区域一体化、地方利益冲突与利益协调，本文主要内容关键词为：利益冲突论文,利益论文,区域论文,地方论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1005－0892（2011）03－0087－07
一、理论基础：区域合作的利益属性
1.一致性与差异性
在区域一体化过程中，根据利益的主体和所涉及范围，大致划分为区域利益和地方利益。所谓区域利益，是指由经济上具有同质性或内聚性且彼此邻接具有一定共同利益的空间单元，其组成的利益主体（个体、企业、集团或各级政府）通过预先设定或区域经济活动而实现的、特定区域内需求的一定质与量的客观对象。[1]因此，区域利益是区域内各主体追求的利益总和，体现了各个主体的共同愿望与一致诉求，具有一致性特征。区域利益的一致性有以下三个特点：（1）区域利益凝聚了各地方的共同利益，是各地方利益的集中体现；（2）维护区域利益有利于地方利益的实现。区域经济整体经济水平的提高，有利于帮助地方利益的实现；（3）作为一个有机经济整体，区域经济不允许各地方的经济活动有损于区域整体利益，应该调控各地的经济活动。
地方利益的差异性，是指各地方由于各种主观认识和客观因素，使得自身利益与其他地方有不同和差别。导致地方利益差异性的主要因素有：（1）经济地理位置。经济地理位置差异导致地方利益不同，如离交通运输中心和商业中心的距离远近等。（2）自然资源。一般包括土地资源、气候资源、水资源、生物资源、矿产资源等，它是人们谋取经济利益的客体对象和物质内容。不同自然资源形成了产业结构差异，从而造成经济利益各异。（3）人力资源。在区域经济发展中，人力资源状况直接影响着区域产业结构层次和区域创利水平。人力资源的差异造成产业结构的不同，而产业结构的不同又进一步导致人力资源的差异。（4）生产技术。主要是指生产工具、机器设备等物质层面和劳动力的知识、经验、技能等精神范畴的物品。（5）社会经济条件。由于各地的区域现有产业结构、人文因素和区域性政策等不同，其发展目标、发展路径亦不同，在区域合作中的目的与愿望也可能不同。
区域利益的一致性与地方利益的差异性矛盾，类似于整体与部分之间的关系。一方面，区域利益是由各地方利益构成，是在各地方共同利益的基础上形成的利益整体。区域利益离不开地方利益，而地方利益是区域利益的部分，两者不可分割。另一方面，与整体和部分相互影响一样，区域利益的性能状况及其变化会影响到地方利益的性能状态及其变化。同时，地方利益也制约区域利益，其性能状态会对区域利益的性能状态起决定作用。甚至在一定条件下，当地方利益之间不能协调而发生冲突时，将阻碍区域利益的整体实现。
2.群体性与集中性
区域利益的群体性，即在一定区域经济圈范围内，包括居民、企业、地方政府、非营利组织等各类利益主体的集合体，是各种利益相关者的综合表现。具体为：（1）就区域内居民而言，其内容既包括本地居民从企业获得的工资收入和股权收入，又包括本地居民从政府那里获得的以社会福利、社会保障等形式表现的净转移支付，以及优美洁净的环境。（2）就区域内企业而言，其内容一是企业职工的物质利益和精神利益；二是企业股东的物质利益和精神利益；三是企业相关利益者的利益。（3）就地方政府而言，其内容一是物质利益方面，以物质资源、商品、货币等形式表现；二是政治利益方面，它与权力、官衔、职务、地位、关系等相关联；三是精神利益方面，它与政府声誉、公众的支持率、名望、自我实现等。
