近代中国水道测量事业的民族化进程述论，本文主要内容关键词为：水道论文,测量论文,进程论文,近代中国论文,事业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K928.4 文献标识码：A 文章编号：1000-2987(2016)03-0032-13 1922年以前，中国水道测量由外人控制，外舰可以自由测量中国水道，甚至编印水道图公开出售。不仅如此，外人还通过控制中国海关，掌握中国的水道信息。外人控制测水事业，严重威胁到中国的国家安全，侵害中国的领水主权。为改变这种局面，近代中国政府逐步谋划自办测水事业。1922年，海军部设立了海道测量局，真正开始自主测绘水道。对于近代中国的水道测量事业，学界有一定关注，如测绘学史、地图学史等方面的学者进行了一定研究，如汪家君《近代历史海图研究》(测绘出版社，1992年)、喻沧、刘自健主编《中国测绘史》(测绘出版社，2002年)等，但专门研究不多。本文拟以海道测量局的设置作为线索，考察近代中国水道测量事业的民族化进程。 一、外人自由测水与中国社会的反应 外人测量中国水道始于鸦片战争前。“18世纪末期开始，英国海军及某些其他外国人在中国沿海及内河进行了水道测量，英国绘制了中国沿海的航海图及各大江的水道图。”[1]96如1793年，英使马戛尔尼使团访华时就有专门测量船对中国海道进行了测量。又如1807年，英国海军中尉Ross.D在广东电白附近测绘。此后，英、法等国军舰曾在东南沿海进行过测量。第一次鸦片战争时期，英国舰队带有专门的测量人员进行详细地测量。之后，英国军舰利用驻泊、游弋权利经常擅自测量中国水道，制图发售。“溯自道光中叶海禁初开，外舶来华云屯雾集，当时我海岸商口向未测绘，驾驶外舶者茫然不知所之，而水险公司亦不负责承保，当局昧于海权关系之巨，任听英国海军测绘，视为英国领海，所成之图，刊行万国，名其海为支那所属之海，称其图为英国海军之图，改我岛屿之地名，易为英文之称号，先例一开，无所忌惮。”[2]8-9英国海军所测范围包括了中国主要江海。“从现存英版航海图的布局可以看到，大约于1840-1850年间测绘了珠江口至长江口的航海图，大约于1850-1860年间测绘了从胶州湾至鸭绿江口的航海图，至19世纪末期，除江苏北部海区及部分未开发的港湾外，中国海区的英版航海图基本配套，其中包括有小比例尺的海区总图、中比例尺的航行图和大比例尺的港湾图及主要江河的航道图。”[3]29 在19世纪90年代以前，测量中国水道的主要是英国军舰，测量的区域主要包括沿海航道及通商口岸附近航道，而其他外舰测量及测量非通商口岸水域则在此后逐渐增多。“1890年发生了外国军舰未事先取得中国当局的同意即在中国未开放的口岸实行测量勘探的权利问题。”[4]520该年法国军舰擅自测量中国未开放港口，遭到中国政府抗议。但列强置中国抗议于不顾，声称有权测绘中国江海。“美国公使要求中国政府承认外轮在中国沿海及内港执行测量职务之权。其所持以为根据者，为一八五八年中美天津条约第九款。”[5]其他国家公使亦纷纷发表意见，声称测量中国江海并无不妥。“而各国驻华公使或创测海为善举之说，或持有例可援之理由，或谓中国得收税之权利未尽测绘之义务，应准外人代为。聚讼纷纭，共谋辩驳。当时美国公使丹培氏报告美政府文内有，欧洲各国虽禁止此种行为，但中国无科学人材，不能比以为例，应准外人代作善举事业之测量制图，并引咸丰年间所订中美条约第九条，指测绘即为增进科学知识之谓。”[2]9列强曲解条约，自然遭到中国政府的反驳。此后，中外之间围绕外舰是否有权测量非通商水域的权利发生了争执。但这个问题清政府一直没有解决，甚至到南京国民政府成立时仍时有争执。1929年南京国民政府外交部条约委员会委员刘师舜所撰《沿海贸易及内河航行问题》仍将外人自由测量中国领水列为应该取缔的重要事项。 外舰测量中国水道，确有事先告之中国政府并获得同意的，如1897年英舰脱维特号测量西江就由驻华公使唐纳尔电达总理衙门获得批准[6]2298-2300。又如1906年英舰测绘福建沿海已经报明外务部同意，第二年英舰测量广东归善亦得到粤督同意[7]79，137。但大量的测量活动没有告知中国政府。以20世纪初年为例，在1904年至1910年的6年期间，中外之间就外舰测量中国水道发生纠纷十余次，包括法舰测量雷州、英舰测量新安和湖口、德舰测量海州和湖口、美舰测量温州、俄舰测量新疆额尔齐斯河等等[8]148。外舰的测量不限于水域，还包括沿岸山川形势的摄影及舰员登岸测绘。如1931年5月18日，日舰芙蓉号驶入江苏灌云县，“自灌河口经双港至响水口，于沿途各处停留摄影”[9]282。这样的事例颇多。就国别来说，测量中国水道的，主要是英国，此外，日本在20世纪前期亦是一个非常积极测量中国水道的国家。 外舰随意测量中国水道显然对中国有危险。在近代国门初开之时，清政府官员缺乏清醒认识，到第二次鸦片战争之后，随着国际法的传入，清政府官员才逐步了解到领水的重要性，对于外舰随意测水亦有了新的认识。如1875年日本军舰测量朝鲜沿海遭到守军轰击，日使森有礼向李鸿章提出抗议，李鸿章反驳：“你兵船是去高丽海口量水。查《万国公法》，近岸十里之地即属本国境地，日本既未与通商，本不应前往测量，高丽开炮有因。”森有礼狡辩：“高丽未立约，不能引用公法”。李鸿章回答：“虽是如此，但日本总不应前往测量。”[10]79从这一事例可以看出，此时李鸿章已经有了初步的国际法观念，能够清楚地认识到外舰随意测量他国领水是不合国际法的。当然，在20世纪以前，类似李鸿章这样具有一定国际法观念的官员并不多，允许外舰测量领水甚至是内水的情况时有发生，如上文提到的1897年英舰测量西江就得到了中方允许。 20世纪初年以后，随着国际法的进一步传播，国人的国际法观念日益增强，对于领水主权的重要性亦开始有了新的认识。