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一、中国反贫困战略的形成
如果追溯历史，我们会发现，在新中国成立后，中国政府即开始了扶贫的历程，但当时并没有公开承认存在贫困问题，再加上国家经济基础比较薄弱，总体经济发展水平和物质生产水平较低无法实施大规模的扶贫行动。当时，政府主要采取了两个方面的措施来缓解贫困：一是对贫困人口实行救济、扶助、赈灾等福利保障；二是中央政府对边远落后地区，主要是边疆省区和革命老区输入资金和物资，进行扶助。这种做法实质上还是一种单纯救济式的扶持，而且没有严格的制度化和规范化。这种在高度计划经济体制时期的扶贫战略，一方面保障了普遍贫困状态下大多数人的临界生存需要，另一方面过于平均化的分配方式严重影响效率，阻碍了生产力的快速发展，使普遍贫困得以延续。在改革开放前，因为经济落后和制度性原因，全国人民普遍贫穷，中国贫困人口的状况不是那么突出。但随着农村、城市改革和对外开放的进行，各项事业的发展，一部分贫困人口的问题凸显出来，引起了党和政府的极度重视。80年代初期，甘肃的定西、河西和宁夏的西海固（俗称“三西”）地区遭受一场历史上罕见的大干旱，为帮助“三西”地区解决群众的温饱问题，国务院于1983年成立“三西”开发办公室，负责其扶贫工作，并决定在10年内每年拨出2亿元专款，对“三西”地区进行重点开发。从此，拉开了中国扶贫开发的序幕。
真正意义上实施的具有针对性的扶贫战略，始于 20世纪80年代中期，成型于90年代中后期。这一战略集中体现在80年代中期、90年代中后期和21世纪初的具有代表性的四个纲领性文献中：第一是1984年9月，党中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变落后面貌的通知》，该文件明确指出“七·五”期间贫困地区的发展目标，即解决大多数贫困地区人民的温饱问题，使贫困地区初步形成依靠自己力量发展商品经济的能力，中国扶贫战略的轮廓初步形成，要求各级党委和政府高度重视，采取积极态度和切实可行的措施，帮助贫困地区人民摆脱贫困。并对进一步放宽政策、减轻负担、给予优惠、增加投资等方面作出了具体规定。到1985年，全国贫困人口从1978年的 2.5亿减少到1.25亿，平均每年减少1786万人，农村人口贫困发生率减为14.8%。第二是1987年11月，国务院下发了《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》。根据通知精神，各地针对当地的实际情况，发动群众，大搞种养，发展经济作物，增加农产收入；加强基础设施建设，改善贫困地区生产生活条件；加强对外开放和对内联合；建立扶贫综合开发区等，收到很大成效。各地总结了以前扶贫工作的经验教训，对扶贫方式实行了转变：改变过去单纯救济的办法，由生活救济型向生产开发型转变，提高贫困地区的内部活力，增加“造血”功能；改变过去资金分散、平均使用的办法，由资金分散型向集约型转变，实行资金与项目挂钩，项目与市场和资源相适应；改变过去资金无偿使用的办法，变无偿为有偿，变一次性投资为不断周转，提高资金使用效益；改变单纯输入资金、物资的方式，变单项输入为综合输入，同时输入配套的人才、技术、信息等；改变过去封闭的扶贫方式，由封闭向开放转变。这些做法发挥了巨大的作用。中国扶贫工作完成了从单纯救济向经济开发的根本转变，开始进入一个全面的、有计划、有组织、有成效的新的开发阶段。