基层政府高行政成本的原因分析及控制对策，本文主要内容关键词为：对策论文,基层论文,成本论文,原因论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府作为拥有公共权力、管理公共事务、代表公共利益、承担公共责任的特殊社会组织，其行政成本的高低直接关系民生改善、社会福祉和社会和谐稳定。因此，理性分析基层政府高行政成本的原因，采取切实有效措施，控制降低行政成本，建设节约型政府，以增强公共服务能力，提升社会福祉，促进社会和谐，就成为一个亟待解决的重要课题。
一、基层政府高行政成本的主要原因
降低政府行政成本，提高政府效能，是世界各国政府管理所注重的问题和追求的目标，同样也是我国建设节约型政府亟待解决的现实困境。当前从我国基层政府行政成本的现状来看，高行政成本的原因主要有以下几个方面。
(一)行政理念落后，阻碍行政成本降低
观念是行为的先导。由于受传统体制的影响，我国基层政府的行政理念仍较落后，阻碍着行政成本的降低。
1.行政价值观错位。美国管理学家库珀曾说过，价值观控制了人类行为，它是指导人类行为的准则和标准尺度。作为社会主义国家，我国政府行政的价值准则应当是为人民服务，政府公务人员应当是社会及公民的服务提供者。但在实际工作中，有些政府部门和公务员“执政为民”、“以人为本”的公仆意识逐渐淡化，变“为人民服务”为“人民为我服务”。受“本位主义”的影响，在行政作为时，首先考虑的是部门利益和个人利益而非群众利益，各种形式的变相收费、地方保护、以权谋私、权钱交易屡见不鲜。这些行政价值的错位，直接增加了政府的行政成本，更给社会带来了不可估量的间接成本和损失。
2.行政成本意识淡化。行政成本意识对于控制行政成本意义重大。基层政府作为公共产品和公共服务的提供者，其产出具有排他性、强制性以及非营利性。这决定了基层政府工作的投入与产出缺乏严格的成本约束，自主降低行政成本的内在动力弱化。再受传统体制的影响，当前我国政府公职人员的行政成本意识比较淡薄。在具体管理工作中，往往以追求政府规模、自身消费扩张为目标，而不是以成本最小化作为衡量标准；片面注重任务的完成和效果，而不重视或者忽略财政投入负担，这样就容易增加基层政府的行政成本。
3.行政法制观念淡薄。政府治理的法治化是政治文明进步的重要标志，也符合人民群众的利益诉求。当前，我国社会主义法律体系逐步建立并不断完善，但受长期的封建历史残余思想影响，“法律无用论”仍有很大市场；部分人员的特权思想仍然严重，地方和部门保护意识仍很盛行；行政执法过程中，人情执法现象屡见不鲜。这些现象既构成了对依法行政、制度管理的挑战，也给国家、社会和公民的利益造成重大损失，导致社会资源的极大浪费，提高了行政成本，并且增加了社会的不稳定因素。
(二)行政结构欠优，影响行政成本控制无论是公私部门或组织，组织结构是否合理很大程度上决定着行政效能和行政成本的达成。由于各种原因，我国基层政府行政结构还不够优化，影响了基层政府行政成本的控制。
1.政府职能结构欠优。尽管从党的十四大以来，我国就确立了建立社会主义市场经济体制的目标，但由于对市场经济的认识尚不到位、权力惯性以及政治体制改革滞后于经济体制改革，政府职能还存在着许多“错位”、“失位”、“越位”、“缺位”等现象。政府管了许多不该管，管不了和管不好的事情。政府与市场，政府与社会，以及政府与企业之间的关系尚未理解。同时，在各层级政府部门之间的职责划分不明确，缺乏分工和合作，造成行政机关之间职能不清、责权不明，交叉行政、业务重叠的现象普遍存在。一方面对有利可图的工作争先恐后，甚至为达到目的滥用职权；一方面对于无利可图的公益性服务工作相互推诿，踢足球。职能结构的不合理严重影响了行政效率，增加了政府的行政运行成本。
2.政府组织结构欠优。合理的组织结构能有效明确各级政府之间以及政府各职能部门之间的职责权限，从而有效防止和克服政府内部因权责不清或层级过多，增加政府行政成本。当前我国基层政府在层级设置上主要由省级政府、市级政府、县级政府、乡(镇)政府组成，并依照政府的行政层级设置对应财政。在管理过程中层级过多，大大增加了政府运作成本。在横向机构设置上，政府部门之间职责重叠、交叉不清，造成政出多门、推诿扯皮，效率低下，大大增加了政府管理的协调成本。