其中，有关外舰测量问题，当时新式知识分子具有明确认识：“查公法，他国军舰在领海测量，主权国得拒绝，非航行必需之线，可不认许。今英兵轮侵入测量，驻兵演炮，均违公法，碍主权。”[11]51知识精英对于外舰随意测量中国水道及附近山川形势的危害亦有了较为切实的认识。如有人在邮传部所办《交通官报》上发表文章，以中外事例分析指出，外人测绘有导致国家灭亡的危险。“昔英国之图印度也，其政府即派师船测绘南非洲之好望角及印度洋各港澳，绘为海图，规划进取，使印度五部悉坠其指掌之中。由是渐拓而东，由新加坡窥我中国海，费五十年测量之力，绘我滨海总分图百有余幅……吾国初设招商局时，立意不过与太古、怡和各轮船公司分利，非欲辟航线，固海权也，故所用之管驾皆西人，所取之港道皆英图，且其间之船主常有既到港口不得其门而入，必俟引水为接引，犹之一家之子弟既归，尚需阍人指导入房闼，岂不甚易。日本变法之初，即派员测量本国各港，立为图说，故日本之海图虽与英图通，而英人不得入其境以测绘，是以今日之日本得与列强匹。”[12]2 至于政府层面，抗议外舰测绘中国领水的案例明显增加。如1904年英国测量新安，1905年德国测量海州，1907年英国、德国军舰测量湖口，俄国测量新疆额尔齐斯河，美国测量温州等等，1908年英国测量归善、番禺等地，均引发了清政府抗议。由于外人自由测绘案件增多，清政府外务部于光绪三十四年(1908年)五月就外人自由测量中国海陆一事专门通告各国驻华公使，要求各国游历人员“一概不准测绘”险要处所，“即偶有可以测绘之处，亦应令报由地方官查明转报该省大吏，咨部核办”。但是，通告之后，仍有外人以游历为名进行测量。“英国参将德威施、游击王思坦等以游历为名测量海陆”。外务部因此致函浙江巡抚，“嗣后遇有各国游历人员，即希查照上年五月间本部咨文办理。”[13]不过，这似乎无法阻止外人的测绘。如1910年，法人拟私测金沙江。“滇督李制军准川督赵制军电开：川滇交界金沙江地方又有法人私行测绘，请照知法领一体严禁。李制军查得该法人德拉布沙拉猛系法国地学会会员，前在宜良县境一带测绘，曾照会法国交涉委员饬禁，乃又潜由武定巧家厅等处私往川滇交界。查金沙江前有法人阿游马(即马那——原注)游弋，已严辞饬禁在案，今又有人潜往测绘，实属有违约章。”[14]27所以，尽管一再抗议，但外人随意测绘中国江海的现象并未有所减少。且值得注意的是，清政府虽抗议外舰随意测量中国水域，但有时又同意外舰在经批准的情况下进行测量。例如，《东方杂志》记载：“闽省沿海各处岛屿林立，近忽有英国战舰前往游弋测绘，兼督崇偌帅以该处为中国领海，未便任令测量，特即饬属阻止，一面电达外务部核示办法，外务部以此次英舰测量业经报明本部，应准前往，毋庸阻止等情电复。”[7]79又比如，有法政学员李北书等呈报，英人在三门岛北之归善领海内，“树旗划界”，进行测量。当时粤督张人骏批示，此事已经批准，系属误会，并称“洋轮测量海道，原为利便行驶起见”[11]53。从这些材料来看，当时清政府的领水主权观念仍然有限，并未充分意识到外人测量是侵犯领水主权的重要表现。 民国北京政府亦试图禁止外人私自测量。1914年世界大战爆发后，民国北京政府成立中立处，制定中立条规。该条规明确规定禁止外人私测。中立处致电各省将军巡使等称：“禁止外人私测地图已载明中立条规之内，嗣后如各该省查有前项情事，准将测绘器机及图稿一并扣留，预备将来交涉之证据。”[15]7不过，外人私测情形在此后仍有存在。9月，有消息称：冯国璋接到统率办事处函件，据称江浙沿海多次发现外人“私自测量沿海各港口形势”。统率办事处要求按照中立条规予以查禁。“查洋人测绘中国领土地图，照章应得禁阻，且现值欧战期内，交战国人民更不得测绘我中立国形势，以免违背中立条规。现既查有外人测量江浙沿海各港地图情事，亟应饬查禁阻。除分函浙将军署，饬属查禁外，希饬外海水警，转饬各巡洋舰，如有洋人在于海滩测绘地图等情，着即禁阻。倘不服从，即将绘图器具扣留，送候预备交涉等因。”[16]但是，这限于战时。至于平时，北京政府并未专门出台相应法规，外舰私测现象并未明令取缔。 外舰擅自测量中国领水是列强滥用军舰驻华特权制度的表现，严重损害了中国的领水主权。当中国政府抗议这种行为时，列强往往以航行需要等为由予以搪塞，“美国公使以为水道测量实与增进科学有关，即一八五八年中美条约所称‘增广才识’。中国政府既无力自行测量，即应允许外人代为行使此种职务，以维航路之安全。”[5]尽管列强的“理由”并不成立，但是近代中国政府在海道测绘问题上确实存在“软肋”。后来海道测量局就中外争持各国是否有权测量中国领水一案时感叹：“今览此外交旧案，当然晓然于国际关系之利害，苟我不求诸己，空谈法理，其可得乎？”[2]为了杜绝到强的擅自测量，近代中国政府亦逐步意识到自办测绘事业的必要性。本国自主测绘成为抵制外人测量的重要方法。 二、海道测量局成立前中国政府谋划自主测水的努力 由于缺乏测绘技术，20世纪以前，中国没有进行过全国性水道测量，以至于近代中国海军及轮船招商局等航运企业使用的航道图多是从英国购置。海关总税务司曾指出：“众所周知，英国海军部系绘制世界海图之大机构，中国江海所用水道图均出自英国海军部。多年来，英国政府为补充海图，使海图不过时，在中国水域一直驻有测量船只。”[17]352而毋庸讳言的是，英国海军测绘中国水域，印制航行图，是侵犯中国领水主权的重要表现。 依赖外人海图显然不利于中国领水主权的维护。例如1909年，日人窥伺东沙岛，引起中日之间的交涉。当时，外务部要求两江总督提供一些资料以备交涉。江督找了一些旧图回复，称中国地图“未见有绘至此岛”，“以英海部一千八百八十六年所刊海图考之，按此经纬线之处，并无岛屿”，他推测“是必英国刊图时，尚未见此岛”，又称中外地图“皆未见有此岛”，“今欲证明其为何国属地，其地尚在小吕宋以南，距中国海岸千里而遥，以其为中国属地之据，各国皆无从考核。今日人已树国旗，若欲与之交涉，非先自考出确切凭据，无从着手。”