在“形态”这个层次上，作为王室财政的对立物而产生的。它在具体理财运作上形成了一系列规范，其中包含一些基本的原则：(1)公共财政要依托于宪法和法制。宪法和法制包含了公民的自由、平等、财产权等内容，同时也规定公共财政的理财部门即财政部门是独立的，是不受其他部门管辖的，是公众的理财机构，它在法律规定范围内行使其职责。公民须向国家纳税，并且大家所遵循的原则是一致的，同时公民对财政有监督权，这样就从经济上规定了公民的平等身份；(2)税收机关无权制定税法，而只能由体现国民意愿的议会这一立法机构来决定；(3)税收所得的收入和支出要绝对分开，收税的人不能决定钱如何使用；(4)公民有纳税义务，同时也享受纳税人的权力。根据这几点原则，可理解为，公共财政实际上所体现的是一种资产阶级民主制度、依法治国框架下的理财，而法治化的社会，规范的公共选择制度的形成则是公共财政赖以存在的基本依托，这种法治化社会与资产阶级革命及其后市场经济的发展与完善有密切的联系。这一点对于我国建设有中国特色社会主义和社会主义市场经济来说，意义很大，我们不能简单地对资产阶级革命形成的一些民主化的东西加以全盘否定，实际上有许多东西是值得我们借鉴的。
3.公共财政的概念。从学术上讲，我国改革以来公共财政的概念是在八十年代的文献里出现的，一位叫张愚山的学者在翻译西方财政学的一本名为《Public Finance》（作者为埃克斯坦）的书时把其译为“公共财政”。担按过去的译法，应为“财政”。不少学者现在认为“公共财政”这一译法出现了同义反复，若再译回去，就不知该如何译好了，在概念上容易混乱，因为我们过去讲的财政实际上就是Public Finance。
4.关于公共财政概念在西方的演变。一些学者认为，现代西方经济学在财政学这个门类中的发展似乎在概念上已超越了公共财政，他们不再简单地谈论"Public Finance"，而是在谈论“公共经济”或“公共部门经济学”，所以我们没必要固守着别人已在逐步过时的概念，可以一下就赶到别人越来越热门的公共部门经济学的概念上来。
5.在公共财政框架中，如何处理国有经营性资产。这是一个很实质性的问题。在公共财政里，怎样搞好国有资产管理特别是国有经营性资产运营，现在还须进一步探讨。
6.现实中如何把握公共预算的编制。公共收支预算与公共财政是正好可以严格对应的一对概念，但除此外还有一块，即称之为资本预算或国有资本经营预算的部分。随着复式预算的发展，还可能有社会保障预算、政策性投融资预算。如何认识公共财政与除公共收支预算之外的其他预算间的关系呢？厦门大学张馨教授等认为财政可解解为一种“双元”结构，其中一元为公共财政，另一元为国有资产经营财政。但这种说法有一个矛盾，总体说是一个公共财政的概念，怎么又成了双元？一些学者则把这种说法变通了一下，即不称“双元”，而是“一体两翼”，主体还是一个，即财政，但还有两个翅膀，一为公共预算，一为国有资产经营预算。
二、如何认识公共财政
我认为现阶段认识公共财政，关键是领会、抓住财政改革与发展中的主导性因素。
所谓公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向。从我国现实出发，在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中，需要这样一个财政职能和财政形态调整的基本导向，这个导向，我们即概括为公共财政的导向。这种导向下，强调了财政必须顺应改革，体现政府职能和理财系统自身职能的深刻调整。其中的主导性因素可归纳为几点：
1.在政府和财政基本职能的导向上，要收缩生产建设职能。从长远发展看，地方政府要逐渐退出一般竞争性领域，把投资重点转到非竞争性的基础设施、公益事业、公共工程方面去，中央政府对竞争性投资领域则以适当方式有限参与（主要是对少数大型、长周期、跨地区、对结构优化与生产力布局优化意义重大的重点建设控股、参股）。这就解决了多年来的一个难题，即各级政府投资权问题。政府的事权怎么确定，决定着以后财权如何理顺，而我们过去事权长期理不清的一个关键性因素就是投资权理不清。上述地方政府“退出”的观点，据我接触到的情况，在沿海发达地区已基本得到认同，但中西部地区还有异议，那里的不少同志认为，中西部与沿海地区间的差异本来已很大，如果财政再退出生产建设性、竞争性领域，原本就不足的财源将更显得紧缺，就业压力将更大、财政这样袖手旁观，那么中西部地区与沿海地区的差距就可能越拉越大。这种想法有一定道理，但这并不能否定在中长期的趋势上，包括中西部地区，地方政府和理财部门必然会随着市场经济的发展、体制的转变、财政转移支付制度的健全等而出现这种职能上的必要调整，其步骤虽可能区分不同地区，有先后顺序，但在总的方向上却是一个必然的趋势。