3.行政权力结构欠优。行政权力结构不合理主要表现为行政权力的扩张。随着社会事务的不断复杂，社会瞬息万变的发展，行政权力呈现出不断扩张的趋势。一方面是行政权力对社会的扩张，出现了行政权力过多干预社会事务的现象，少数行使公权力的部门或干部，屡屡侵犯社会权利，引发社会矛盾；另一方面是行政权力对立法权和司法权的扩张。行政权、立法权、司法权在职能上存在着分工，但在我国的政治实践中，行政权不仅仅是单纯的行政执行权，还具有行政立法权和行政司法权。过多的权力在影响政府行政成本和行政效率的同时，造成了行政活动中的人力、物力和财力的大量浪费。
(三)政府行为特殊，助推行政成本增长
与企业行为相比，政府在向社会提供公共产品和服务的过程中，其行为有一定的特殊性。政府行为的这些特征在适应社会管理需要的同时，助推了行政成本的过快增长。
1.政府行为的高垄断性。垄断性是政府行为不同于企业行为的关键。从当前我国所处的社会发展阶段来看，公共服务和产品几乎全部来自于政府的供给。或出于管制以维护社会的和谐与稳定的需要，政府往往采取非拒绝性手段强制消费，如治安巡防、市场稽查等；或出于外部经济的考量，企业无法或不愿承担的如市政建设、桥梁建造等公共服务项目，主要由政府负责；或从规模经济的角度考虑，如通讯设施、电力设施、管道设施等同样由政府负责。这些垄断性的政府行为有其必要性，但相伴而生的负面效应也不容忽视。政府高度垄断的行为，在确保公共服务和公共产品供给的同时也消除了提高服务质量、降低生产成本的内生动力。
2.政府行为的非市场性。在市场经济体制下，企业生产的成本与产出有着紧密的联系。产出成为约束成本的重要机制。如果企业的产出得不到市场的认可，或者其市场价值尚不足弥补其成本，这意味着企业面临亏损甚至被市场所淘汰的风险。企业必须通过改良产品或者控制生产成本以获得利润并生存下去。而政府不同，其产出具有非市场性，一般不进入或者较少进入市场交换领域。其价值表现形式也主要由社会效益来体现，当前对社会效益缺乏科学的评估标准和估算技术。同时，政府生产也缺乏盈亏底线这样的硬约束，政府在管理过程中缺乏收益与成本的精确的货币量化标准。这种情况下，政府容易并乐于过分投资，生产出多于社会需要的公共物品，造成公共资源的极大浪费。
3.政府行为的非经济性。政府部门提供公共产品和服务追求的目标主要是社会效益的最大化，而不应是追求自身利益的最大化。但其投入主要来源于政府的财政拨款，而非自有资金。这样使得政府行政成本具有两个明显区别于企业生产成本的特征。一是获取方式的不同，财政税收依靠强制性行为获得，而企业则通过平等与自愿的方式获取自有或社会资金。二是获取时间的不同，行政收入源自国家对社会创造价值的预先扣除，不需要政府先行垫付。而企业必选先垫付生产成本，通过市场交换来收回预付成本。要想进一步获得经营回报，取决于产品的质量和数量、市场交换和产品价格，在竞争激烈而价格难以随意提高的市场环境中，降低内部生产成本就成为了企业获利的必然选择。而政府则不同，即使盈利，政府官员也不能把利润占为己有。作为理性的经济人，政府不以成本极小化作为衡量标准，转而追求规模、自身消费扩张，从而扩大行政成本。
(四)行政机制不健全，加剧行政成本膨胀
政府的行政机制是否健全，对政府行政成本有着重要影响。当前我国基层政府高行政成本的行政机制原因主要有行政决策机制不科学、绩效评估机制不完善、行政监督机制不健全三个方面。
1.行政决策机制不科学。行政管理实质是一个不断决策的过程。行政决策作为行政管理的首要环节，从某种程度上说，它决定着行政管理活动的成败。政府行政决策的正确与否，不仅直接关系到政府行为的成败，更直接影响着政府行政成本的高低。“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”的顺口溜形象地描述了我国少数政府决策的现状。行政决策机制不科学突出表现在：社会公众参与的不足；决策科学性不高；决策民主度不够；决策稳定性不强；行政决策责任难以追究等。
2.绩效评估机制不完善。政府绩效评估，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。主要评价标准集中于两个方面，对政府活动及其结果的评估和对政府能力的评估，我国政府绩效评估多属于前一种，即关注效果评估、经济性评估、成本—效益评估、配置效率评估等，主要是强调行政成本的降低。实际运作中，我国政府绩效评估中存在着行政成本控制缺失的现象。
3.行政监督机制不健全。改革开放以来，我国行政监督机制的建设和运作朝着规范化、法治化方向发展。但现行行政监督机制的内在结构、运作机理还存在着明显的弊端和不足。如长期以来，我国把行政监督的重点放在了“纠偏于既遂”上，偏重于事后的惩戒监督，忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。行政监督机构整天忙于“纠错查偏”，陷入被动消极的不利局面。既增加了事后的纠错成本，又增加了监督机构的运行成本。