对此，两广总督张人骏就批评两江总督犯了错误，“按江督以英海部所刊海图为据，而忘其为十一前所刊，陈旧之物，今日已不适于用，遂几为其所误。”从这一事件可以看出，依赖外人海图势必误事。张人骏亦因此提出了自测海图的建议，“此以知外人所刊之海图，吾国宜择其新出者，时时译刊，更宜自行派员测绘，时时修改，庶有事时或得其用也。”[18]216-217这一建议得到了外务部的赞同，“外务部鉴于间岛、东沙岛之交涉，拟将我国领海权内所有华侨殖居各岛暨无名大小荒岛，由部派委精于外交人员，会同七省海图局实地勘测，绘具图说，标立石志。一切距离里数，经纬各线，岛中气候、土质，有无外人探测，是否交通海界，均须详明编查，咨部核定，以便照会各使，嗣后我国勘定各岛，无论何国均不准以无名荒岛任意侵占。迨经交涉，反生种种争持，致碍邦交，并咨沿海各省督抚，随时饬派军舰巡视，以免损失海权”[19]12。不过，此时清政府测绘海图，仍抱着临时应付的心态，要求测绘的地方也限于那些可能引起中外纠纷的“荒岛”。至于大规模的海道测量，尚未提上议事日程。 随着国家主权观念的产生，20世纪初的中国人逐步意识到自绘海图的重要性。但鉴于测绘技术的缺乏，故最初有人在《交通官报》上发表文章主张翻译英图作为中国办理海图的基础。“今吾国办理海图，固宜取法于英为上策，虽现时海军正在筹办，尚无可供测量之船，然英图俱在，似可因其已有之说为之译出，而后参以吾国诸书之言，刊为全套。”[12]3 翻译海图只是最初自绘海图的无奈选择，根本的，应该是自身掌握测绘技术，自主进行测量，制作海图。这自然需要成立专门的测量机构。这个机构的酝酿和产生经历了较长时间。在1904年以前，中国没有海道测量机构，也没有意识到测量水道的必要性，“滨海及通商口岸之测量工作多由英国等海军为之。”1904年以后，中国开始注意自办测量事业，但一开始就受海关控制。直至1922年，中国水道测量事业主要由外国人控制的海关负责，具体来说由江海关税务司掌握，执行者是巡江司。因此，在这一阶段，中国水道测量基本上由外人客卿控制。“自一九○四年至一九二二年，中国各海之商务及航业突飞猛进，测量工作遂移归海关及各疏浚机关办理。然此殊不合航行条件，仅为暂时之计划而已。且因缺乏测地学之管理及程序，致此测量工作极为幼稚，既限于局部性质，复不经济，与世界海道测量范围不相吻合。迨大战之后，中国沿海各省贸易渐见发达，于是海道测量之事务始为人所重视。”[20]1在海关掌握测量权的时代，中国当然无法确保水道信息安全。海关测量水道并非测量事务民族化方向，且弊端颇多，例如测绘主要基于外商航运服务，多集中在长江及沿海通商口岸，并没有系统测绘中国领水，所制之图亦非专业。此外值得注意的是，在海关办理测绘业务的同时，外舰仍擅自测量中国领水，洋人客卿管理的海关自然存在诸多疏失。 总的来说，在1922年前，中国水道测量工作直接、间接掌握在外人手中。直到1922年这种局面才改变，这一年，中国政府成立了专门办理海道测绘事务的海道测量局，开始从海关手中收回测量权，且明令禁止外人私自测绘。 当然，水道测量事务民族化并非始于1922年海道测量局的成立。中国政府筹划自主办理测量海道工作酝酿于清末最后几年。当时中日之间发生渤海湾渔业交涉案、二辰丸案、东沙岛交涉案等，清政府因此开始注意海界问题，而海界的确立势必需要海道测绘。当时的尴尬是中国没有自己的海图。沿海一些督抚大臣意识到了问题的严重性，两江总督、两广总督、直隶总督等纷纷主张自办测海事业。当时两江总督在咨陆军部、北洋大臣时指出：“查海图为国家领海主权所系，而界线尤关紧要。遇海战时，凡中立国应守之权利、责任，全视界线以为衡。至于沿海岛屿形势区域，尤须有确切地名而后一览了然，于扼要设防方可以筹布置。渔业，特其一端耳！然两国交界之地设无正确之海图界线划分域限，往往因渔业而启争端，所关亦即匪细。但必先有国防军用之海图，而后渔业海图有所从出。中国海疆辽阔，岛屿港汊纷罗错出，因向无精确海图，不独于形势地理上无可考见，即所在地名亦复茫然迷于所向。间有其地为外人所垂涎，并且为外人所指索而中国曾不知其地究归何属者，此其为害，殆不可言。现当筹议扩张海军之际，而中国海军所用海图犹藉英国海军所绘之图以为底本，殊不足以昭慎重。即将地名访询确实，详为更正。而岛屿有无遗落，汊港有无混淆，非自行实测勘量、绘图列说，将何以资校核而订谬讹。所禀请设海图局测绘研究编纂图志，洵为目前当务之急。”[21]13-14，总1602-1603两江总督在此时提出了测绘海图的建议，并得到了中央政府的支持。“中国应绘完全领海全图，前由江督倡议，拟行联合划一绘法，已由陆军部核准定议，并咨商各省筹酌一切。现下部中提议，领海界线关系国家主权，现值扩张海军，振兴渔业，应将界线划清，绘列精确详图，宣布中外，共相遵守。惟查中国沿边领海，由奉直起，计中经鲁、苏、浙、闽以至极点之广东，绵长三千余里，欲行详绘全图，自应从测量、研究、编纂入手。惟与其由各省分办，散漫迟延，而不能统一，仍不若在适中地方专设局所，由一处承任，分途测绘办理。即照江督原议，在该处设局开办，以南洋为中心点，分上下两路：上路由苏海经渤海、直海以至奉天海面；下路由苏海经浙海、闽海以至广东海面。准于明春先办北向一带海图，将来东南各处及粤海亦拟并归测办。刻已由部将此事详咨各该省矣。”[22]31-32遗憾的是，这一大规模测绘计划并没有实质展开。晚清最后几年的测海重点放在岛屿测绘方面。1910年，清政府外务部以日本等国觊觎中国海权，纠纷不断，拟令海军部测绘中国领海内岛屿，以保主权。“外务部以渤海湾交涉迄未议结，此系我国领海，岂可任人侵略，亟应派委精于测绘人员实地勘测，凡中国领海权内所有华侨殖居各岛及大小荒岛均须绘具图说，标立石址，咨部核定，以便照会各驻使，嗣后凡中国勘定各岛，不得任意侵占，并咨沿海各该督抚，随时饬派军舰巡视情形，俾免损失海权，以维邦交而资保护。”[23] 为了统一测绘事权，清政府在官制方面亦作了调整。