国际经济组织与行政方法解决国际经济争端，本文主要内容关键词为：经济论文,国际论文,争端论文,行政论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D996文献标识码：A文章编号：1672-769X(2008)02-010088-07
迄今为止，国际社会解决争端包括国际经济争端的方法不外乎和平解决方法与强迫解决方法[1]，而运用强迫，尤其是运用武力解决争端的方法早已为当代国际法与国际关系准则所不容[2]，事实上，和平解决的方法是解决国际经济争端的唯一方法[3]。一般而言，和平解决争端的方法包括非法律方法与法律方法。非法律方法主要有谈判和协商、斡旋和调停以及调查和调解，这些方法又被称为外交方法。法律方法主要是仲裁和司法解决。随着国际组织包括国际经济组织，尤其是国际金融组织、国际商品协定组织和区域性的经济一体化组织争端解决实践的发展，一种不同于上述诸种争端解决方法的行政方法(administrative means or methods)日渐成熟。这一点往往不太为人所注意。
行政方法与上述所有外交方法与法律方法有程度不一的联系，但又在根本上不同于上述所有的方法。运用行政方法解决国际争端并非是国际法的最新发展。1944年订于芝加哥的《国际民用航空公约》(Convention on International Civil Aviation)第84条就规定有运用行政方法解决缔约国之间就该公约及其附件的解释或适用所发生的争议的内容[4]。事实上，解决国际争端的行政方法的历史可能更为久远。而现在，运用行政方法解决国际争端在国际经济组织，尤其是在一些国际金融组织(international financial organizations)[5]、国际商品协定组织(international commodity organizations)[6]和区域性的经济一体化组织(regional economic integrated organizations)[7]中得到了充分的发展，并日趋成熟和完善，已经具备了成为一种独立的、自成体系的争端解决方法的构成要件。
虽然作者深知学界对国际争端解决的行政方法这种提法是否妥当，甚或这种独立的国际争端解决方法是否存在等都可能有很大的歧见，但本文仍试图从国际经济组织争端解决实践的角度，对作为国际争端解决方法之一的行政方法进行初步的阐述，以就教于学界同仁。
一、解决国际经济争端的行政方法
(一)行政方法的法理依据与理论渊源
《联合国宪章》在规定和平解决国际争端的方法时就为行政方法预留了可能的发展空间。《宪章》第33条第1款规定：任何争端之当事国，于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时，应尽先以谈判、调查、调停、调解、仲裁、司法解决、区域机关或区域办法之利用、或各该国自行选择之其他和平方法(other peaceful means of their choice)，求得解决。如果国际争端解决方法只有上述谈判、调查、调停、调解、仲裁、司法解决、区域机关或区域办法的话，那么，《宪章》的规定就可以采取穷尽列举的方式，而不用再对“自行选择之其他和平方法”作出补充规定。对“自行选择之其他和平方法”的规定看似仅仅作为一个习惯性的“兜底条款”而存在，事实上，《宪章》的所有条款都应该是字斟句酌、反复推敲的结果，不太可能作一无的放矢的、可有可无的规定。《宪章》第33条所列举的和平解决方法大多是以往实践中常用的一些方法，《宪章》给予了总结和系统化。“自行选择的其他和平方法”把上述各项具体方法以外的其他一切和平方法都包括在内了[8]。至于哪些是“其他的和平方法”，则有待国际争端解决实践的发展和理论的总结。这就为解决国际争端的行政方法留下了在国际法上的发展空间。
部分学者的理论论述也体现了解决国际争端的行政方法的存在和发展的可能。有学者在讲到谈判与协商等争端解决的外交方法时说：“通常，国际经济组织成员国试图避免解决争端的行政或司法方法(administrative or judicial means of dispute settlement)，而至少在争端的起始阶段倾向于选择谈判和协商这样的更友好的程序。”[9]这就至少说明有一种“行政方法”(administrative means of dispute settlement)的存在并引起了某些学者的注意。
但是，到目前为止，在相当多的国际法著作中，对解决国际争端的行政方法的认识和论述是非常不一致的。大约是由于囿于前人已经充分总结和论述的、也得到国际争端解决实践反复证明的、并在《联合国宪章》中清楚载明的争端解决方法的权威地位，在出现实际上是对争端解决的行政方法的论述时，便在到底应将其归于哪一类而显得多少有些杂乱。有学者将实际具有行政方法特征的争端解决方法放在“非司法行为体解决争端”(Dispute Settlement by“Non-judicial Actors”)的标题下来讲[10]。有的学者即使知道有行政方法的存在却依然以“在最高权力机构与执行机构内解决争端”(Dispute Settlement in Supreme and Executive Organs)和“特殊的准仲裁机构”(Special Quasi Arbitral Organs)的标题来谈争端解决的行政方法[11]。或者把具有典型行政方法特征的国际金融组织如国际货币基金组织和世界银行以及各区域性的发展银行的争端解决机制单独放在“国际金融争端”(International financial disputes)的标题下来讲[12]。有些学者把某些国际金融组织解决争端的行政方法作为组织决策者的解释权范畴来加以论述[13]。也有学者似乎在将其作为司法解决还是外交方法来对待的问题上作模糊处理[14]。