地方利益的集中性，是指在地方利益表达与实现过程中，地方政府往往成为地方利益的代言人。尽管地方利益是一定行政辖区内各种利益的综合，“地方利益是地方政府及其官员利益、本地企业利益和本地居民利益的综合表现，涉及社会、政治、经济和文化等多方面的内容，但经济利益是基础。每个地区的利益主体主要是由地方政府及其官员、本地企业和当地居民构成。”[2]但是，地方利益是一种置于行政区域内、带有群体性质的多方利益需求。要想把它充分地表现出来，并在错综复杂的利益格局中占据有利位置，就必须具备或造就一个能充分代表、维护其利益要求的代言人。理论分析与实践结果表明，唯有地方政府能担当此任，而非辖区居民和企业所能胜任。这是因为，辖区居民或企业受信息获取、政治技巧、时间成本、人数规模、职责功能等制约，均不是最为理想的代言人；与之相反，由于地方政府具有获取信息资源的强大信息体系优势，且有强大的经济功能和政治功能，使得地方政府获得了地方利益代言人和自身利益（地方政府利益）主体的双重身份。
区域利益的群体性与地方利益的集中性这一矛盾的存在隐含了两个问题：一是区域利益的表达与凝聚。由于区域利益涉及诸多利益相关者，这种多元利益主体之间的意愿与利益表达、讨论、综合等制度设计较为困难，且制定出一个能被多元利益主体共同接受的利益分配方案也较难。二是地方利益的委托—代理问题。受信息不对称、公共选择“经济人”理性等诸多因素影响，地方政府在地方利益代言中，往往偏向于自身利益（地方政府利益）而忽视地方利益（多元利益综合）。
3.中观性与微观性
区域利益的中观性，主要表现为区域经济的开放性与统一性。开放性是区域经济各种生产要素自由流动的本质要求，也是经济区域圈得以形成的必要条件。区域经济圈内各经济主体为了经济发展，必然同其它地方和经济主体之间不断地进行物质、能量和信息等的交换。而统一性反映了区域经济圈是一种综合性经济发展的地理概念，它是在一定区域内经济发展的内部因素与外部条件相互作用而产生的综合体。区域经济圈反映了区域性资源的综合开发利用，通过经济区域内部各地区之间的多方面经济联系，使该区域形成一个相对完整、相互依存的经济体系。
地方利益微观性的内涵有二：一是地方利益边界的确定性，它是建立在明确的行政区划基础上的。行政区划通常是在长期历史过程中形成的，由国家认定成为行政管理权限的地理区划。而在地方行政区域内，地方政府是区域内最高的决策者，政府通过行政系统自上而下实现对行政区域的管理职能。二是地方利益的地理范围局限性，其实现程度受中央与区域经济圈制约。特别在单一制国家，资源配置权几乎全部集中在上级政府，导致地方利益的满足程度往往受制于上级政府。
区域利益中观性与地方利益微观性的矛盾导致两个问题：（1）外部性。地方利益的实现既受区域利益和其它地方利益的制约，又反过来对它们产生影响。相对自身而言，如果对旁观者的影响是不利的，就称为“负外部性”；如果这种影响是有利的，就称为是“正外部性”。（2）“行政区经济”与区域经济的矛盾。地方政府的经济职能往往立足于行政区域，为实现地方利益极大地刺激了地方经济发展，形成“行政区经济”。而“行政区经济”造成的地方割据、区域经济发展不统一又会损害区域经济健康运行。
二、矛盾表现：区域一体化中的利益冲突
由于区域一体化中存在上述矛盾，使地方利益冲突无法避免，且利益冲突表现为多元利益主体的综合（包括地方政府、官员、本地企业和本地居民），涉及社会、政治、经济和文化等多领域。本文将其概括为五个方面：