1911年4月，海军部所拟暂行官制奏折，提到该部拟设立侦测科负责此事，这是中国政府在中央设立测海机构的开始。“所余侦测一科，查其掌管事项与外国之水路部大致相同。外国水路部系独立机关。惟现时中国海军规模尚待推广，自不必仿其独立之制，致涉铺张。然测海、制图实为海军重要事件，亦不可不予立基础，以图扩充。今拟将该科改隶军学司，所有一切侦测事宜照旧责令经营，并随时察看情形，添置测量海道器具、印刷图籍机件，以期逐渐推广。俟规模粗有端倪，再行另案奏明，请旨设立局所，专司侦测事宜。”[24]524随后，海军部拟定了一些主要港湾的测绘计划。“海军部以中国现有军港占天然形势，可供建筑之用者甚多，除象山附近各港正在建筑外，其余港湾如渤海、黄海、东海、南海等处尚无详细地图，近已由部制成表册，饬司派员克期前往各该处测绘，制作详图，以备应用。”测绘地点包括营口、锦州澳、大沽口、北塘口、秦皇岛、大东沟、长山列岛、大连湾、旅顺口、芝罘港、威海卫、荣城湾、靖海湾、胶州湾、扬子江、舟山、象山港、三门湾、台州湾、温州湾、三沙湾、福州湾、海坛岛、厦门港、汕头港、广东湾、广州湾、海口所、榆林港等[25]。但是，这些计划多尚未实施清政府就垮台了。 民国建立之初，亦筹划自设测绘机构。从官制设置看，当时负责测绘事务的是内务部与海军部。内务部主要负责陆地测量，而海军部则负责海道测量。在海军部官制中设立军务司专司海道测量，其职掌包括：关于测绘江海各线路、军港、要港等事项；关于领海界线事项；关于调查沿江沿海灯塔、灯杆、浮桩等事项；关于航海之保安及颁布航路警告等事项[26]18。但是，这些只是官制文件规定，实际上由于测绘事项仍由海关洋员控制，海军部军务司根本无法落实测量职掌。 三、海道测量局成立与自主测水事业的艰难启动 现代中国真正自主测绘水道是从设立海道测量局开始的。设置这个机构的直接诱因是德、英、日等国多次在国际舆图会议上提议直接测绘中国全境，引起中国政府关注。1913年12月，驻法公使胡惟德将国际舆图会议的情形电告外交部，称：“查上次开会德国拓展测绘中国全境舆图，英不赞成，日本国亦欲承办，又有各就其势力范围分别担任之说，未经议决。此次是必重展”。此前，胡惟德曾建议由陆军、内政两部办理测绘详细舆图事宜。鉴于德、日等企图代办中国测绘，胡惟德再次向政府提出建议。外交部、参谋本部也都认为“亟宜坚持自办”，并提出自组机关进行测绘，由大总统宣布办法。为此，参谋本部于10日派人在国务会议上宣示抵制之策[27]。参谋本部随后制定了测绘计划。参谋本部指出，国际法并无准许他国测绘本国条文，各国亦无先例。“本部深知测量为国家诸大政之凭藉，至为重要，而尤宜急起直追，全力经营，免贻外人之口实，致生越俎代庖之渐。徒值国基初固，库款奇绌，每因种种之情势困难而不能贯彻本部举办测量之计划，惟有顾虑现状，择要设施。今外人既起觊觎之机，自宜急筹抵制之策。”参谋本部制定的测量计划包括三部分：一、筹备正式测量之程序，包括：1、经纬度之测定，此事本来于1912年10月由参谋本部咨请教育部，“转饬观象台切实举办”，但未见消息，参谋本部因此请国务院饬令教育部“急速进行”。2、度量衡推行，“现查度量衡之推行法案虽经工商部提交国会，未见议决。”因此，参谋本部要求国务院催促工商部“迅速设法制定”。3、水准测量。4、培养人才。“查现在我国此项人才尚少，设一旦分途任使，不敷甚多”，参谋本部建议开设高等测量教育及派员留学培养测量人才。5、舆地委员会之组织。参谋本部建议由行政院饬令内务、教育、工商、农林、海军等各部与参谋本部会商组织该委员会，“将关于万国舆地学协会一切事项急速筹备，以期参预各国测量事务而保主权”。二、迅速测量之规划，包括：分测计划(各省)、进行手续、各省测量经费、成图年限、承办各种行政地图等项。三、编制地图之预计[28]。此后，北京政府如何按照上述规划筹备测绘事务，由于资料缺乏，具体情况尚难详述。从后来的历史发展看，这些计划有的并未实现，如测绘制图，当然，有些也在推进，如参与国际测量事务。1919年，国际海道测量大会在摩洛哥举行，当时有20余国参加大会，中国亦参加了会议。此次会议明确规定缔约国非经特准不得再擅测他国海道。 1921年正式成立国际海道测量局，中国为创建国之一。但尴尬的是，中国国内没有对应的专职测量局，这种状况显然不利于参与国际测量事务。而且，一战结束后，国际社会对于领海主权重视程度提高，北京政府在这种情况下亦于1921年专门设立海界委员会讨论领海界线问题，领海界线的划定必然要求海道测量，这催生了海道测量局的设立。该会委员倪文德等讨论了海界之后，认为海界划定，“丈量经纬二度，实为切要之图”，因此建议海军部呈报国务院，“从速派员，实行堪丈，以明国界，而卫国权”。委员许继祥更明确请求“按照各国勘海成规，设立测海专局，拟于丈量海界之便，兼测本国全海，以增进军事及国际地位之利益”。海军部接到咨呈后，认为有理，遂呈文国务院。呈文指出：“查划定海界，自应由丈量入手。中国海道，因征收关税关系，任凭外人测绘成图，实与测海主权有碍，况海图为军用所关，不得专恃他人所测，以为标准。近闻日本政府曾向英国测海局请求远东海道事，此时英国无暇兼顾，应由日本代(表)为测量云云，若果见诸事实，则中国海道要隘，由彼任意勘测，贻害诚非浅鲜。”海军部认为，“诚如该委员等所陈，若非自行从事测量，则海界实无从界划”，中国亦应设立专局从事测量。不过，海军部又指出，“惟际此库储枯竭之时，自不能另立机关，致增费用”，因此建议在海军部内附设海道测量局，“派部中司员兼办，以应急需”。这一建议得到了国务院的同意[29]。海军部遂派军务司司长陈恩涛兼充海道测量局局长①。海道测量局的成立具有重要意义。“此举从表面观之，似若无关紧要，而不知内容实含有保卫海权之作用也”[29]。 海道测量局成立后，海军部指派海军总司令公署具体派员筹划测量，海总拟派浅水军舰两艘，有测量经验军官十余员，专司其事，估计沿海全线测量两年完成，经费三十万元[30]。