第三是国务院于1994年3月正式公布实施的《国家八七扶贫攻坚计划》，该计划明确要求集中财力、物力、人力，用7年时间基本解决8000万贫困人口温饱问题，并提出具体微观目标，一是到本世纪末使大多数贫困户人均收入按1990年不变价格计算达到500元以上，并形成稳定解决温饱减少返贫的基础条件。二是加强基础设施建设，基本解决人畜饮水困难，使大多数贫困乡和有农贸市场、商品基地的地方通路、通电。三是改变文化、教育、卫生的落后状况，普及初等教育，基本扫除青壮年文盲，开展成人职业技术教育，防治和减少地方病，把人口自然增长率控制在国家规定的范围内。该计划还提出了实现目标的基本方针：“鼓励贫困地区广大干部、群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家扶持下，以市场需求为导向，依靠科技进步，开发利用当地资源，发展商品生产，解决温饱进而脱贫致富”。第四是中共中央、国务院于1996年10月颁布的《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，该文件进一步完善了扶贫战略，提出通过信贷资金扶持微观扶贫产业的思路，即从1997年开始，“在现有扶贫信贷资金基础上，每年再增加30亿元扶贫贷款，重点支持效益好、能还贷，能带动千家万户脱贫致富的种植业、养殖业、林果业和农产品加工项目”。
二、中国反贫困战略的特点
从我国扶贫战略的形成及其实现目标和指导方针上，我们可以看出中国政府实行的是以促进贫困人口集中区域自我发展能力的提高和推动区域经济发展来实现减缓和消除贫困目标的战略。其特征主要表现为：第一，在扶贫方式上，改变单纯生活救济的办法，致力于在贫困地区进行基础设施建设，改造生产条件，帮助贫困地区形成新的生产能力。即由“输血”式扶贫战略转向“造血”式扶贫开发战略；第二，在扶贫主体上，强调调动贫困地区广大干部群众发展经济的积极性，扬长避短，发挥比较优势、增长自我发展能力；第三，在扶贫客体上，将贫困人口集中区域（即国定贫困县和省定贫困县）作为扶贫的基本操作单位和工作对象；第四，在扶贫资源的管理体制上，改变单纯由财政渠道拨款救济，扶贫资金无偿使用的方式，转向以财政支持和银行贷款、无偿与有偿相结合的扶贫资金投放方式；第五，在扶贫资源的分配和使用上，改变平均分散使用资金的方式，并强调把各种渠道发放的资金集中起来，统筹安排，合理使用，以集中人力、物力、财力，一片一片地改变贫困地区的面貌；第六，在扶贫途径上，把扶贫作为一个系统工程，改变单纯的经济扶贫，进行科技、教育、物质生产等综合性投入，同时强调了在缺乏基本生存条件的地区，实行人口迁移和进行劳务输出。这种以促进贫困地区经济增长的区域经济增长的扶贫模式在80年代中前期确实收到很好的效果，而在90年代以来，收效则日见其微。原因很多，但与扶贫战略内在的局限性有很大关系。
三、中国反贫困战略的缺陷
1985年至今的20多年里，中国实施的扶贫开发战略使贫困人口以高于6%的速度递减，然而这一减贫速度却比1978-1985年间在国家没有实施大规模扶贫开发计划背景下以9.4%的贫困人口下降速度低出三个百分点。造成这一差异的原因，大部分学者专家的解释主要集中在三个方面：一是80年代初的农村经济体制改革使大量因政策因素而导致贫困的人口迅速脱贫；二是80年代中期的宏观经济环境不利于农业发展，农民的人均纯收入在80年代末和90年代初长期徘徊不前，甚至下降；三是目前剩余贫困人口主要集中在资源条件差、生态环境脆弱的广大中西部地区，脱贫难度较大。笔者认为，上述因素固然是造成这一差异的重要依据，但事实上造成这一差异的深层次原因在于现行扶贫战略的偏差和扶贫实践中的人为偏差。
