略论经济腐败的制度环境，本文主要内容关键词为：腐败论文,制度论文,环境论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志在中纪委第五次全会上指出，反腐倡廉要坚持标本兼治，加大治本的力度，努力从源头预防和治理腐败。据笔者领会，在治标的同时，应当认真研究源头在什么地方，并着力从产生经济腐败的制度环境和制度结构上寻找反腐败的对策。本文就此略陈管见。
一、腐败的广度、深度和持续时间取决于它所处制度环境的容量
我国当前正处在全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设和逐步建立、完善社会主义市场经济体制的动态发展过程中，社会经济、政治、文化结构也正在进行系统性地调整和变迁。在新旧体制交替之间，原体制整体功能弱化，新体制的功能尚未全面发挥，社会腐败现象往往利用一些空隙泛滥起来。因此，在我国实现社会转型的背景下，遏制经济腐败不能仅限于治标，更应着眼于改善整体制度环境。正如邓小平所指出的那样：“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”从经济学角度分析腐败的成因，可以发现腐败的实质不仅属于政治经济学研究的领域，而且可以浓缩到社会分配的范畴。它还因少数人非法攫取暴利而提高了整个社会获取公共福利的成本，增加了实现社会公平的难度，更重要的是，这一问题对整个社会制度体系的健康运行具有严重的消极影响。
腐败是权人（有权的公职人员）运用公共权力谋取私利的行为。腐败问题说到底是权力的腐败，是把权力当做“设租”资源而获取租金的行为。腐败作为一种社会现象有其普遍性，但不能因此而忽视在不同的国家、不同的时期其广度和深度的巨大差异。腐败总是依附于特定的制度环境。人治社会，君臣是否公廉，法制社会，法制是否健全，几乎决定着经济腐败的消长。在特定的制度环境下，当制度结构和制度安排存在着重大缺陷时，腐败的风险系数极小，经济人选择腐败的收益，可能是一种投入成本最低而利益最大化的选择。在具体的制度安排下，当权力的触角在经济上具有很强的吮吸功能时，它会延伸到社会生活的每一个角落，使腐败现象迅速扩展。当腐败方式的有效性向人们提供了无数追求非正当目标的成功范例之后，便促使并诱导权力的消费进入通常的消费领域。权力和经济的融合展示其内在的交易价格，当这种“市价”被普遍接受之后，腐败的各种手段便逐渐演变为人们容易接受的不成文的行为规则。
政府权力是组成政府的单个人各自依照法律、法规和行政条文行使正当的权力的总和。腐败是权力越界的延伸，它所反映的是一种特殊的生产关系。当制度环境给公职人员越权留下较大的余地时，腐败的“游戏规则”就有其广阔的适用空间，这些不成文的规则便上升为社会特殊生产关系的构成要素。在某种社会制度环境之中，当权力可以作为一种资源参与社会经济分配时，其所体现的特殊生产关系的含义就尤为明显。腐败的深度、广度和持续时间，完全取决于它所处制度环境的容量。某些单位的领导成员腐败，百姓深恶痛绝，而他们却安危无恙；某些国有企业被一帮蛀虫搞得一塌糊涂，工人下岗了，领导反而升迁了。当这些现象具有普遍性时，当制度环境对腐败的生长有扩容趋势时，制度走向就往往失控。制度的缺陷能够被广泛利用，使腐败者游刃有余，即使政府非常不愿看到这种局面，但这些缺陷客观上已经给腐败者提供了生存空间和可乘之机；源头未断，以至腐败领域不断扩大，腐败现象不断蔓延，腐败的程度不断加深，结果使党和国家一些反腐败的具体方法和手段因制度障碍而收效甚微。