但是，经费来源是一大问题。11月23日，海军署总司令蒋拯请求海军部向税务处商量拨用关款和借用洋员。“查测量用舰须有两艘，尚须借用海关洋员，以资襄理。至所有设立局所，以及一切费用，当此财政困难达于极点，非筹有的款，难资持久，拟请由钧部商允税务处，由关余项下，按月酌拨经费，俾资两舰经常开支，并商借海关洋员，帮同办理，以期久远而利进行。”1922年1月，海军部将海总意见转达税务处，建议海关巡工司与海道测量局联合工作，并由海关拨付经费。“查海关巡工司内设有通商口岸近港水道测量机关，备有海道绘图洋员，专司其事。今本部所设全国海道测量局，各处近港水道测量事宜，自系包括该局任务范围内之一部分。现既设立此局，近港测量水道机关理应暂行联合办理，俾利进行。该总司令既经指定测量用舰两艘，兹备有测海人员，所有督促进行事宜自应责成海道测量局长督理，其海关所属之巡工司原系归总税务司管辖，秉承贵处命令办理，似此联合进行，则军务、税务互有直辖，可无隔阂之虞。至该总司令呈请商允贵处按月酌拨经费一节，查海关巡工司所设近港测量水道机关，其经费原由海关拨给，既经联合，自应仍由海关主管拨付。至海道测量一事，亦与税务有关，经费若有增加，应请贵处维持，饬令海关筹付。一俟测量完竣，归本部专管，以后所有经费，自应由本部独立担负。领海主权，关系重要……”[31]同时，海军部代表将这一意见带到海界委员会会议上，当时税务处代表黄厚诚表示，“海道测量局拨用关款及借用人员事，总税务司颇愿尽力。”但总税务司安格联另有打算，虽表示愿意提供经费，“惟要求海道测量由其指挥办理。”这遭到了倪文德、沈成鹄等委员的反对。倪文德表示：“海道测量属于海军事权，海关未得何等允准，在巡工司局内自设近口测量水道机关，原为一时权宜之计，现海部既设海道测量局，海关应即将其近口测量机关及吨钞项下拨付测量之常费移转海部管理，以一事权，何得藉维持经费要求指挥之权。前交通部未成立以前，邮政系归海关办理，亦一时权宜之计，迨交通部成立，认邮政为四政之一，即由该部向海关收回管辖。今事同一律，尽可援例办理，即由海部咨请税务处，饬下海关移转海部管辖。”[30] 海界委员会第十四次会议时，倪文德提议海道测量局为专职机关。在其呈海军部的呈文中指出，“既经钧部咨请税务处，饬下海关，对于测海事宜互相联合办理，亟应拟定编制，在沪设局，简派局长，督促进行，俾本会所议各案，见于实行，俾可闭会结束。抑文德等更有进者，现值太平洋会议闭会之时，各国对于中国主权已允改革其囊昔侵略之倾向，海界为一国自卫自存之术，既有可乘之机，自应急速进行。事属对外，所有该局编制，应按照各国成例，定其权限。兹由会议定海道测量局编制，谨呈钧览，恳请呈府提院决议，并简派海军精通外交上级军官充任局长，庶本会闭会之后所有手续可以移交办理。”[31]这得到北京政府的批准。1922年2月，海军部派许继祥充任海道测量筹备处处长，不久正式在上海设立海道测量局，由其担任局长[32]1038。11月，海道测量局划归海军总司令节制。 许继祥任海道测量局局长后，通过海军部向财政部接洽，转饬海关总税务司将海关代办测绘事权移交该局，正式收回自办。接办之初，海道测量局面临人员、经费、技术等方面的困难。为此，海道测量局与江海关税务司商洽，并取得海关支持。“所有原办测量任务之重要洋员，仍旧聘请担任。”[33]1922年7月聘海关副巡工司米禄司(英国人)为副局长，专管测绘技术及教练测绘学员事项。同时，分派大批学员到国外考察学习。“一九二二年，政府设立海军部海道测量局，正式加入国际海道测量公会为会员，复遣大批海军官员至欧美、日本各国分习海道测量学、测地学、潮汛学及磁气等科，且有实习航空测量者。”20]2而经费方面，海道测量局亦获得由总税务司拨关余银15000两，渐次增至年拨关平银50万两[32]1039。不过，该局成立后仍面临不少困难。“该局着手伊始，极感困难，因中国对于海滨及河道向乏有关测地学之管理制或参考书等足以借镜，即或能于外国政府之案卷中得其一二，亦系十九世纪之物，陈旧不堪适用者。至创办人或有所藏，多得自海关，亦皆粗率之品，复不宜于现代之设施，于是该局成立之时，不可不先巩固其基础，凡一切测量之基本步骤，均经筹设，如子午线及平行线，亦已配备，以便测绘海岸及河道。”[20]2可见，海道测量局面临着许多挑战。 在重重困难之下，海道测量局开始了中国政府自主测绘海道的历史。海道测量局领导人意识到此事责任重大。1923年初，海道测量局对外界发表了宣言，解释海界的重要性、海界测量的重要性及中国海界被外人测量的历史与危害及海道测量局的任务等等。关于海界的重要性，宣言认为海界关系国家主权、人民利益，包括渔业权、税收权、引水权、防海权。但中国此前并未重视，导致主权丧失。关于海界测量，宣言指出，“从前我国海岸线，系由英国海军，于前清咸丰年间，擅代测量制图，以我国之领界，竟由外人越俎代庖，言之齿冷，年来水面主权，已非我有，实因我国平日海道不自测绘，界线无从明定，只得听外人自由论断。”海军当局设立海道测量局，即希望自测海界，“俾得收回一切主权”[34]。许继祥专任海道测量局局长后，拟具各种计划，立即着手选调海军初级军官充当测量员，对长江下游进行了测量，并拟对全国各口岸陆续进行测绘。长江下游航道的测绘取得了重大进展，并出版了一些海图。例如至1923年8月，该局就刊印了“现由南京上至鸡头山，下至天河口各图”[35]。此后，又陆续出版了长江下游各段海道图。如至1926年，出版了“第一百六十八号扬子江水道安庆至九江分图第四幅，小孤山至八里江口之新图”。据当时申报报道，该水道图“测绘精美，图说详明，洵航海家、地学家必需之品也。”[36]海道测量局的工作得到了当时舆论的赞赏。例如当海道测量局出版长江下游吴淞至南通江边一带海图后，《申报》就对比海关当局原来所出海图，指出海关所出图纸“但无经纬线，不甚准确”，而海道测量局所出海图“均异常明晰”[37]。海道测量局的工作可谓“猛进”。