(五)行政制度不完善，弱化行政成本控制
基层政府行政成本较高，固然有政府公职人员行政成本理念淡化、行政机制不健全等因素，更有外在制度约束弱化的原因。
1.财政预算制度不完善。行政成本是财政支出的重要组成部分，财政预算的合理与否对于行政成本的规模大小有着重要影响。从理论上讲，财政预算应该对行政成本具有较强的约束力。但依据公共选择理论，政府官员作为理性经济人，他们像其他组织成员一样，也是在追求自身利益最大化。当他们拥有较强的控制开支的能力时，往往会首先考虑到自己的利益与需求，热衷于自身的消费和服务，于是行政成本就必然会上升。因此，“我们的财政预算制度是一个鼓励人们多花钱的制度，尽管政府部门及财务人员知道也善于节省资金，但聪明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。”当前我国基层政府预算制度尚不够完善，预算编制内容不够细化，预算编制过程不够透明，预算编制方法不够科学。
2.行政审批制度不完善。长期以来，有的基层政府行政审批制度项目过多，行政效率低下，增加了行政成本。并且，政府往往是“以批代管”，重审批轻管理。审批是一种事前管理的方式，而更多真正需要解决的问题往往是在审批之后，这违背了市场经济的价值规律和竞争规律。另一方面，层层行政审批，增大了政府臃员，促进了机构臃肿，也滋生政府寻租和官员腐败，从而大大增加政府行政成本。
二、控制基层政府高行政成本的主要对策
从我国基层政府行政成本的现状来看，形成高行政成本的原因是多方面的，因此，控制基层政府行政成本的路径也必须是多方面的。
(一)创新观念：推进政府行政成本使用责任化
思想意识是行为的先导。政府公务员在运用各种手段提供公共服务、进行职务消费时，必须树立行政成本观念和行政效率观念，积极主动采取科学务实的措施，变刚性约束为内在自觉，能动地降低行政成本。
1.要加强行政人员行政成本的伦理修养。要将公务员树立成本意识提高到为人民服务和对人民负责的高度。重点在于加强行政良心的建设，行政良心对行政成本的约束作用，主要体现于对具体行政行为的伦理指导上。只有通过行政人员的自觉修养，才能在缺乏有效监督的环境中，自觉做出节约行政成本，提高行政效率取向的科学决策和理性施政行为。通过行政成本伦理道德观念的深入人心，进而构建道德化的制度体系，确保公共权力在公共行政伦理道德的规范和约束中良性运行。同时，要加强行政人员行政成本的责任伦理意识，塑造公务员良好形象，在行政过程中自觉降低成本。
2.要加强行政人员行政成本的法律意识。加强行政人员行政成本意识的核心在于以法律法规的权威为依托，把提高公共资金的使用效益、降低政府行政成本纳入到公职人员的法定义务范畴，纳入到政绩考评的指标体系之中，使降低行政成本成为行政人员科学行政的法定内容和客观要求。
(二)机制改革：推进政府行政成本运用科学化
1.建立科学决策机制，有效降低决策成本。决策的正确与否，决定着政府管理的成败，进而决定了行政成本的高低。这就要求政府做到科学决策，提高行政决策能力，实现行政决策成本的合理化。而要实现科学决策，科学的决策机制是必由之路。一是建立科学的行政决策程序。改革和完善政府的信息收集和处理系统，畅通政府信息通道，切实提高该系统的信息收集和处理能力，把政府决策所需要的信息及时准确地传导到政府决策系统，防止因信息不全、不准和迟滞所导致的政府决策失误及失败；实现决策程序制度化，这是政府决策科学化的最重要体现，通过把决策的民主化、程序化纳入到制度轨道，让科学决策有法可依。避免决策的主观性、随意性，从制度上杜绝长官意志和拍脑袋决策。二是强化行政决策制约机制。十八大报告明确指出“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”要按照效率原则和权力制约原则，对行政决策权力结构进行合理定位和配置，防止和减少政府决策失误，降低无效行政成本。三是建立决策责任追究制度。依据权责对等的原则，在行使权力的同时承担相应的责任。只要是决策失误造成损失的，都要追究责任。