什么样的制度环境能够最大限度地制约权力的非正当使用，把腐败的容量降低到最小的极限呢？法国哲学家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出：“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验，防止滥用权力的办法就是用权力制约权力。”笔者认为，用权力制约权力，社会主要“权力元”必须衡等，相互之间不具有从属性。权力制衡是防止权力滥用的根本所在。任何理想的社会制度都不可能排除经济或政治腐败的个案，但在权力制衡的制度环境下，它不能容忍某权力个体的政治或经济权力越界使权力制约失衡。完善的制度是权力运作各方力量制衡的制度，排斥腐败乃是健全的民主社会保证权力制衡最基本的调节功能。在权力制衡的制度环境下，要想依靠垄断权力而设租，就必须打破现有的权力制衡进行权力重组，否则权力个体就没有政治或经济腐败的能力。在健全的法制社会这是很难做到的，因此，这种制度对腐败的容量就十分有限。经济腐败的背后，无疑是制度安排上存在重大缺陷。一些学者认为，现行制度的缺陷导致腐败猖獗，而腐败猖獗又进一步扩大了制度的缺陷，并进而造成制度缺陷的裂变。这种缺陷与特定的社会文化结合成为滋生经济腐败的土壤。多少年来，我国在经济和政治制度上，一直在寻找最佳的结合点，但尚未找到较好的结合方式。当前，在社会转型时期，腐败又一次上升到影响我国社会稳定最重要的因素，政府虽已重视权力的分设和制约，但仍未能找到社会主要“权力元”之间的相互制衡点，以及主要“权力元”在运作过程中的逻辑关系，从而在制度安排上不能周延地把权力的产生、运用和制约建立在科学的基础之上。因此，从制度上探索反腐败的源头引起理论界的高度重视。鉴于中国和许多国家的历史教训，我国当前反腐败工作除了在微观的技术层面上加大查处力度外，还应加强宏观制度环境和制度结构上的研究。反腐重在防腐，防腐重在设计科学严密的制度结构，让腐败者无机可乘。
二、腐败的形式和特点取决于特定制度环境下权力资源的供求关系
腐败并不是改革开放的产物，更不是改革开放加速了腐败的进程，腐败主要来自于特定的制度环境。制度环境的严重缺陷，使腐败在不同的历史时期以不同的方式表现。我国早在建国初期就开始出现腐败现象，毛泽东对此早有洞察，并发动了“三反”运动加以治理。但靠发动运动治理腐败往往缺乏制度的稳定性和可靠性，后来，腐败现象总是以不同形式表现出来。在计划经济时期，腐败现象多表现在权力的非程序化更迭上，经济上的占有有时暗含于政治权力的占有。在当时的制度环境下，设租者和寻租者完成很多交易不需货币做媒介，其权力消费方式为：权力——消费。官本位的含金量并未降低。在市场经济尚不完善的条件下，设租和寻租行为需要通过货币的转换，一些人利用政治特权所引伸的经济特权浮出水面，权力的消费方式变化为：权力——货币——消费。
从政治学视角看，权力是政治，从经济学视角看，权力是资源。经济是政治之源，失控的权力是腐败之源。对特定制度环境下权力的经济学分析，使我们很容易把权力视为一种资源，并认为这种资源永远是稀缺的。权力资源供求关系矛盾越大，其价值就越大，也就越发容易挣脱政府权力定量供给原则的束缚。当一些人认识到在我国经济利益的占有某种程度上依赖于开发权力资源时，权力的需求方就加大了对上行贿、对下索贿的力度，权力的供给方在不同程度上得到回报后就会增加供给，进而使需求激增。权力的供给如果没有法定的、不可逾越的界限，一些政府机关就会施舍权力。事实上为了寻求人际关系在政治上的平衡，一些政府机构就可能尽力满足权力的需求，当这种缺乏约束的供给与需求达到一个平衡点时，便是一次大规模的交易的完成，同时又为经济腐败创造了潜在的市场。我国干部队伍膨胀，难以消肿，一个原因就是一些组织和权人不负责任的、庸俗的政治平衡。把有限的权力资源分配给更多的人使用，就是通过政治权力的分散，以达到单位权力内经济分配的平衡。当制度环境无力校正这种庸俗的平衡、权人缺乏维护政府权威的责任心时，腐败行为便顺势蔓延。客观上当权力一定、分享权力的人增多时，单个权人权力弱化，相应每个权力单位分享的利益大大降低。由于制度环境的弹性特点，当权力供不应求的时候，不负责任地增加供给是最简单可行的办法。权位的增殖，使权力的寻租者在得到权力之后 “权力和利益总数
，回报肯定很不理想。在─────────＝单个权人分享的权力和
权人指数