“因中国亟需海道测量之工作，故该局进行益力，且已与政府之各技术机关及外国海道测量局等发生密切关系，而以其国际海道测量公会会员之资格，获得相当之权利并应负之义务。如目下业经刊行者，计海道图六十种及各种专刊，又有潮汐表、航船布告——上年计发航船布告三十万份之多——灯塔、标杆、浮标表等，其在编制中者，有航路方向表、各口岸求向录及其他海事刊物等，均系会员所应行之工作也。”[20]2海道测量局还在“海界划分”方面作出了一定贡献。例如，为了协助政府对日交涉海界问题，海道测量局专门测具沿海详图送呈海军部[38]。 当然，海道测量局的成绩亦不应被高估。由于经费及技术等原因，海道测量局成立后测量的主要水道限于长江下游及沿海海口，大规模的海岸线测量并未举行。1935年有人对于海道测量局的工作进行总结指出：“该局成立已十四年，因经费不足，及时间缺乏，迄未举行全世界最长之本国海岸线之地文测量。”[20]1还应指出的是，此时，海关仍然掌握部分测量权。 海道测量局的成立，有利于水道测量事业的民族化。在开办自测业务的同时，海道测量局呈文海军部，请求提交国民政府国务会议，采取措施禁止外人自由测绘中国领水。在1922年7月16日的呈文中，海道测量局称：“窃维领水测量制图，系国家之固有主权，未得领土主权国之同意，他国不得擅行代庖，此属各国所共禁者。从前中国未入国际团，他国在我沿海沿江测量制图，藉口增进科学知识，及为慈善事业。按此仅为偏面之理由，实与公例有背。……应由外交部照会公使团，本国沿海沿江测量制图，业已专任职局办理，各国如欲查考公共航行之水道情形，可与职局接洽，此后未得中央政府明认同意，不可自由测量本国领水，以符公例而重主权。”[39]海军部当即据此提出议案，送交国务会议。国务院经讨论后，答复海军部：“贵部提议限制各国测量本国领水，并裁并各机关，骈枝测量经费一案，经国务会议议决，由主管机关接洽后，交外交部办理等因。”[40]随后，海军部将此咨送外交部，要求照案办理。外交部认为，“限制外国测量本国领水，系国家应有主权，自可由部照会外交团，郑重声明。至测量局明定权限各节，系属内政范围，似无通告外交团之必要。”[41]随即，外交部照会各国驻华使馆，嗣后禁止外人自由测绘中国领水。这标志着中国政府正式禁止外人自由测绘中国领水政策的确立，意味着中国政府领水主权意识的进一步增强。当然，由于列强长期以来享有测绘“特权”，中国政府的照会并不能完全阻止列强军舰的自由测绘行动。海道测量局成立后，外舰测量中国领水事件仍有发生，且列强还利用海关干涉中国的测绘事权。这种局面延续到南京国民政府时期。 四、南京国民政府收回海道测量权的努力 1929年5月，南京国民政府海军部成立。该部成立后积极从事收回海权的活动。7月3日，海军部呈请行政院转呈国民政府要求统一审查海图[42]241-242。“海军部因鉴于本国水道海岸及潮汐各图标，向由国内各机关自由刊制，不但图式差殊，纪载不确，且领水测绘，失所专司，特呈请行政院，转呈国府，明令水道测绘图表，须由海部审定，以资划一。”海军部指出，水道测量局成立八年，但各机关仍自由刊行海图。“甚有未娴制图技术，擅将测量所得之纪录，寄交外国海道测量局，代为绘制图表，并沿用外国机关名称，不但本国领水测绘，失所专司，贻羞国际，而图表纪载，又未正确，用者每致歧误，流弊滋多。”因此，海军部要求行政院明令禁止此类行为，此后“所有海关及浚江、港务各局，拟制之图表，应送交海道测量局检查。”[43]这一建议得到了批准。 为了使海道测量局统一测政具有合法依据，海军部随后于11月颁布了海道测量局暂行条例。该条例第一条明确规定：“海道测量局直隶海军部，掌理全国水道测绘各项业务之规划与实施，各国水道图之收集与保管，及海洋测政事宜”[44]5。针对各种私自测绘制图行为，参谋本部与海军部拟定了《水陆地图审查条例》予以规范。1930年1月27日，两部会呈时指出：“窃查陆海军要塞位置、军港、要港、军用航空站等处，关系国防，应严禁自由测绘。至陆地之险要区域，江河之私有领水，东西各国，亦限制制版发行。此外，大地之磁力，水路之变更，海岸之潮汐水准，其测定图表，虽与兵要无直接关系，但检计能否准确，量度是否划一，须详加考核，以昭国信。凡此审查之员，应由参谋本部、海军部所辖之测量局分别担负。年来外人纷行私测，而国内坊间所售之图，又不经审查之手续，自行编辑发行，非直接与国防有关，即间接为技术所系。海军部对于水道图表，应由海军部审定，交由海道测量局刊行及集成。前经海军部呈奉钧府核准，并由行政院令饬关系机关遵行有案……此项法令之约束，应并及制版人、印刷人及发行人，亟宜拟订水陆地图审查条例，俾得切实执行，兹职部拟订水陆地图审查条例，共八条，以巩国防而重测政。”国民政府据此颁布《水陆地图审查条例》。该条例共八条，其第一条禁止非法的水陆要塞测绘及制图。“陆海军要塞位置、国防界址、军港、要港、军用航空站，无论在陆在水，不得自由测勘及制图。”第二条和第三条规定本国地图、水道图等制版发行权归属。“现在出版之地图、水道图，如参谋本部、海军部认为兵要或有兵要关系者，通行各机关、各省区行政机关禁止其刊行”，“刊行水陆图表，备供国际通用者，除系参谋本部、海军部所辖测量局承办外，非经参谋本部、海军部会同审定，不得制版、印刷或发行，其为土地测量专供建设之用者，不在此限。”[45]1931年8月24日，国民政府又公布了《修正水陆地图审查条例》。该修正条例将审查权利予以变更，其第一条规定：“(一)凡出版之本国水陆地图，除由参谋本部、海军部、内政部编制者外，非经审查认可，不得注册发行。(二)本条例审查事务由参谋本部、内政部、外交部、海军部、教育部、蒙藏委员会组织水陆地图审查委员会办理之。”同时，该条例明确禁止非法私测行为。其第六条规定“凡非中华民国人民不得在中国领土、领水、领空区域内施行测绘”，第七条规定“陆海军要塞位置、国防界址、军港、要港、军用航空站，无论在陆在水，均不得自由测勘或制图”[46]5-7。