第一，反贫困战略以政府为主，过高估计了政府对地区经济增长成果分配中的作用，贫困人口和基层组织参与积极性不高。在20世纪80年代中期开始实施扶贫战略时，中国缺乏强大的非政府组织资源，政府系统可能是当时最有效的资源配置和管理机构，中国扶贫开发战略和政策基本上是根据传统的计划经济制度安排的。从80年代初以来的扶贫工作“多数是政府行为而不是社会行为。”（朱玲：《制度安排在扶贫计划实施中的作用》，《经济研究》，1996年第4期）各种投资、扶贫拨款等也均由政府划拨，没有发挥市场的作用。虽然我们也一直在倡导社会扶贫，但在现实中起主要作用的仍然是中央政府及各级地方政府。现行的扶贫制度仍具有典型的计划特色，在社会主义市场经济发育与发展过程中没有建立起扶贫的激励机制。政府虽然也强调扶贫与市场经济相结合，但因比较利益的客观存在，扶贫一直是以政治任务下达的。这样，一方面，扶贫资源主要依赖政府的投入，没有建立起市场和社会筹集与动员资源的必要制度，使脱贫的基础十分脆弱，一旦政府退出或减少对扶贫的支持，原来依靠政府资源投入实现的脱贫效果有可能部分消失；另一方面，各项扶贫计划的实施主要依赖于地方政府，容易产生与计划经济相关联的各种弊病，穷人和贫困地区的基层组织以及非政府组织对扶贫开发的主动参与较少，决策和实施的盲目性较大。三是过分强调了中央政府和地方政府目标的一致性，没有充分考虑到二者之间的目标偏差。特别是地方政府追求的主要目标和中央政府确定的扶贫战略目标发生抵触或冲突时，中央政府希望主要依靠政府系统来保证地区经济增长的利益主要流向贫困人口的设想可能落空。
第二，扶贫投资瞄准机制出现偏差。理想扶贫战略要求能够覆盖所有的符合贫困标准的穷人，不会有穷人被遗漏（吴国宝，1996年）。然而，开发式扶贫战略主要以区域开发、流域治理为基本手段，以贫困地区为扶持对象，它一方面把非贫困地区的穷人排除在外，另一方面，它不可避免地也使贫困地区的非穷人从中得到了实惠，从而降低了扶贫资金的使用效率。中国政府自1986年开始实施的农村扶贫战略，是以促进贫困人口集中区域经济发展来实现稳定减缓与消除贫困目标的战略，即地区优先的扶贫战略。这种地区优先的扶贫战略使得扶贫投资瞄准机制出现偏差：第一，实施地区优先的扶贫政策，国家将其用于扶贫的资源重点甚至全部转移给国家确定的贫困地区，容易引起对非贫困地区贫困人口的忽视，因为有30%的农村贫困人口分散在国家确定的非贫困县。第二，现行地区优先扶贫政策，是以县作为基本管理单位实施的，但是其所调查的样本贫困县内各乡镇间的经济发展水平和农民收入也存在一定的差异，贫困县的农民并不都是贫困人口。事实上，在国家确定的贫困县当中，平均只有27.8%的农村人口生活在贫困线之下（张新伟：《扶贫政策低效性与市场化反贫困思路探寻》，《中国农村经济》，1999年第2期）在这种情况下，如果没有严格的监督和制约，国家提供的扶贫资源就有可能流入贫困县内的非贫困乡镇和非贫困户，从而使瞄准机制的精确度进一步降低。第三，中国农村贫困人口比较集中的地区，有一部分地处自然条件非常恶劣的地区。从经济学的角度看，在这些生产和生存条件极差的地区投资发展经济，效率很低，同时也限制了贫困地区农民的选择空间。因此，地区瞄准的扶贫政策本身隐伏着扶贫投资被转移到非贫困地区和非贫困户的制度根源。因为，地区瞄准的扶贫政策在一定程度上采用的是地区经济发展的“涓滴”战略，其基本思路是通过发展地区经济，使经济增长的利益或成果自动流向贫苦户和贫困人口。这就使得地方政府有非常充足的理由，将扶贫资金投向非贫困小区和非贫困户。有研究表明“1986-1990年期间将近80%的扶贫贷款流向企业，余者投向农户，用于发展种植业、养殖业和多种经营。”（林乘东，1998）扶贫资金只有较小一部分直接用于贫困户。