利益”这个公式中，有若干个变量关系，当政府控制的权力和利益总数与权人指数不变或两者同时扩大、同时缩小时，单个权人分享的权力和利益就相对稳定；当权人指数增大、政府的权力和利益不变时，单个权人可支配的权力就减少。政府官员要想在权人指数膨胀时仍然保持或扩大可支配的权力和利益，就必须利用强制手段增大分子，进一步集权于政府，扩大财政收入。政府可以收什么权，放什么权，财政上需要向社会各利益主体征多少税、收多少费，依靠制度供给的随意性。由于制度环境较差，某些政府部门权益几乎是在无序的状态下膨胀的，它们利用法律和国家机器扩大自己的权益，由于没有外来的力量有效地限制政府的行为，导致一些政府权的无限延伸，并造成一些地方政府与民众的关系紧张。在现实社会中，政府权总是有限的，能集中的财力也是有限的。在一定的时空中，政府可支配的权力和利益是一个定数，客观上的许多障碍使它无法突破。这样就使权人随意扩大分子、增加政府收益的愿望无法实现。与此同时，分母还在不断膨胀，干部队伍仍旧日益扩大，靠扩大政府收益来提高权人单位权力收益没有指望时，一些官吏就从制度的网眼里钻出去，寻找腐败的机会，以图回报，满足私欲。
可见，权力是一种特殊的资源。权力不是商品，因为商品可以达到供求平衡，而权力的稀缺性，使之供求永远失衡。这种特殊资源的供给和需求本应游离于市场之外，当权力资源的供求平衡不是在极其严格的制度环境下完成时，这种非理性的庸俗的平衡便成为诱发经济腐败的源头之一。
三、群体腐败的成因与制度供给的随意性
社会转型期间，腐败最重要的特点之一是其群体性。群体腐败又分为有意识群体腐败和群体腐败无意识。在行政权力对社会经济干预处于主导地位时，行政系统掌握着社会最重要的经济资源，同时掌握着分配这些资源的制度制订权，它影响着整个社会的经济运行和人们的基本生活。社会组织的网架结构使人们依附于行政系统。行政系统相互关系的网架支撑着社会政治和经济的屋顶，其覆盖下的经济运行的手段是有组织的行为，民众必须依附于现成的组织网络，否则寸步难行。不同的组织、单位以及区域已形成不同的利益主体。权力主体或利益主体在争取国家利益方面不甘落后，相互攀比，各自向政府伸手，希望政府在切财政蛋糕时偏倾己方。利益主体内的全体成员不可能自发地去贿赂政府官员，这不是因为道德的限制或行为非法，主要是群体内人员众多，任何个人都没有为群体利益单独行动、自我牺牲的积极性。他们纵容和鼓励能驾驭这个组织的代表去运作。这种腐败的任务就自然由某些部门的负责人来承担，一方面借助公共财产能够建立个人与上层间的关系，另一方面对下层又能代表“集体利益”，这样就会有很大的主动性。如果某利益主体内部关系不太融洽，腐败的程度就不会很大；如果该利益主体内部关系稳固，而政策水平较低，群体腐败的概率就会大大提高。因众多利益主体在某种情况下会对政府官员产生反弹制约，如民主测评、推荐、提供选票，制造舆论、办某些事情等，使这些官员所代表的政府机关也不敢忽略利益主体的要求，在财力有限的情况下，按照头痛先顾头、脚痛先医脚、会哭的孩子多吃奶的逻辑顺序放权让利，特殊照顾，难能顾及按住葫芦起了瓢的结果。从政府的立场看，财政蛋糕如何切，是否偏重，向谁偏重，偏重多少，属于政府的职能，是官员的权力。这种权力的不当运用，为社会腐败提供了权力供给的市场。各个利益主体深知政府权所蕴含的经济能量，权力的供给方也深知需求方权力变现的收益，当权力的需求方以组织形式出面，并以正当手段按组织程序索取单位利益时，便形成群体腐败无意识。当权力的需求方仍以组织形式出现，但以组织程序和非组织程序并举，以正当行为和非正当行为索取单位整体利益时，便形成有意识有组织的群体腐败。他们可能索取货币或实物，也可能索取能够带来巨大财富的某项制度、规定或批示。目前群体腐败的主要形式是索取政策的非正当倾斜，这些制度、政策或规定等，包含着物质利益的支配权，尤其是一些通过简单程序而出台的子制度，含金量更不可低估。与一般的腐败方式不同，操纵某种政策的出台，并利用制度从事腐败，是腐败的高级形式，通过影响“立法”，为某一利益主体生产可供腐败的制度、规定或办法，然后通过“合法”的公开路径寻租。这种腐败是隐形的，是在合法的制度掩饰下进行的，目的在于保证某利益主体享受特殊利益的合法化，给国家造成的损失也不可估量。