除地图审查条例外，是年9月18日还公布了《要塞堡垒地带法》。该法主要针对江宁、镇江、江阴、吴淞、镇海、武汉、闽厦、虎门、长洲等处要塞予以保护，禁止私自测量[47]44。上述法律法规对于非法测量的处罚作出明确规定，如要塞堡垒地带法第三、第四两条明文规定私测者“处一年以下之有期徒刑。”[48]68 上述法律法规的颁行有利于中国水陆测绘及制图的规范化，对于制止非法私测和制图有一定作用。不过，该条例公布后，水道测量权的收回仍面临困难： 第一，外舰违约测绘、制图之事仍然存在。 尽管中国政府已经宣布，未经允许，外人禁止私测中国领水，但外人仍时有违反。如1930年8月16日，有日船在东沙岛西南相距三海里处下锚，“且带摄影机，任意拍摄照片”。海军部因此咨请外交部向日方提出警告[49]。12月11日，又有某国大战舰一艘，带小电船四艘在广东阳江沿海测量。当时《中央日报》指出：“查禁止外人在内地摄影，早经国府三令五申，今外人迳行测量我国领海，外交当局，亟应严重抗议，以挽国权云。”[50]1931年6月24日，海军部致函外交部指出：“兹查法国海军水道测量局出有海南岛北岸新图，英国海军水道测量局出有珠江水道图，及扬子江引水英人罗玉山出有测绘汉口至宜昌略图等，均未得本国政府特许，实属违约擅测。”[51]172-173对于外国海军的擅自测量，外交部亦多次予以交涉，但仍无法杜绝类似事件发生。例如当年11月29日，英国军舰一艘及电船二艘在新会县测绘。12月2日，赤溪县发现黄芽岛海面有英国军舰一艘游弋测量，此后又有六艘在中山县、台山县等处测绘[52]14，15。获得报告后，国民政府外交部“当即派员先向驻广州英总领事提出质问，究竟该英舰此次在该两县属海岸一带竖旗测量，是何原因？同时并向英总领事声明：自后非先得我政府允许，英舰不得在中国海岸擅自测量！以重主权，而免误会。”[53]98英国领事已允查明答复，至于交涉后的情况不得而知。 除英国之外，日本军舰的测量亦时有发生。这年5月18日日舰芙蓉号驶入江苏灌云县，沿途停留摄影。6月20日，中国外交部对此进行抗议，称“此种行动，系属违背国际惯例，且侵犯中国主权”。但日本驻华代办回答：“日本巡洋舰果有自灌河直驶至响水口，沿途摄影情事，但此为和平举动，毫无敌意，且摄影则在要塞地带以外，不过前往观光，不能视为违背国际惯例，或侵害中国主权”。7月21日，中国外交部再次抗议，但日本仍不认错[9]282-283。日本海军和其他人员在中国境内进行类似“观光”活动很多，经常引发中方抗议。 此后，国民政府对于防备外人测绘的警惕性明显提高。例如，1933年，日商打捞福庆沉轮货件，外交部即请海军部派舰监视，“于保护之外，尤须严密监视该日商，不得藉打捞沉轮另有测绘沿江要塞举动”[54]34。但是，在国势强弱对比悬殊的情况下，外人自由测量的现象并未能杜绝。正因为如此，在抗战时期中国商船驾驶员总会在《收回航权建议书》中明确提出请求政府禁止外人在中国沿海任意自由测量，该书指出：“沿海任意让外人自由测量，无异便利外人对吾之军事行动。”[55]7当然，抗战时期，国民政府对此类问题亦无暇顾及，只是在中美、中英新约签订时，要求英美军舰出入中国领水需要遵照国际惯例。这一主张在这些条约中得到贯彻，但是，条约的规定并不意味着英美会完全遵守。抗日战争刚结束，国民政府对于外舰进行分类管理，除美国军舰外要求各国军舰驶入中国需要遵照国际惯例。但英国海军仍试图以战前的思维行事，故中英双方曾一再发生冲突。抗战结束后不久，英国海军方面即向国民政府提出派其军舰“却伦哲”号测量厦门、汕头等港口。“关于测量之缘由，刻经向海军当局方面声明，系藉以清查沉没港内破烂船只之方位，以此种破船沉没该两处海面者，闻为数不尠，同时并将港内河床深浅位置之移易查明，绘制图则，以此项深浅位置之转移，自战事发生后，即无后记录也。”[56]这一要求遭到了中国海军总司令部的拒绝[57]。国民政府亦要求外交部“婉辞拒绝”[58]。1946年初，英国驻华公使照会中国外交部，希望允准英舰测量珠江。英使称，“接英太平洋舰队司令电称，珠江扫雷工作，二月中旬可以完竣。在该江开放大量运输之前，实有测量河道之必要。此项测量工作可与已在进行中之扫雷同时并行。现香港已准备必要人员，请转有关当局，惠允测量等由。”外交部本来拟“予以同意”，不过提出“惟该江系我内河，似应由我方派员随同英方测量人员共同工作，以资监视。”[但是，蒋介石不同意。国民政府遂指示外交部“希予婉拒”。3月25日，英国1082号海军汽艇及另一汽艇，在虎门沙角码头，试图擅自测量。在面对中方查询时，该舰竟然武装抗拒。外交部认为，“查英舰此举虽未遂行其测量之目的，但已驶入我领海，复持械相胁，实侵犯我国主权，并易引起误会”。中央政府因此致电张发奎，“今后如有破坏我国主权等事件，应以武力制止。”[60]同时，外交部照会英方，要求以后注意避免类似事件发生。“查上项英国舰艇并未于事先依照通常国际惯例，由英国政府向中国政府请求获得允许，即驶入中国领海内强行测量水位，中国政府获悉之余，深为诧异。事先既未获得允许则当地守备部队自无从预知该艇之移动。”[61] 从上述事例可以看出，中国的水道测量权实际上一直受到外舰的挑战，不过中国政府尤其是海军部门对于此项主权日益重视，对外舰的测量行动多设法加以阻止。南京国民政府成立后，明令禁止外人擅自测量，并对外人的一些测量活动予以制止和抗议，在一定程度上减少了外舰的测量活动。 第二，海关洋员仍旧试图把持测绘大权。 虽然在海道测量局成立后，即开始与海关接触收回海关把持的测量权，海关也交出了部分区域的测量权，但仍把持吴淞至江阴一段的测量权。“全国水道测量，自海军部海道测量局负责进行后，对于本国沿江沿海早已次第施测，惟扬子江口头椿至江阴之连成洲，即东经一百二十二度九分三十秒，北纬三十一度零分三十六秒，至东经一百二十二度零分十二秒，北纬三十一度五十九分二十四秒，该段水道，向由海关分派专条、流金两船錘测。”