第三，过分注重脱贫的数量和速度，对扶贫质量关注不够。中国在确定扶贫目标及相应的行动措施时，主要关注的是如何在较短时间内减少尽可能多的贫困人口，对扶贫质量关心不够。一是扶贫的重点始终放在增加贫困农户的短期收入方面，而对提高他们稳定的创收能力重视不足，如科技推广、农业基础设施建设方面的投入和支持力度相对较弱；二是扶贫重点放在较易实现的短期收入上，对具有更持久影响的人类贫困层面如教育、卫生等并未给予足够的重视。
第四，主要扶贫行动大多建立在临时性的政策基础上，制度建设严重滞后，扶贫效果缺乏持续性。中国政府没有建立起穷人进入信贷市场的制度，农村穷人仍无法获得所需的信贷资金。劳务收入一直是贫困地区农民增收的重要途径，但为贫困地区农民进入劳务市场提供信息、培训等服务的组织制度并没有建立起来，从而缺乏建立社会扶贫的资源动员、传递和分配的制度。
第五，开发式扶贫战略主要重视贫困地区经济发展的短边要素的输入，相对忽视人力资本的开发和塑造，较少关注与贫困群体切身利益相关的一组政治权利的满足。现行的区域开发战略强调的是以当地的自然资源开发为依托，以增加基础设施，改善生产条件为手段，以产业开发为中心，并由外部输入短缺的生产要素（资金、物质），通过发展当地经济来摆脱贫困。从本质上说，它仍是一种以物质资源（主要是自然资源）开发为中心的发展援助形式。在扶贫过程中，过分注重对贫困地区物力资源的开发利用，而相对忽略人力资源的开发和重新配置，忽视对人们维护自身权益能力的培养，结果导致一些地区在以工代赈中损害贫困群体的利益，也使大量农民工的合法权益难以得到有效保障。
第六，开发式扶贫战略在实际运行中并未很好的贯彻可持续发展的原则，导致贫困——开发——贫困的恶性循环。我国50%以上的人口居住在西部地区，其中70%的人口集中在西部的深山、石山、荒漠、高寒、高原等自然条件十分恶劣的地区，这些地区的人口增长很快，传统落后的生产方式导致对有限资源的掠夺式开采，使本已恶化的环境更加恶化。
四、新时期反贫困战略的新内涵
（一）可持续发展
摆脱贫困是实现可持续发展的基本前提，贫困现象的大面积存在及消极影响是贫困人口缺乏可持续发展的基本障碍。可持续发展所体现的最基本的社会意义就是强调满足贫困人口的基本需要，它既包括人们对多种物质生活和精神生活享受的需要，又包括人们对劳动环境质量、生活环境质量和生态环境质量等生态需求，逐步提高生存与生活质量，做到适度消费和拥有文明生活方式，使人、社会与自然保持协调关系和良性循环，从而使社会发展达到人与自然和谐统一、生态与经济共同繁荣、发展与资源、环境相互协调。
（二）社会公正
保证每一个社会成员的基本生存权和发展权是一个政府的基本责任，如果一个社会的效率和发展是以一部分人挣扎在温饱线以下为代价的，一个地区的繁荣昌盛是以另一个地区的长期贫穷落后为前提的，就根本不可能说这个社会是公正的或正义的。由于复杂的社会历史背景，贫困人口长期处于经济社会进程的边缘，远离国家政治经济循环，失去了很多生存发展的权利。扶贫体现的最高社会意义，就是保证每一个社会成员都能够被公平合理地对待，都有机会发挥人的自身潜能和实现人的全面发展，可以以平等的身分参与社会政治活动，参与市场经济竞争，分享资源配置利益，享受资源开发、经济发展、社会进步和环境改善所带来的好处，而不是被排斥在国民经济和社会进步的循环之外。
（三）以人为本