产业结构的淘汰与升级。经济利益是地方利益的主要内容，而经济利益又集中表现在产业结构上。因此，地方利益与产业发展息息相关，围绕产业结构淘汰与升级的矛盾冲突也日趋激烈。原因有三：第一，不同产业的投资回报率各不一样。为了追求较高的经济效益，地方政府往往偏好发展高投资回报率的产业；第二，由于同属于一个区域经济圈内，地理位置的邻近使地形地貌、气候条件等自然要素禀赋相似，这就决定了其必然具有相似的农业生产结构，进而以农产品为原料的加工制造业部门结构也会较为相似；[3]第三，同属于一个区域经济圈内，各地区的经济水平接近，使得市场上供需力量对比相似。因此，地方之间围绕产业结构淘汰与升级的矛盾冲突时常发生。
技术创新的溢出效应。技术外溢是区域经济圈内产业集群的重要特征，也是引发地方利益冲突的重要诱因。技术创新需要大量的投入，但技术创新一旦成功却极易产生溢出效应而使旁观者受益。特别是在同一区域经济圈内部，企业在特定地区的集群有利于新知识、新技术、新创意在扎堆的企业之间传播和应用。企业因发明和改进所取得的成绩，将迅速地为他人所熟知和研究。事实上，由于企业扎堆，某企业的技术创新所获得的技术知识信息，包括管理方式、新技术、新工艺等，有很大一部分会外溢出去，成为集群内企业的公共知识、技术。因此，相邻的地区可以“免费”获得不少知识与技术，但是技术开发的地区却投入了大量成本，造成在技术创新中投入与收益的矛盾冲突。
人力资源的流失与获取。经济一体化使人力资本市场共享，有利于企业获得人力资源并节约了搜寻成本。在人力资源可以自由流动的市场环境下，劳动力总是趋于向可提供充足就业机会和发展机会以及较高报酬的地方流动；同样，企业也总是趋于在能够容易找到丰富的、专业化的劳动力的地方进行生产。然而，在共享劳动力市场的同时，却不能忽视人力资源的流失与获取的问题。对于获得劳动力的地方政府而言，这是件好事，因为花费很少或者没有任何培养成本却获得了人力资源；但是，对于流失劳动力的地方政府而言，这可能是个损失：花费了大量成本培养的人才反而是被吸引到了别的地区。因此，为了避免人力资源流失造成的损失，各地方政府便构筑户籍、社会保障等制度性障碍，阻碍人力资源的自由流动。正是这种地方利益的差异性，引发了区域合作中人力资源方面的利益争端。
地方官员的晋升竞赛。区域合作中地方政府为何频现机会主义行为，导致区域合作冲突不断？政绩竞赛是一个重要原因。地方官员的政绩最大化对其行政行为产生深刻影响：一方面，在成本允许的情况下，政府官员不仅有激励做有利于本地方发展的事情，而且有同样的激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情；对一切有助于自己晋升的事情都保持积极的态度，尤其是对于那些利己损人、利己不利人的事情最积极，而对那些既利己又利人的“双赢”合作则激励不足；另一方面，每个官员都将自己行为的“溢出效应”内在化，把对竞争对手的“溢出效应”当作对自己不利的事情，即使在合作双方都可以获得经济收益的情况下，地方政府官员也不愿意坐下来合作。[4]因此，尽管区域合作有利于整体提升区域利益，但是由于每个地方官员受政绩竞争影响，造成在区域合作中的机会主义行为。
生态跨界污染。当前跨界污染有水土流失严重、环境污染、自然资源枯竭、土地沙化等方面。从环境科学的角度出发，产生跨界污染的原因有二：一类是天然污染，即来自于大自然地壳运动所产生的对生物圈自身的破坏，受当前的科技水平制约，这一污染无法有效预测、防止与控制；另一类是人为污染，即在日常生活和生产活动中人为产生的污染，这种污染往往是基于个体利益需求的产物，它们使局部环境发生改变，恶化环境质量，影响和破坏正常的生产和生活条件。事实上，在区域经济一体化过程中的环境问题中，人为造成的跨界污染居多。由一个地区生产和生活所产生的跨界污染对其他地区居民或生产者所造成的损害，往往是他们追求利润最大化的结果。或许这种损害本质上并非有意识的行为，而是源于生产和生活中无意识排放的污染残余物。然而值得重视是，一旦某个地区有意识地以牺牲其他地区的利益为代价来改善自己的环境时，这种跨界污染转移行为就不可避免地会引发地区与地区间的矛盾冲突。