当权力的供给方或制度的供给方不负责任地施舍权力，故意使制度倾斜于某利益主体，供需双方的交易完成在国家的意志之外，群体腐败便已形成。需求方让渡部分物质利益和放弃对供给方正当的制约反弹；供给方让渡某些权力和制度，完成双方的交易。这种腐败实际上比单个官员贪污受贿危害更大，且由于其受制度的掩饰和组织保护，不易被人重视，也不会直接引起较大的民愤。一个政府官员贪污、受贿几万元可能就会失去官职，投身牢狱，但其刻意给自己的配偶或子女所在的单位以非正当的政策倾斜，可能使其分得几十万元，而不会受到任何处罚。一个巨大的群体也会由于这种关系而普遍受益。这种交易实质上也是权钱交易。在私有制社会，民间利益主体与政府权之间的交易，往往是以私有财产来换取公共产品的。而在社会主义制度下，交易双方往往同根同源，要么是一个政府下不同的权力主体之间的交换，要么是政府与自己管辖的经济实体之间的交换，说到底，是用自己的权力换取自己分发出去的货币，是用自己的货币购买自己的权力，其结果是部分官员和一些利益主体受益，国家利益受损。
群体腐败在经济领域多种多样，很突出的表现之一是行业腐败。行业性、部门性以权谋私的行为是一种半官方行为，它实际上是利用行政手段做掩护追求自身利益的最大化。由于政府对经济领域的低水平垄断，并使垄断产生的暴利在参与者之间瓜分，而垄断失败的风险则由国家来承担。我国历来对有关国计民主的行业直接经营管理，如金融、电力、邮政、交通、烟草等。这些经济部门实行的垄断经营是从计划经济到计划行政的产物，这些行业或企业未经过市场经济环境的培育，没有先期完成企业走上垄断必备的实力，在企业内部也没有建立起在国际国内参与激烈竞争的理性秩序。国家垄断的实质是防止垄断、控制垄断和反垄断。当已经生成或可能生成的垄断企业因其巨大的扩张能力败坏自由竞争秩序并可能或已经影响国计民生时，采用国家垄断经营的方式就可以避免垄断妨害国家利益和社会公共利益。但是，我国国家垄断的行业过于宽泛，国家垄断是为了反垄断的宗旨变得模糊不清。政府和官员过多考虑的是控制权收益。国家垄断最主要的经济意义在于削减垄断企业因垄断而获取暴利；在于使垄断企业的多个成员不因垄断而占有更多的社会财富。我国的制度环境使国家垄断在管理过程中改变了初衷，为垄断而垄断，为控制权收益而垄断；使一些垄断企业得天独厚，变成了竞争市场上高人一等的畸型物。国家的一系列政策优惠保证了垄断行业和企业的高额利润，但未能通过财政和金融等手段，对其高额利润进行调整和平衡，使大量垄断收益滞留并消化在本行业或企业内部，国家垄断的结果使垄断行业的成员因而暴富。大大小小由政府直接或间接垄断的经济部门，已经形成一个特殊的群体，他们与非垄断部门和企业的职工相比，完全是两重天地。我国垄断行业或企业是由政府权力划定的，不是在市场竞争中自然生成的。许多行业的垄断是低水平的垄断。这些行业内的人员与政府成员特殊的政治经济关系，使政府在制定分配政策时，过分向垄断行业倾斜，使这些企业享有特权。由于许多制度和次级制度的倾斜，不仅使这些巨大的群体养尊处优，不为市场竞争背水劳作，反而通过垄断价格使垄断行业的下游产品成本过高，在市场上缺乏竞争力。低水平的垄断不仅阻碍了市场经济的发育，还在管理环节上长期出现“漏斗效应”，滋生腐败。
四、反腐败的政策建议
综上所述，社会经济腐败的重要根源在于其制度环境。正像江泽民同志所指出的，制度上有严重漏洞，坏人就会乘机横行。若制度体系的缺陷给腐败者提供过多的腐败机遇，且腐败的风险成本极低，腐败现象便会猖獗。公职人员在行使公共权力的过程中滥用权力，使权力失去制约，监督机制失效，在此制度环境下任何腐败现象都可能发生。不少人为整治腐败提出过这样那样的政策建议，归结起来仍然没有离开新制度经济学所归纳的两个方面（或两个层次），其一是宏观的制度环境；其二是中微观层面具体的制度安排。每一个腐败方式的蔓延都同其制度安排及其缺陷有着密切的联系，只有找出诱发腐败的制度之源，改变或完善制度安排，才能在“源头”上遏制腐败，以达到标本兼治。如果着力点不在改善制度环境和制度结构上，只从微观层面上着手，无异于扬汤止沸，达不到标本兼治的目的。如在制度的技术层面上采用公开考试、择优录取的公务员选拔制度，实行领导干部的年度考核制度，实行职务轮换、干部回避制度，加强反贪、审计、监察等部门的权力等等。