通过市场与非市场行为的有机结合刺激经济增长，使穷人积聚人力、物质和社会资本并提高资本回报率，提供安全保障，增进政治民主和社会平等，是世界银行等国际机构提供的21世纪人类反贫困的新模式。在扶贫战略中强调“以人为本”，就是强调在严格控制人口数量、尽力减少人口超载对自然资源和生态环境的压力的前提下，不断提高人口质量，合理调整人口结构，实现人口与社会其他因素之间的相互适应与协调发展；必须以人的“能力本位”为核心，以人的全面发展为目标，提高人力资本积累水平，充分发挥贫困人口的自身潜能与活力，真正把政府、部门、社会的单一扶贫行为转化为政府、部门、社会和贫困人口共同参与的反贫行为。
（四）赋权参与
贫困是一个内涵极为广泛的社会历史范畴，不仅是一个包括低收入、生活条件差、生产难以维持的经济概念，而且是一个包括预期寿命、文化程度，以及安全、正义、公平等生活质量的社会文化和心理概念。《穷人的呼声》一书中提出了贫困的新见解：饥饿、寒冷、无助是贫困，远离政治生活、绝望、没有尊严同样也是贫困，而且是更本质意义上的贫困。世界银行在《世界发展报告2000/2001》的“反贫困”一文中从机会、赋权和安全等三个方面对贫困的概念进行了更为理性、更为深刻的重新定义。这个报告指出，一般说来，贫困人口的生活有三个主要特点：一是缺少对经济增长和发展的参与和贡献的机会（机会）；二是在影响他们生活的关键决策上没有决定权（赋权）；三是在经济上应对疾病、伤残、欠收和宏观经济不景气等方面的冲击的能力很脆弱（安全）。赋权参与式反贫困中，赋权就是赋予权利、提供机会的简称。赋予贫困人口生存权、发展权、享受权；赋予经济权、政治权、文化权。参与就是参加、加入、介入、渗入、渗透等等，由贫困人口和反贫困的组织参与反贫困，参与夺回贫困人口已被剥夺的生存权、发展权、享受权，参与夺回已被剥夺的贫困人口的经济权、政治权、发展权。要参与就必须有机会。总之，赋权参与式反贫困，简单地说，就是赋予贫困人口参与发展、摆脱贫困的机会和权利。
五、中国反贫困战略调整的路径选择
贫困是经济、政治、社会、文化、环境等多种因素综合作用的结果，因而不存在简单的、通用的扶贫蓝图，每个国家应根据自身的状况，拟定适合本国优先顺序和反映地方实际情况的综合扶贫战略。中国的扶贫战略既不是单一的工业发展战略，也不是纯粹的经济发展战略。严格意义说，它是一种将扶助贫困人口与实现贫困地区经济发展相结合的战略。
第一，应积极倡导参与式扶贫方式。这就要求政府在扶贫开发的过程中，为贫困者创造一个参与的机会，这包括倾听穷人的呼声，使扶贫政策的制定能够反映包括穷人自己在内的社会各利益集团的观点，让贫困者更加深入的了解自己的现状，直接让项目的受益人群参与到有关他们自己的资源评估、设计和管理中，并从中获取收益，形成政府和贫困人口共同参与的反贫困行动。
第二，更加强调扶贫手段的针对性和综合性。如对那些丧失劳动能力或其他因素导致身体或智力素质低下的贫困人口，主要采用救济式扶贫；对那些自然生态环境极端恶劣、不适于人类生存的贫困地区采取异地开发式扶贫；对资金严重稀缺以致成为该区域经济发展短边要素的地区强调信贷扶贫等。另一方面，由于贫困是各种因素综合作用的结果，要求政府从宏观上综合采用这些战略。从总体上来说，政府应通过推动经济增长来消除贫困，继续坚持通过开发式扶贫使拥有脱贫能力的贫困人口和地区脱贫致富，通过对传统社会救济制度的改造和完善，为那些因自然灾害、失业、个人素质或其他原因导致的暂时或永久性贫困人口，提供暂时或持续的社会援助，为社会建立最低层次和最后的社会安全网。政府在宏观上通过这些战略的有机统一、协调运作，实现对贫困的综合性治理，从总体上提高扶贫的效果。