三、价值回归：协调利益冲突的必要性
协调地方利益，首先有利于推进区域经济中的产业整合。产业结构问题是导致地方利益冲突的重要根源。由于地理位置靠近、交通便利、资源禀赋相近、经济发展水平相当，区域经济圈内产业存在一定程度的“产业同构”现象。但是，产业低水平同构不利于区域经济圈内产业的长远发展。只有产业结构得到调整，才能有效规制地方利益冲突，从而营造出良好的地方间关系，促进和带动整个区域一体化进程。
地方利益的协调，特别是产业利益的共享是实现区域合作产业整合的关键。而区域经济的合作优势在于以分工协作的经济联系整合成员的比较优势，在比较优势互补的基础上提升区域竞争力，进而实现区域利益最大化。因此，产业资源整合是实现区域利益共享的核心与关键。作为地理上毗邻的各地区，需找准各自区域发展中的主导产业，以构建区域合理的产业结构。
第二，有利于降低区域市场的交易成本。制约市场交易成本的一个巨大障碍就是地方利益冲突，而地方利益冲突往往源于不同的制度冲突。在区域经济一体化过程中，不同地方政策的差异、地方性法规的差异，以及各种内在制度如文化传统导致的价值观和行为规范等差异，使得各种要素的空间跨越成本增加。这些不同的制度系统对区域市场交易成本水平影响极大，成为制约区域一体化的重要障碍。
制度障碍源于地方利益、源于市场的无序，基于利益协调的区域一体化必将更有利于区域市场的形成。区域经济空间一体化的深入发展，必然要求内部交易成本的幅度降低；遵守单一经济规则的一体化市场，要求享有更低的交易成本和更优越的商业运作环境。因此，如何破除阻碍区域共同发展的制度性因素，或者说重建新型的区域制度体系，采取旨在降低市场交易成本的区域整合战略，是区域经济一体化的又一重大抉择。
第三，有利于营造区域文化，提高区域合作效率。共同的区域经济生活有利于形成共同的区域文化，而基于利益协调的区域经济则更有利于形成和谐的区域文化。这是因为不同区域经济政策，特别是不同的利益协调政策影响着人们对区域经济发展的基本价值观，决定着区域文化发展的结构、类型，孕育着不同特质的区域文化。通过利益协调与利益共享，区域内各类利益主体的利益得到有效协调和实现，这种共同、和谐的区域文化必然对区域经济的发展具有推动作用。
此外，利益关系和谐有利于构建地方间的信任关系，提高区域合作效率。地方政府之所以在区域合作中采用机会主义行为，很大原因在于利益博弈中缺乏约束力量，缺乏惩罚、强制执行等硬约束以及声誉、文化等软约束。倘若构建合适制度以增强其约束力，且彼此间利益关系得到妥善分配与安排，这种机会主义行为必然减少，从而使区域合作行为更具可预见性，增加彼此间的信任，这必将提升区域合作效率。
最后，有利于区域生态环境的综合治理。造成生态跨界污染的原因之一是利益驱使，一方面，地方政府片面追求产业利益最大化造成跨界污染。在不合理的考核机制下盲目上项目，甚至不惜发展“三高”产业。而在排污方面则采取低标准和低要求，未经处理就直接排放或者转嫁给其他地区。另一方面，政绩竞赛也是造成跨界污染的重要原因。地方官员都无视自身环境污染行为的“溢出效应”，却把竞争对手的“溢出效应”当作对自己不利的事情，即使在有益于环境的情况下，地方官员也不愿合作。这就是生态环境保护过程中的逆向选择。究其原因，其背后真正的动机是利益。只有把利益协调好，才能把生态环境保护好和治理好。这就涉及产业格局的调整与政绩考核机制的完善，需要在产业布局中，把“三高两低”产业转移或升级，并给利益受损者予适当利益补偿；与此同时，合理设计政绩考核指标，综合考虑经济发展、人文环境、民生质量、生态环境等指标因素。