在技术层面上还规定了领导干部配备汽车的排气量，不准在公司兼职，不准用公车学习驾驶技术等细则，直到不准包二奶等等。这些规定和要求随着经济社会的发展，将会有一个无穷的序列。由于制度环境不同，许多国家非常有效的反腐措施和手段，在我国并未收到理想的效果，主要原因是这些政策措施的采用缺乏与之相适应的制度环境，无法堵住腐败的源头，没有把这些政策建议同制度环境结合起来，使其具有可操作性。正像邓小平同志在《党和国家的领导制度改革》一文中所提出的：“我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？”要彻底治理经济腐败，从制度经济学的观点出发，首先必须建立一套科学的、严密的、包含有强有力的反腐功能的制度体系，从制度结构和制度环境的建设上遏制腐败。具体说，一是要进一步推进社会主义民主和法制建设，通过立法确立社会主要“权力元”的分设和相互制衡，以及各“权力元”在运作过程中科学和周延的逻辑联系，使政府及公职人员在行使管理社会的权力时不能越界，有效地防止公权私用，彻底消除滋生腐败的政治特权，从而建立权力制衡的政治体制，从制度结构的源头上解决防腐败问题。二是从制度上吸纳民众广泛参与对腐败的监督。腐败者主要在各级政府内部，在同一个政府机构内，无论设置多少用于监督的机构，都不如将其置于公民的直接监督之下。反腐败的力量源泉应是广大民众。20世纪40年代，黄炎培先生到延安访问时，告诫毛泽东，中国历史是一部历朝历代由兴而衰、政怠宦成、人亡政息的历史，没有谁能跳出这个周期率。毛泽东回答：“我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期率。这条新路就是民主，只有让人民监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，方不会人亡政息。”对权力进行监督制约是社会主义民主政治的必然要求，监督是否有效，是实现社会主义民主政治的重要标志。民众参与监督最有力的手段是赋予他们对政府官员的推举或罢免权力。在我国的制度建设上，要勇于吸收人类历史上灿烂的文化和人类社会民主管理的优秀成果。近期内可以把农村的直接选举方法扩大到乡镇，城镇可以扩大到大中型企业，事业单位可以扩大到高等院校、科研院所。选举制度是政府民主制度的基本要素，基层直接选举制度可以扩大选民政治参与的机会，使选民和当选人易于换位思考，并使当选人必须为选民提供公正有效的服务，把当选人置于选民的直接监督之下，使该层次的官员处于想贪贪不成、想贪不敢贪的制度环境之下。直接选举属政治范畴，但它对反腐败具有极大的现实意义和深远意义。因为，只要在社会若干领域或行政系统的若干环节上使腐败分子无机可乘，腐败的网结就会出现断裂，腐败的模式和格局就会被打破，反腐败就会在短期内大见成效。三是要加大权力运作的透明度，实行政务公开制度，并把新闻监督制度化。创建新的制度环境，需要在制度安排过程中把权力的赋予和收回放在民众可操作的环境之中，使权人无法滥用权力。但民众不可能跟随权人以了解其行踪和所为，这个任务就自然地落到具有监督职能的新闻媒体的肩上。有效的新闻监督是反腐败的利剑，虽然腐败者往往会以种种借口和手段封杀新闻，逃避监督，如果在制度中规定了选民的权力和义务，选民依法要求政务公开，权人就不敢不公开，公开了，权人就难以暗箱操作，反腐败的成功概率就大大增加；同时，有效的新闻监督和媒介间的竞争又是击穿新闻媒体自身腐败的利剑。四是加强“抓大放小”的力度，把政府救企业的工作重心转移到对下岗工人的失业救济上，真正把国有企业推向市场，让其在市场竞争中沉浮。使国家干预经济的政策措施建立在适应市场经济规律的基础之上，尽快完善我国市场经济中的竞争秩序，使垄断行业在市场规则下生存和发展，通过市场竞争消除行业腐败，在中微观制度设计上尽力减少政府权人在经济领域特别是垄断行业中的插手机会，不给腐败者留有余地。
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