但是，解决国际争端的行政方法不属于仲裁和司法解决的法律方法，而一定是属于外交方法以外的非法律方法之一，对这一点大约是没有疑问的。也就是说，行政方法是属于非法律方法，但又不是外交方法，而是自成一类的争端解决方法。
(二)行政方法的基本特征
行政方法是指通过国际组织的行政机构，包括最高权力机构和执行机构，对争端当事方提交的任何争端作出有约束力的裁决的争端解决方法。与其他解决国际争端的方法相比，行政方法独具鲜明的特点。
首先，解决争端的机构是国际组织的行政机构，包括最高权力机构和执行机构。这些机构就有关争端作出裁决往往不需要任何其他机构的参与，并且一般由最高权力机构作出终局的有约束力的裁决(the final binding decision)。这些机构在不同的组织中名称可能各有不同，但一般而言，最高权力机构是理事会(Board of Governors)，执行机构是执行董事会(Board of Executive Directors)。这在一些国际金融组织和国际商品协定组织中较为普遍[15]。
其次，最高权力机构或执行机构通常在特别成立的辅助机构(subsidiary organs)的协助下解决争端。这些特别成立的辅助机构一般由法律或组织职能领域内的专家组成，从事一些准备性的工作，就争端事项进行调查并向裁决机构提供建议。它们可能建立在常设性的或临时性的基础上[16]。这些辅助机构在不同的国际经济组织中名称各异，但功能基本相同。比如，世界银行组织内，这种辅助机构是协查小组(Inspection Panel)[17]，国际货币基金组织中是协定解释委员会(Committee on Interpretation)，海湾阿拉伯国家合作委员会(Cooperation Council for the Arab States of the Gulf，CCASG)中是争端解决委员会(Commission for Settlement of Disputes)，加勒比共同体(Caribbean Community，CARICOM)中是临时法庭(ad hoc tribunal)等。
再次，国际组织的行政机构通过加权投票的方式作出解决争端的裁定。许多国际经济组织都是通过加权表决的方式进行决策的，国际经济组织的最高权力机构和执行机构在作出关于解决争端的决定时也是运用加权表决机制进行表决通过的。组织行政机构解决争端时大多借助于辅助机构的帮助，由辅助机构对争端进行调查并向最高权力机构和执行机构提出裁决建议。当然也有例外，比如前述国际货币基金组织的协定解释委员会(Committee on Interpretation)就不是通过加权表决的方式作出决定的。但在实践中，国际货币基金组织规则的解释几乎总是由执行董事会和理事会作出。理事会以总投票权的85％绝对多数就可以否决协定解释委员会的决议，而由理事会自己审议该争端，并作出有拘束力的裁决[18]。世界银行的执行董事会(The Board of Executive Directors)完全自由决定是否接受协查小组(Inspection Panel)的建议，它可以在没有协查小组的建议时依然可以决定进行调查(investigation)，反之亦然[19]。所以，归根到底，加权表决的投票方式总是决定着组织最高权力机构和执行机构决议的通过。
最后，国际组织的行政机构作出的终局裁决是有拘束力的。关于最高权力机构作出的终局裁决具有拘束力(binding)的理解是有分歧的[20]。在讨论国际货币基金组织裁决的拘束力问题时，有学者指出，在实践中，组织的裁决(decisions)在国际和国内法院都被视为具有一般的权威性(generally authoritative)[21]。国际货币基金组织的裁决并非完全是非法律性的(lawless)和纯政治性的(purely political)。它们在法律行为上服从于一个暗含的限制，即根据“一般法律原则”而制定[22]。更有学者认为，组织的裁决有必要受两个有关条约解释的基本原则的约束，即需要给予组织协定条款起草者的立法意图以效力，和使其协定有效而不是无效(effective rather than ineffective)[23]。并且组织的裁决受包括组织先前裁决在内的组织内部法、受像术语定义这样的组织协定的实质性条款和国际法的约束[24]。因此，可以认为，组织对争端的裁决是有拘束力的观点是主流的和被普遍接受的。
二、行政方法在国际经济组织中的实践
在经济全球化和国际经济一体化进程中，国际经济关系对解决国际经济争端提出了新的要求。运用行政方法解决这些争端符合国际经济关系的发展要求，因此在国际经济组织中获得了普遍重视，许多国际经济组织法律文件都对运用行政方法解决有关争端作出了规定。因此，有学者指出，大部分国际经济组织认为选择组织自己的最高权力机构和执行机构作为争端解决机构对争端方和组织来说都是最合适和最有效的[25]。其中，国际金融组织(international financial organizations)、国际商品协定组织(international commodity organizations)和一些区域性的经济一体化组织(regional economic integrated organizations)对行政方法解决争端的运用尤为引人注目。它们的有关实践为行政方法的发展、成熟和完善提供了经验和舞台。
(一)行政方法在国际金融组织中的实践