四、对策建议：利益协调与利益共享的实现
利益问题是区域合作的核心问题。在现代市场经济中，区域合作的逻辑起点仍然是“经济人”理性。[5]上述利益冲突制约了区域合作的效率，严重影响了区域一体化进程。唯有协调好利益冲突，在利益共享的基础上才能实现区域合作。围绕利益协调与共享等一系列问题进行制度创新，是推进区域一体化进程中的当务之急。亟待树立合作共赢理念，完善利益分配协商、利益分享与补偿、利益争端调解、利益共享保障等一系列机制。
1.培育合作共赢的新观念
首先，要树立“共赢”观念。传统地方主义认为，地方政府是自主存在的实体，视本辖区地方利益和意愿表达、维护和实现为最根本，因此在区域合作中遵从本位主义；而新型区域合作主义以开放、信赖和合作为特征，因此在区域合作中强调共赢理念。随着区域一体化的深入发展，必然要求传统地方主义向新型区域合作主义转变，破除以自我为中心的“独赢思维”，转向“合作共赢”。
其次，要有“融入”行动。区域经济圈内各利益主体要树立开放合作的理念，积极跳出单一行政区划的圈子，摒弃传统的“内向型行政”，关注区域公共事务，主动融入区域治理体系之中。这就要求各地方在产业结构升级时，遵循区域产业结构规划，降低产业同构水平，淘汰污染环境的“三高”产业；同时，主动消除市场割据，减少制度障碍，促进各种生产要素的自由流动，实现区域一体化。
2.完善利益分配的协商机制
当前区域利益分配的机制，有“政府与市场兼有、科层制鲜明”的显著特征。具体而言，在参与主体上，以各级政府为主，而企业、居民、非营利组织较少；在手段途径上，以行政手段为主，而第三方协调、法律途径较少。同时，市场尽管是配置资源的重要途径，但仍然受到政府的较大干预；在协商形式上，有同级政府间的协商与协议，以及上级政府的调解与裁决；在协调效果上，上级政府的调解与裁决比同级间的协商更为有效率。这种“科层制鲜明”的协调机制，直接导致了两个弊端：一是企业、居民等区域利益相关者无法有效参与区域利益的分配，造成这些利益主体的诉求因表达不足而缺乏活力；二是上级政府成为利益分配的决定性因素，地方政府更愿意把精力投入到争取上级政府的“政策倾斜”而非区域事务之中。
构建和谐的区域利益分享机制，应充分考虑到区域内各主体的利益诉求，规范各主体的利益表达与利益分配行为，防止利益分配不公。[6]可以从几方面予以创新：在组织形式上，摒弃金字塔式的科层制，改为正式组织与企业、居民、非营利组织相互连接的网络结构，这将有利于将分散和分化的信息和意愿整合起来；[7]在制度形态上，构建以共识、信任、互动为基础的正式与非正式关系；[8]在治理结构上，开放和透明的结构将为利益相关者提供制度化参与区域治理的有效渠道；在治理途径上，由以行政协调为主的科层制形式改为市场、行政、法律、第三方协商等多途径形式。各利益主体能够周期性地协调在追求共同目标、解决公共议题中的行为，减少信息成本和交易成本，减少不确定性和风险。
3.创新利益分享与补偿机制
利益协调的核心机制之一，就是利益分享与利益补偿。如何实现利益分享？有三种路径可供选择：（1）契约型分配方式。合作各方按照合作协议，确定各方生产要素的投入方式、责任、权利和收益分配等问题。在经济合作过程中，按照共同商定的分配比例来分配收益、承担成本。（2）股权型分配方式。合作各方按照所投入的生产要素比例，形成相应的股本结构，并根据合作各方股权的大小和比例分割合作收益。（3）分工型分配方式。合作各方在产业合作中并没有建立紧密的产业联盟，合作各方通过各自获取由区域分工所带来的“比较利益”而分享区际经济合作的成果和收益。这种分配方式的实现，有赖于建立健全的市场体系和完善的市场机制。