2.完善政府绩效评估体系，树立科学政绩理念。政府绩效评估的根本目的是为了促使政府持续不断地改进。对政府绩效进行评估，是规范行政行为、降低行政成本、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。可以说政府绩效评估内含着降低行政成本的诉求，必须不断地完善政府绩效评估机制。一是正确认识政府绩效评估。要充分发挥政府绩效评估的成本控制作用，就必须正确理解和认识政府绩效评估的真正内涵。改变当前评估主要由一把手决定是否推行的“自觉”依赖。不应将政府绩效评估看成是“洪水猛兽”，看成是对政府公务员的“紧箍咒”，而要看到其在改进政府工作，改善政府与社会关系，提升政府效能，降低行政成本的作用。二是完善政府绩效评估指标体系。指标体系是政府绩效评估的关键所在。科学、合理、易于操作的指标体系，不仅可以促使政府职能的转变，实现内部治理与外部供给相统一，而且可以从根本上改变政府组织的结构、行为、方法以及手段的变化与选取，更进一步而言指标的导向性作用甚至可以催生全新的官僚文化。当前应强化：评估公务人员比例，计算期内政府财政供养人员与当地劳动总人口的比例。通过该指标的考核、评价，将有助于各级政府在追求经济增长速度的同时，精简机构，压缩编制，提高行政效率；评估行政成本在财政支出中的比重。限制行政管理费用支出的增长速度，降低行政管理费在财政支出中的比重，从而优化财政支出结构，增强财政支出效益；评估土地资源消耗度，计算期内土地资源减少面积与新增GDP的比较。用这个指标考核政府业绩，有利于国土资源的保护，减少耕地占用，防止基层政府为追求政绩滥用土地资源。三是重视政府绩效评估结果运用。绩效评估结果的有效运用是绩效评估工作发挥作用的关键，对于降低行政成本、提升政府效能有着重要意义。
3.推动政府职能转变，控制政府机构规模。政府机构是政府职能的载体，要控制政府规模，降低行政成本，关键在于实现政府职能的转变。一是科学界定政府职能。政府规模增长的核心在于政府权力与职能的扩张。政府管了很多不该管又管不好的事情，有些该管的问题没有管好。党的十八大报告明确提出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”政府只有从“越位”的地方撤出来，才能缩小政府规模，降低政府运行成本，也才能有足够的精力来管好自己，提高自治水平，降低浪费和腐败的成本；政府只有建立在适度的规模上，从“越位”中撤出递补“缺位”，才能降低整个经济社会的运行成本，实现政府与市场的双赢。二是机构编制法定化。纵观改革开放以来我国政府机构改革的历程，改革陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。察其原因，有机构编制没有法定化、弹性系数过大的问题。因此，我们应在总结以往经验教训的基础上，强化以立法来推进、保障和巩固改革效用。一方面，要通过制定《政府机构定员法》对机构的设立条件、机构编制的增加缩减程序等做出明确规定；另一方面，要对各个机构级别、职能、职责范围、人员编制制定具体的法律实施细则，作为各行政机关依法行政的部门法规。同时，对不经法定程序，随意扩张、擅自增加编制的情况，除勒令限期撤销外，还要追究主管者和当事人的法律责任。
(三)制度完善：推进政府行政成本支出规范化
1.健全预算管理制度，增强预算刚性约束。通过科学预算管理形成对行政成本的约束，控制行政成本规模和增长速度。一是细化预算编制科目。改变过去以经费性质分类确定支出的情况，变为以功能分类为主，经济分类为辅。其中支出功能分类反映政府各类职能活动，支出经济分类反映各项支出的经济性质和具体用途。在此基础上，加快推进预算细化工作，支出预算应当包括预算支出总表，具体支出项目明细表，支出项目审定所依据的明细资料等。建立起类似于会计核算以原始凭证、会计凭证、总账和财务报表来审查资金流向的科学核算体系。二是提高预算透明度。预算不透明是造成财政资金浪费的重要原因，在预算法制不健全，财政监督不够等多重因素的合力下，我国政府支出中滥用“自由裁量权”的问题普遍存在，专项资金分配不规范，预算追加中拨“人情款”，预算编制和执行中人为因素影响大，随意性突出。全国人大应当重新审议以前制定的“预算法”，通过充分论证调研，汲取民意与社会发展需求，根据政府预算公开透明化的发展主旨，对“预算法”中那些不符合当前与未来发展的设计缺陷予以修正完善，让“预算法”与时俱进，按照公开、透明、规范的原则，将细化的预算项目向社会公开，“让政府预算在阳光下运行”。三是改革预算编制方式。完善综合财政预算编制，打破现行的预算内外资金界限，统筹安排预算内外财力，实行综合预算管理，增强政府的事实财力及宏观调控能力。推广零基预算，取消沿用多年的支出基数，重起炉灶，以零为基点，以“节约政府”为导向，以实际项目为准，重新编排年度预算额的方法，避免现今预算只增不减、水涨船高现象的出现。