2.要合理掌握财政分配顺序的问题。公共财政其实包涵着这样一个逻辑，即强调财政在分配顺序上，在满足国家机器的基本运转需要之后，首先要满足公共需要，这是分配顺序里要解决的轻重缓急问题的重心。所谓满足公共需要，其表现形态即经济学上所说的公共产品和服务的提供。这种公共产品，大的例子可举出生态环境，小的例子可以举出公共场所的路灯、路标等。按经济学的语言讲，它们具有效用的不可分割性；消费时，是非竞争的；受益上，具有非排他性；所以它们的供给，必然归于非盈利性。这些公共产品和服务不可能由市场来有效提供，而只能依靠或主要依靠政府来实现配置。过去一个长时期中，我国政府财力分配的突出问题，就是分配顺序掌握不当，在“一要吃饭，二要建设”的关系上发生“建设挤吃饭”，形成公共产品的大量欠账，最终拖累、制约整个经济、社会的协调发展。从制度角度看，在我国，应有一个公众的监督机制或一个反映民意的渠道，使市场经济下公共需要的满足，在合理掌握轻重缓急支出顺序的情况下得到有效保证。如西方市场经济国家中的预算编制，大到中央政府，小到地方上的一个自治镇，在通过前都有一个必要的程序，即听证会，通过听证会等形式，体现民众需求和意愿，实行公众对政府职能与预算安排的监督，从而形成了制度上的制约。我国还缺乏类似的制约、监督机制。换一个角度说，在公共财政分配顺序问题上处理好了，公共产品和服务提供到位了，社会的投资条件、生存环境的水准就能提高，就会反过来促使整个经济发展活力的不断增强。
3.要形成规范的公共选择机制。公共财政所蕴含的一个非常关键的主题就是如何在理财上实现法治化的公共选择。理财应包括许多具体的制度规定，如我国这几年实行的“收支两条线”、强调预算的完整性等，以及今后要强调和推进的管理科学化方面的许多制度建设。制度建设的实质是要体现最广大公众的利益和要求，进而使具体的财力收支合理化。而凭借什么力量才能够把这些做到位？这个力量应来自一种体现民主理财、能反映民意和公众要求的机制，最终稳定在法律层次上。要形成这种机制直到法治，首先必须增加预算的透明度和规范性，便于实现公众监督和科学管理，即必须努力寻求公共选择机制的合理构造，使公共选择机制规范化。从根本上说，这是要体现最广大人民群众的愿意，使他们的切身利益合理地综合起来，通过这个选择机制所形成的制度的决策机制，稳定地得以实现。这种机制运转起来后，会使整体的管理水平得到提高，因为它可以更好地综合各个方面的意见，避免或减少因少数人专断决策通常更可能发生的失误，同时也更好地为公众服务。这也就是依法治国、依法理财、公共财政在我国现实生活所蕴含的重大意义。
4.政府部门、财政部门和税收部门要形成理财系统为公众服务的意识与规范。财政工作者手上有着一定的“实权”，这种权力是人民群众给的，纳税人给的，是公众通过公共选择机制，在管理环节上交给财政工作者去行使的。这样一来，应看得很清楚，政府和财税部门工作人员要为公众服务，不能把自己看成是财神爷，而且公众要在制度上对政府、部门的活动范围和行为规范进行制约。目前存在一种争论，就是“为纳税人服务”与“为人民服务”是否相矛盾的问题。这里可能存在一个误区，即认为“为纳税人服务”的意思就是只为少数先富起来、能够交纳个人所得税的人服务。这种理解是片面的，现在所指的纳税人不光是指部分交了个人所得税的人，还有很多的其他纳税人。说到底，我们社会里最主要的税种之一是间接税、流转税，购买交易品的行为者，实际上通常都或多或少交了税，甚至是低收入的家庭和个人，这些人都应毫无例外属于纳税人。所以“为纳税人服务”与“为人民服务”的口号并不矛盾，而且有利于财税工作人员进一步明确市场经济中自己的定位。