产业利益补偿机制通过中央政府的宏观调控作用来实现，其主要手段有中央政府的财政补贴和税收返还等，也就是财政转移支付制度。如果说利益分享强调的是效率，鼓励地方政府获得自己应得的那份利益；那么利益补偿强调的则是公平，对地方利益进行再分配，从而使地方利益分配达到一种比较公平的状态。在再分配的过程中，中央政府处于核心地位，即中央政府通过规范的利益转移，如财政补贴、税收返还等手段来实现地方政府的利益补偿。
4.构建利益争端的调解机制
区域利益多元共享是各利益相关者参与区域合作和区域治理的目标，唯有在区域利益相关者高度认同和平等关系的基础上，才能汇聚多个利益相关者的意愿，从而得以有效实施，解决区域发展的问题。由于区域合作问题涉及多方利益相关者，有企业、社区居民、非营利组织等，而不仅仅只是各地方政府，因此，区域合作中一旦发生利益争端，其解决途径不是单靠某一机构协调解决，而是一种多元治理模式。在调解机制上，可设立行政仲裁、法律裁决、第三方斡旋等多种形式。
与此同时，要规范利益争端调解的法律制度：一是硬约束。如地方拒不履行协调意见，或者履行义务时违反区域合作协议规定，则必须承担违约责任。为此，应事先规定相关处罚措施并予以执行，包括承担相应的政治责任、经济责任和法律责任；二是软约束。基于共同体的责任和有诺必践原则所产生的自我约束力、害怕被群体孤立的压力以及声誉影响，区域各地方被迫履行协议。[9]当一方违约时，其处罚可能不是严格意义上的制裁，却是某种合作的停止、某种优惠的取消；换而言之，违约方因为不履行义务而不能享受其权利，或者因为不履行义务而被其他地方政府所孤立。
5.健全利益共享的保障机制
保障机制的重要功能就是使复杂的利益协调行为易理解和可预见，从而使区域合作变得可确定。完善保障机制的基本要求就是具有可操作性，为此必须在形式上和内容上进一步完善。在形式上，主要是跨区域机构的完善，特别是其功能定位对协调成效至关重要。其功能应有：协调功能。在基础设施建设、物流运输、产业规划等方面，综合考虑整体区域资源、区位优势、经济状况，在整合与提升区域整体竞争力等方面发挥作用；服务功能。一是服务区域市场一体化，减少统一市场的制度壁垒；二是服务区域经济均衡发展，促进区域内欠发达地区的发展，实现共同繁荣；监督功能。审查和监督区域经济圈内政府间自主达成的区域合作规则的执行情况。[10]
在内容上，主要是完善区域法律制度。从制度理论角度来说，区域公约或区域规则是利益相关者的个体在一个有限的“囚徒困境”博弈中产生的一种合作均衡，它必须是以一致同意为前提。这种公约或规则虽随经验出现，但它们在一个群体内以正规的方式发挥作用并强制执行。区域合作公约或规则具有以下三个特点：第一，规则的形成是多元利益主体间相互博弈的产物，体现了参与者的一致意见；第二，将规则以文字的形式规定下来，具有较强的制度性；第三，有正式的执行机制。在区域合作实践中，跨行政区的协调管理机构和中央政府充当了地方利益纠纷的中间人，由它们就什么是违反规则的行为作出裁决，以一种正式化的方式维护区域合作规则。[11]唯有公约或规则的健全和对公约或规则的遵行，才能保护区域合作有序进行。
收稿日期：2010－10－16
标签：区域经济一体化论文; 企业经济论文; 产业结构理论论文; 利益冲突论文; 制度文化论文; 区域经济学论文; 经济学论文; 时政论文;