第三，实施直接瞄准贫困人口的反贫困战略。虽然反贫困战略使我国的贫困人口数量大大减少，到 2005年农村只有2600万人，但贫困人口的分布和贫困的程度却出现了新的特征。从分布上看，我国的贫困人口主要集中在西南大石山区、西北黄土高原区、秦巴山区、青藏高寒区、水库库区等自然条件十分恶劣的地区，分布比较分散；另外，由于城市改革的深化，城市贫困人口也有增长。从贫困的程度看，贫困人口更加贫困，我国的收入差距很大。在有效需求不足的情况下，发挥贫困人口很高的边际消费倾向对经济持续增长就具有重要意义。这就要求扶贫的对象必须相对集中，必须让那些真正需要扶持的贫困人口得到扶持，而不是让那些拥有信息优势和特权的非贫困人口得到好处，从而避免“用大炮轰蚊子”现象发生。
第四，扶贫与扶人，脱贫与脱愚并举，把推进文教事业作为文化扶贫的内容。无论是传统的救济式扶贫还是制度改革抑或是开发式扶贫战略，都较为关注物质要素的输入。自20世纪90年代中后期以来，我国吸取40多年来扶贫的经验教训，开始重视向贫困人口提供基本保健、教育和就业机会，强调培养贫困人口的创业精神、创新精神以及企业家才能等价值观念和要素，把扶贫与扶志结合起来，从而使贫困人口的素质得到提高。今后，应通过建立和完善城乡社会保障制度和完善基础义务教育制度，全面提高贫困人口的素质，提高贫困人口脱贫致富的能力。各级政府要狠抓贫困地区的文化教育事业，建立农村信息网，以知识信息扶贫，广播电视报纸也要发挥信息扶贫的作用，传播市场行情、农业科技知识等。
第五，建立改善贫困人口发展机会和安全性的制度。从国际经验来看，扶贫需要从制度安排上解决贫困人口有效利用其劳动力资源获得发展机会的问题和抗御自然、市场和其他意外风险能力低的问题。目前需着手开展对制度扶贫开发的研究和试验，推进政策扶贫开发向制度扶贫开发的转变。已经开始的小额信贷、劳务输出和社会扶贫开发的制度创新试验，宜更多地从制度方面开展研究，少考虑暂时的扶贫开发效果。从短期来看，贫困人口获得金融服务和享受社会保障是两个最重要的问题。
第六，大力改善贫困乡村的社会服务条件，增加贫困乡村农民享有社会服务的机会。享受基本的社会服务是文明社会所有公民的权利。中国人类贫困指数值较高，重要的原因是农村居民受教育程度和医疗保障程度较低。尽管从1996年开始，国家实施的《贫困地区义务教育工程》在一定程度上改善了贫困地区的教学硬环境，但是对于贫困地区适龄儿童交不起学杂费而无法入学，更无法完成义务教育的问题，却没有提供有力的制度保障。
第七，将可持续发展的基本原则切实纳入扶贫战略中。可持续发展已经成为全球共识。我国也将其确定为基本国策。由于我国的贫困人口主要分布在生态环境十分脆弱的地区，尽管开发式扶贫战略中也强调区域流域治理，强调把改善生态环境、改造生产条件与扶贫相结合，但实践中政府对贫困地区在改善生态环境方面缺乏必要的政策支持和具体行动，贫困地区在开发中往往片面追求开发本地资源而使环境保护的目标得不到兼顾，这就使已经十分脆弱的生态环境更加恶化，使贫困地区陷入“越穷越垦，越垦越穷”的怪圈。为了有效改善贫困地区环境，提高贫困人口的生活质量，在可持续发展原则指导下进一步完善相关制度，对贫困地区经济的可持续发展和人口脱贫和脱贫后不返贫就具有重要意义。
第八，进行制度创新。贫困地区落后的原因是多方面，但制度短缺是造成贫困的重要原因。今后进行制度创新的路径主要是：逐步促进适应市场经济要求的现代农户家庭经营制度的生长；建立和完善农村社区合作经济组织；完善乡镇企业的制度组织形式：加快政府机构改革，使其由“大政府”模式转向“硬政府”体制。
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