5.在政府理财方面形成一个复杂而协调的系统工程的配套体系。以前边所说的职能导向、分配顺序、选择机制、服务意识和规范作为基础，把我们的公共收支、社会成员的收入再分配、区域协调和国有资产的管理等问题协调衔接起来形成一个配套的体系，这样的体系就是我们所说的公共财政运行体系。这里面，公共服务、公共需要是它最主要的导向和整个运作的重点，但同时也要求必须协调好带有人民民主专政职能的国家机器运转，以及协调好国有资产管理，特别是经营性国有资产的运营。也就是说，不论将来国有资产战略性重组的攻坚任务如何完成，无论如何经营性国有资产总是存在的，因此也就不能不存在国有资产管理的问题。
三、公共财政导向下预算改革的基本内容
当前财政部领导最关心的一件大事就是启动预算改革。公共财政导向下预算改革的要点，我试归纳为以下几个方面：
1.预算科目的改革。现行的预算科目体系基本上形成于传统体制下，随着社会经济和体制的不断发展，到了今天，很多科目的设置已不能适应形势的变化，因此改革必须进行。预算科目从合理设置的角度来说，要反映支出范围的调整和科学管理的需要。如过去对国有企业增拨流动资金的经济活动，是有专门的科目予以反映的，但从今后的发展趋势看，这种科目可能就不存在了，因为现代企业制度下国家投入的是资本金，根本就不存在增拨定额流动资金的概念。另外，对于具体的技术性的设计，还要借鉴国际经验，结合我国的具体实际作一系列的探索，这是一个逐渐完善的过程。
2.改变预算编制的时间和视野。过去在预算管理方面，一向是每年的1月1日就开始进入预算的执行期，但直到4月上旬，全国人大召开会议批准了之后，预算文件才取得了法律上的效力。于是当年的1月到4月间就形成了一个所谓的“法律空档”，这个现象在我国长期存在。要依法治国，要对纳税人和所有的社会成员负责，就必须消灭这个法律空档。消灭的方法就是把预算编制时间提前或争取把人代会的时间提前。现已提出提前编制预算的要求，同时要求人代会把预算审批时间由4月份提前到2月份左右。可以预计，如果财政年度即为日历年度的规定不变，则最终要把预算编制和审批都完成在上年年末。
此外，为使社会各项事业前后的发展在预算中得到较好衔接，还要按标准周期实行预算的滚动编制。现在的预算一编就是一年，而按市场经济国家的经验，编制一年的预算对于科学的管理来说，眼界太短，视野不够，一般来说最好编制3-5年。最初编制时，往前作3-5年的预算安排，之后每次编制时都往前滚一年，并调整原预算中所剩2-4年的预测内容和财力安排的内容。这种滚动预算有利于体现瞻前顾后、综合平衡的要求，提高科学管理水平，这种预算编制方法也是我们未来发展的一个趋势。但要编制滚动预算，对我们的预测水平提出了更高的要求，对相关部门工作人员的素质也是一个挑战。
3.改革预算编制的方法。
(1)尽可能使用零基预算这种编制方法。我国传统上惯用的方法是以基数加调整来确定各项事业的安排，但这样一来就会存在如讨价还价、拉关系、讲人情等不规范的现象，而采用零基预算的编制方法（即不承认基数，只考虑可测算的客观因素）就不存在这样的问题。
(2)要编制部门预算。部门预算的要求就是，部门所获得的政府性财力必须完整反映在其预算编制里，其支出也要相应地全部体现出来，这样部门收支规模和渠道一目了然。当这些财力完整体现出来后，统筹兼顾、合理安排也就有了一个可靠的前提和基础，依靠渠道混乱、通盘情况不透明而“乱中取利”的种种做法就失去了条件。部门预算做起来应该说是触动部门既得利益的一个改革措施。要做这个事情决心必须很大，而且仅是财政部门下决心是不够的，一定要党政决策层下决心才能顺利实施。比如，河北省之所以能够率先进行预算改革，就得益于党政一把手、主管财政的省领导具有坚决支持的态度。
(3)要推行复式预算。从今后发展的趋势来说，将把整个预算分为三块或三块以上，一块是公共预算，体现经常性收支；一块是国有资产经营预算，或称为国有资本经营预算；一块是社会保障预算。社会保障这种大的公共产品，在它的理财上有其特殊性，它不可能混到经营性预算里去，而必须相对独立地表现出来。以后的社会保障可能要逐渐地建立积累型的社会保险基金，不是现收现付的理财方式，那么在预算上就会有一系列特殊的要求来体现这种积累型基金的完整情况。在三块预算以外，还有一块属探讨性的，即政府性的投融资预算，一些同志认为在预算中也应有其一席之地。目前中央一级政策性金融业务是委托三个大的银行在执行，即国家开发银行、进出口银行及农业发展银行。