2.改革行政审批制度，加强行政效能建设。行政审批是政府对社会公共事务进行管理和进行资源配置的一种手段。任何国家都有行政审批制度，无论过去、现在还是将来都有其存在的必然性、合理性。但天下没有一成不变的制度，久必生弊。行政审批制度必须与时俱进，既是经济社会发展的需要，也是当前降低政府行政成本的内在要求。一是加大《行政许可法》贯彻力度。在国家未出台具体规定前，各省可以先行制定有关细则，明确行政审批服务中心(政务大厅)的定位、职能、职责，特别是对行政许可实施程序要有明确具体规定。积极实行相对集中行政许可权制度、联合审批制度，加强部门职能整合，在保证原则性的同时，增强可操作性，减少执法机关随意“细化、延伸”的空间，最大限度地实现依法即可操作。二是继续对行政审批事项的环节、办事流程逐项清理，压缩中间环节，缩短循环时间，提高审批效率。要求各部门向窗口充分授权，将审批事项各个环节都纳入大厅。对简单直观、条件和标准比较明晰的事项授权窗口直接办理办结，取消中间的审批签字环节，提高即办率和窗口办结率。三是进一步清理行政审批的前置条件和标准，实现审批条件、标准的格式化、规则化，减少自由裁量权，在规范的基础上，全部向社会公开，做到公开、透明。坚持用制度管权、管钱、管人，给权力涂上防腐剂、带上紧箍咒，真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制，降低行政运行成本，减少社会发展成本。
(四)技术创新：推进政府行政成本控制标准化
1.再造政务流程，降低行政运行成本。流程再造是管理学的第三次革命。通过流程再造，重塑政府管理的业务流程，降低行政成本，提高政府效能，建立无缝隙政府，实现政府流程更加便捷、行为更加规范、过程更加人性、品质更加标准化，为公众提供方便、快捷、低成本、高质量的公共服务。
2.推行电子政务，降低政府腐败成本。电子政务是指政府机构的政务处理电子化，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政务组织结构和工作流程优化重组，向社会提供优质的和全方位的、规范化的、高效率的管理和服务。通过推行电子政务使政府工作更加透明，促进“权力在阳光下的运行”，降低政府腐败成本。
(五)外部保障：推进政府行政成本监管高效化
1.加强行政监督，实现成本监督主体多元化。行政监督内容十分丰富，当前应注重：一是加强行政监督法律保障。行政监督系统要具有权威性，发挥应有的作用，必须要有权威和完善的法律做依据，所以行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种行政监督法规，才能为积极有效地行政监督提供基本的规范程序，做到有法可依，减少监督的盲目性和随意性。二是整合行政监督力量。目前我国对行政权力的行使进行监督的方式主要有外部监督和内部监督两种。对于行政成本的监督而言，应把内外部监督的力量形成合力，实现对行政监督的多元化、主体化，才能达到最优的监督效果。三是建立行政监督责任追究制度。要使我国的行政监督真正发挥作用，不仅要加强行政监督法律保障、整合行政监督分散力量，也要切实落实行政监督机关工作人员的监督责任，并且建立责任追究制度。责任追究制度是行政监督系统内部的自我约束的有效机制，通过建立责任追究制度，可以提高行政监督工作人员行使职权的积极性，真正发挥行政监督体系的作用。
2.推进政务公开，实现行政成本使用透明化。推进政务公开，实现行政成本在使用和管理过程中的透明化，对于合理使用行政成本，有效降低非合理性行政成本具有良好的促进作用。因此，要坚持推行政务公开制度，增加政府行政成本管理透明度。要健全和完善听证制度。听证制度能有效避免过去政府决策中公众参与不足的问题。政府决策往往会影响到多个群体的利益分配，针对社会管理问题召开听证会，听取群众代表的意见，能推进政府管理的民主化，有效降低行政成本，也能使政府制定的各项方针政策更好地体现和维护广大人民群众的根本利益。
标签：行政监督论文; 行政管理学论文; 政府绩效评估论文; 社会管理论文; 政府支出论文; 预算控制论文; 有效市场论文; 管理成本论文; 预算执行论文; 社会改革论文; 决策能力论文; 工作管理论文; 成本预算论文; 企业责任论文; 部门预算论文; 时政论文; 科学论文; 行政审批论文; 行政部论文;