[62]当海道测量局要求移交时，海关巡工司奚理满以种种理由拒绝移交。海军部为此指令海道测量局，“查全国水道图表受本部之监察指导，事权所属，前经国府明令公布在案。海关一征收机关，何得借词陈请，致干出位言事之咎，应即由该局传令申斥。但该局内外作业，果无延缓，何至贻人口实。”海军部要求该局迅与海关接洽，“将测量船以及测量业务限期收回，以应需要。”[63]90-91同时，海军部还就此呈报国民政府，要求训令财政部转饬海关遵办。国民政府行政院因此于1930年9月29日训令财政部：要求海关即日停止办理测量水道业务，“全部移归海道测量局办理”[64]230。但海关并不积极。海军部因此致函财政部，称：“惟海关迄未将需用之测量船只以及测量仪器、测量记载及存案之各种海图图件等项移交前来，以致事权未能一致。”海军部要求财政部再次饬令海关迅速照案办理[65]107。但海关多方拖延。海军方面本来就对海关多次以缴纳关税为由留难其购置的制舰材料不满，此次，海关拖延移交测量权，更引起双方关系紧张。1931年6月19日，海军大同军舰奉令将江海关巡轮及测量船扣留。海军部次长陈绍宽就此发表谈话，指出：“河海测量，海军曾有海道测量局之设置，无庸海关测量。今海关竟越俎代谋，实属侵我主权，故今日扣留其巡轮，此即一因。其他海军连年建造军舰，其大半材料尽购诸外洋，屡次材料来沪，均被海关扣留，要挟纳税。军舰为国家所有，海关系中国海关，而彼竟若此无理，甚至当时海军以其材料之不放行曾亦照章送款缴纳。其时彼海关外人仍不顾，反延宕其词，欺人殊甚。今彼欲扣我材料，阻我海军建设，故我扣其测量巡轮，何况测量河海系中国主权，理应收回。”[66]在海军的强硬态度下，几经交涉，至1931年8月，海关终于同意将测量事权移交海道测量局。关于这一事件，海军部在呈报行政院备案文件中提到：“测绘江海事属海军主政，扬子江由淞至汉水道，迭经海军派舰分段施测，并已制图发行，自应收回管理以明主权。本部呈奉行政院令准后，派海道测量局局长吴光宗与海关巡工司奚理满接洽，于是月一日(11月——笔者注)正式接管淞澄水道测务，由双方登报通告，并呈行政院备案。”[32]1094-1095随后，海军部又于11月4日指令该局接管长江各段巡江职务。海军部的理由是，根据《修正水陆地图审查条例》和《要塞堡垒地带法》，外人不得在该江内测绘。“扬子江流域内多为该法所指之地带，各段巡江司究非中华民籍，应于前项各法令公布以后收束巡江、锤测任务。现淞澄港道已归该局接管，该江各段巡江职务，事同一律，亟应全部收回办理，以维国防而重法令。仰该局对于接管海关各段巡江任务，妥拟计划呈核。”[67]68这样，长江流域测绘与巡江事务收回自管。至此，海道测量局统一了中国的领水测量权。 海道测量局除注重长江水道测量与制图外，对于沿海测绘亦制定了计划。1930年3月该局拟定了测绘中国沿海岸的计划，海军部对此表示除海州、青岛以北暂缓外其余均可筹备进行[68]134。此后，海道测量局按照计划开展沿海海道测量工作。1932年6月1日，陈绍宽在海军部成立三周年纪念会上提到“另外测量舰艇也是不断地在江海分途测量。现在由吴淞至江阴的水道测量，又已经由本部和海关方面收回，测量的工作，更加繁多。”[69]91这说明海军方面的测量工作一直在进行，抗日战争爆发，沿海的测绘才停止。抗战期间，沿海沦陷，海道测量工作受阻。1937年，测量舰艇多数沉在江阴和马当封锁线上，海道测量局及舰艇人员他调。1939年，南京伪海军部成立，下设水路测量局，海道测量由日伪控制。抗战胜利后，海道测量局在上海恢复，设两个测量大队。海道测量局成立后至1949年，测量了中国沿海和长江等水域，主要是江苏、浙江、福建沿海重要海口港湾，“包括杭州湾、乍浦、舟山群岛、穿山港、乐清湾、温州口、海门、三都澳、沙埕、闽江口、罗源湾、兴化湾、平潭、泉州湾及厦门港。抗日战争前，‘诚胜’测量艇还北上烟台、龙口、渤海湾等处进行测量。抗战胜利后，第二测量大队测量过西沙群岛海区”[32]933-934。 海道测量局成立后，在水道测量方面取得了明显成效。经过测量，该局编制了中国自己的海图。“据统计，自海军海道测量局成立至1949年解放，共编制出版航海图及江河水道图80多幅，其中大多为海道测量局测量的资料，黄浦江系根据浚浦局测量的资料，少数图幅系根据海关或其它工程局测量的资料，并有局部海区补充了外国测量的资料。”(不含伪海军所绘制的30多幅海图——笔者注)[1]105可见，海道测量局成立后，还是做了一些工作。 总之，海道测量局的成立是近代中国主权意识发展的产物，是近代中国领水主权恢复运动中的重要一环。此后，尽管困难重重，中国政府还是逐步收回了海道测量权，对外禁止外人自由测绘中国水道，对内接收海关客卿控制的测水事权，基本实现了水道自测。水道测绘事业的民族化，减轻了外人对中国领水主权所施加的危害，有利于中国领水主权的恢复，也有利于中国国家安全的维护。它在中国水道测绘史上也有重要地位，“它标志着我国海洋测绘的一个历史性转折。从此，我国历史上第一次有了专门负责和从事海洋测绘各项事务的国家机构，开始改变海洋测绘的国家主权为外人所侵犯，海洋测绘工作为外人所操纵控制的局面；并且成为国际海道测量局的创建国之一，开始迈入国际社会。”[3]96换言之，中国海道测量工作进入了一个新的阶段。 ①陈恩焘，马尾船政后学堂学生，1886年，赴英国留学，学习测绘海图、驾驶铁甲船。回国后历任海校测绘教官、兵船管带等职，做过驻英使馆参赞、考察政治大臣参赞官。后调任北洋译学馆监督、海防营防处会办、北洋洋务局会办等职。1910年，任闽江要塞总司令。辛亥革命时，任福建都督府外交司司长。1913年任厦门海关监督兼外交部特派厦门交涉员。1918年任海军海政司司长、军务司司长，1921年10月又兼海军海道测量局局长。——张作兴主编：《船政文化研究》，福州：海潮摄影艺术出版社，2006年，第271-272页。