但因这三家银行是在财政体外的，所以协调起来困难也较多。如这样的银行想维持政策性的目标，则其运营资金会不断萎缩，因为其资金去向大都是一些长期的、无较高直接效益的项目。反之，不想使运营资金萎缩，就要改变其作为政策性银行的初衷，去追求“短平快”项目。要理顺这层关系，效率最高的方式应是把政策性金融放在财政体内。财政作为理财系统，可以适当采取贴息的方式来支持经济的发展。贴息，在市场经济条件下，是很有生命力的一种调控手段，是财政应该去努力追求的一种理财新方式。若维持过去的方式，百分之百地把财力拨出去实现政策性倾斜，从中央到地方都行不通了，因为财力上已没有余地。但若采用贴息方式，却可“四两拨千斤”，大幅度地带动整个社会投资资金的规模并使其流向政府想扶持的地方和项目去。如中西部开发这种需要政策性倾斜的大战略，就应积极运用这种调控手段，充分发挥政策性金融的作用。过去各级财政都有周转金，1998年因配合金融秩序的整顿，对周转金要求只收不贷。这之后如何让地方政府适当拥有政策性金融的职能，使其在地方经济发展中发挥调节作用呢？过去财政周转金在使用上出现了许多问题，但还是应肯定其发挥了很大作用。与银行金融一样，不应因周转金在管理上存在问题而否定其存在的必要。1998年为配合国家金融秩序整顿而让其暂时停下来，今后从逻辑上讲还有可能在合理定位的约束条件下恢复。所以，在今后的发展趋势下，不能排除周转金、政策性投融资在全国和地区经济发展中占有一席之地并在复式预算中相对独立地体现的可能。
(4)要形成规范化、科学化的转移支付制度。中央强调西部大开发的部署，从财政角度看，其中一个非常重大的支持手段就是规范化的转移支付。它的功能是把富裕地区的财力、税收收入通过经济手段集中到中央政府手里，然后再有规划、有重点地去支持欠发达地区。转移支付规范的方式是实行因素法。因素法的基本意思就在于把各地区各种客观的因素综合在一起考虑，如人均GDP、人口密度、衡量社会发展水平的种种指标等，在它们之间建立适当的各种系数或权数，通过相应的公式计算出各地在中央实际可用财力中应取得的比重。这样得出的结果是比较客观公正的，而且各地区该得多少就得多少，没有讨价还价的余地，有利于实现转移支付的科学性。1994年财税改革推出的“过渡期转移支付办法”，具有因素法的框架，意义很大，主要问题是纳入这一办法的财力分配规模过小，有必要创造条件把这部分转移支付的规模扩大。
4.改进预算编制的程序。财政部门汇总各预算单位的情况，形成自己的预算编制草案后，应在立法机构那边经过一套严格的、实质性的修正、改进等步骤和程序。可以预想，在今后的预算编制程序上，就不是简单地由财政部把草案送给人大的财经委员会进行一般化讨论，然后在人大的会议上正式审批就行了。以后会是“真刀真枪”的，由立法机构里的专家委员会来逐条地提出修改意见。现全国人大已组建了专门的预算工作委员会，将来就要负责这方面的事情。在公共财政的导向下，今后还可能要求形成的预算方案要通过听证会的方式，接受公众的质询和监督，以此增加预算编制的透明度和吸收民众建设性意见。
5.提高预算执行的严密性和严肃性。在新的财政改革中，我们要强调一个问题，即淡化决算，强化预算。可能以后决算就只是一道审计归档，而预算在各个具体项目的设置上，事先经过了专门委员会的充分讨论和取得了公众意愿的反映，是极其严肃的，执行起来也就要非常严格，甚至基本不留弹性。楼继伟副部长曾指出，原来财政工作者在预算执行上存在一个偏向，即各个执行环节弹性大，热衷于分小钱，这是一个十分值得重视必须改变的问题。我十多年前作访问学者时就了解到，在美国，财政部门的工作人员在执行预算时必须“不多不少不早不晚”，如果不按规定的时间、数量进行资金的拨付，是要进监狱的，而不是接受纪律处分这么简单，这在中国一下恐很难被接受，但从长远看，的确是要往这个方向发展。
另外，在今后的预算执行上，存在一个趋势，即更多的单位和项目将只见数字不见钱。比如，单位需要的设备、办公用品及服务，会纳入以招投标为基本方式的政府公开采购的轨道。通过采购制度的改革，中标的供应商会从国库那里直接得到预算里安排的金额。预算使用单位只是从政府采购中心把供应商提供的物品取到单位里来，钱却是见不着的。通过政府公开招标采购物品的好处是一目了然的，它使预算支出减少了中间环节，增强了透明度和规范化，也可以最大限度地减少“吃回扣”、权钱交易等腐败行径的滋生。所以政府采购制度的改革与国库集中支付、单一帐户有着逻辑上的联系。政府采购改革仍在探索过程中，具体方式难以一刀切，在某些时候可实行询价采购等方式，但最有效、最具透明度和制约力的是招投标方式。通过政府采购制度的改革，把市场公平竞争的机制和政府理财的运用有机地结合在一起，国库单一账户集中支付制度也就相应地形成了，单一账户下各预算单位不再开设自己的户头。在中央形成这样一个明确导向之前，一些地方在前几年就已有了大胆的探索，如湖北宜昌，他们提出过乡一级的财政管理改革，叫“零户统管”，乡里“七站八所”都不再有账户，只有财政代表国库的账户与单位对口，单位需要的钱就由国库直达。广东省财政今年对省级单位的人员工资实行国库直接支付，有效杜绝了“吃空额”现象，节省资金1千多万元。
实行单一国库集中收付制度后，在技术上也为实现预算的完整性提供了保证。从发展前景看，要实现预算的完整性，可能会经历两个阶段，从“三而二”到“二而一”，即第一阶段预算外和预算内两概念仍保留，但制度外的、包括人们称之为“小金库”的财力将清理整顿，纳入预算外的轨道。再往前发展，预算外的财力在加强管理的过程中会逐渐规范化，随着条件进一步成熟，也会分步纳入预算内，这就是第二个阶段，达到“二而一”，从而最终达到预算的完整性。
在预算执行方面还存在一个需要逐步探索的领域，即预算执行中总不可避免地要进行修改和调整，如何强化这方面的管理和控制，值得研究。我们在强化预算、淡化决算这个大前提下，做了种种严格界定后，还必须承认，预算里仍需留有一个机动的余地，过去体现为预备费，以后不管叫什么，总还会有一个相机决策的弹性区间，这个区间如何掌握，资金管理形式和决策程序如何设置，还须进一步探讨。
四、预算改革的影响和意义
通过对以上关于公共财政导向下预算改革要点及基本内容的归纳，可以看出，这些改革的全面推开，会对财政部门及国家其他相关部门产生极其深刻的影响。
1.对财政部门来说，这是一场深刻地“革自己的命”的制度变革。经过改革，使自己头上“财神爷”的光环暗淡下来，把理财中“分小钱”的弹性空间不断压缩，让其他方面和公众越来越自觉、有效地监督财政部门，这就是革自己的命。这是一个必然的趋势，并且这种改革晚做不如早做，我们是出以公心，为全局的、长远的要求，从压缩弹性空间和提高规范化程度入手革自己的命。
2.这也是革部门和预算单位既得利益的命。在今后为保证预算的完整性，提高透明度，提高整个预算管理的科学水平和资金的使用效率，会压缩某些政府部门和预算单位既得利益的空间。这虽然是一个痛苦过程，但对整个社会成员和中国的现代化发展来说是有必要的，有好处的。
3.改革后，必然要求加快推进财政税收管理的现代化建设，随之也就对财政税收人员的素质提出了更高的要求。按过去的老办法做财税工作越来越难，同时，国外一些先进的管理经验，今后势必要引入到中国来运用。所以要求财税干部必须掌握一系列现代化管理知识和技能。
4.今后预算的编制、执行、监督三者会逐渐分离，管编制的不管执行，管执行的不管编制，相互间形成一种制约。同时还将建立和发展一套监督系统，独立地行使其监督职能。这样，形成三套相互独立、互相制约的系统，体现了公共财政导向下规范的权力制衡，保证预算的透明度和公众意愿真正得以实现。
5.在机构调整方面必然有新的要求，体现为社会公众和所有纳税人服务的意向，为所有相关部门的业务开展提供更为便利的服务，使各部门在办理事务时可以大幅提高工作效率。
综前所述，可知实行公共财政导向下的预算改革，对于建设社会主义市场经济，有着重要的意义：
首先，其意义在于它规范了政府行为，将有力推进依法治国在理财系统中的贯彻落实。第二，提高政府资金的管理使用效率。第三，在反腐倡廉方面，依靠制度的建立，减少腐败的滋生，使政府和财税的工作人员真正归位到为人民服务的宗旨上来，减少权钱交易、舞弊等违法乱纪行为产生的空间。第四，促进民主化进程，以理财的民主化推动整个社会的民主化。第五，它是一个显著促进社会经济发展和现代化进程的配套改革的组成部分。
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