世界银行集团(World Bank Group)、国际货币基金组织(International Monetary Fund，IMF)以及各地区性的国际开发银行等，一般都运用行政方法解决有关争端。此处主要仅以世界银行和国际货币基金组织为例，论述行政方法在这两个组织中的实践情况。
在世界银行与成员国间或银行各成员国间产生的任何有关协定条文的解释方面的争端都交由执行董事会(the Executive Directors)进行裁决。在执行董事会作出裁决后，组织的任何成员均可将问题提交理事会(the Board of Governors)审议。理事会的裁决是终局的裁决[26]。执行董事会和理事会都是通过加权投票表决的方式作出裁决的[27]。
世界银行在世界各地实施有许多项目，这些项目对实施地区的人们的生活有重要影响。为了回应对银行项目缺乏责任和透明度的批评，世界银行建立了协查小组(Inspection Panel)程序[28]。国际复兴开发银行(IBRD)和国际开发协会(International Development Association，IDA)的执行董事会通过决议(Resolutions)(以下简称决议)建立协查小组，以便彻底解决因世界银行项目而受到影响的人们所关心的问题，并且确保项目在项目的设计、评估和实施过程中，能够遵守其业务政策和程序。任何群体(a group of persons)如认为世界银行支持的项目因未能遵守其政策和程序而对他们造成危害，均可要求协查小组对他们的申诉进行调查。协查小组向执行董事会报告调查情况。因此，本质上协查小组只是一个调查机构[29]。
协查小组的职能也被移植到了其他机构中。中美洲开发银行(the Inter-American Development Bank，IDB)在1994年和亚洲开发银行(the Asian Development Bank，ADB)在1995年[30]分别建立了类似于协查小组这样的机制，只是在组织和程序上有些不同[31]。
国际货币基金组织是少数几个明确将争端解决方法放在内部政治性机构手中的组织之一[32]。与世界银行集团等相类似，国际货币基金组织也是把有关争端提交给执行董事会和理事会裁决。
在此，有必要说明的是，任何成员国，不管是否受到有关问题的影响，均有权向组织的有关机构提出任何解释的问题(any question of interpretation)，看不出组织的机构有拒绝回答的明显自由。而且，任何成员国，不论是否受到执行董事会初步裁决(initial decision)的影响，都有权将问题提交给理事会。此外，组织协定排除了组织的执行机构(executive organs)自身提起请求解释程序的可能性[33]。
(二)行政方法在国际商品协定组织中的实践
许多国际商品协定组织在解决有关商品协定的解释和适用的争端时，严重依赖咨询小组(advisory panel)的工作。通常，咨询小组由5名成员组成，出口国和进口国各提名2人，由上述四人通过一致同意的方式再选出主席1人，如果他们不能达成一致意见，则由理事会主席指派。咨询小组将向理事会提交意见和建议，理事会在考虑所有相关信息后对争端作出裁决[34]。如国际咖啡协定(International Coffee Agreement)[35]、国际可可协定(International Cocoa Agreement)[36]、国际食糖协定(International Sugar Agreement)[37]、国际天然胶协定(International Natural Rubber Agreement)[38]、国际小麦协定(International Wheat Agreement)[39]等国际商品协定中均有相关的规定[40]。此处仅以国际天然胶组织为例进行论述。
建立国际天然胶组织(International Natural Rubber Organization，INRO)的《国际天然胶协定》(International Natural Rubber Agreement)第55条对申诉作出了规定。即：关于某一成员没有履行本协定规定的义务的任何申诉，均应在提出申诉的成员的请求下提交理事会，由理事会与有关成员进行协商后对该申诉作出裁决。若该项违反行为严重危害本协定的实施，则根据第56条的规定采取行动。该协定第56条规定，关于本协定的解释或适用的任何争议，若未能在有关成员之间解决，应在任何一争议当事方成员的请求下提交理事会解决。拥有全部表决票数至少三分之一的成员可要求理事会在讨论后就争议问题征求咨询小组(Advisory Panel)的意见，然后再作出裁决。
咨询小组的意见及其理由应提交理事会，理事会在审议了所有相关资料后，得以加权投票表决的方式对争议作出裁决[41]。
(三)行政方法在区域性的一体化经济组织中的运用
行政方法在区域性的一体化经济组织的争端解决实践中也得到了很好的运用。此处仅择其要点略作论述。
根据欧洲自由贸易联盟公约(EFTA Convention)第31条，如果争端提交给理事会的话，理事会将立即以多数可决票的方式安排对争端(matter)进行审查(examining)。这种安排包括向调查委员会(examining committee)咨询。调查委员会是根据公约第33条成立的，调查委员会的成员由理事会根据他们的能力和正直品性进行选任。当理事会向任何有关成员国提出建议时，将会考虑调查委员会向其提交的报告。但是，在实践中这一程序很少被采用。以前有学者认为，欧洲自由贸易联盟成员国偏向于政治妥协而非法律解决[42]。现在这种情况已经有所改变，因为欧洲自由贸易联盟在1992年已经签定了《欧洲自由贸易联盟国家关于建立监督机构和法院的协议》(Agreement between the EFTA States on the Establishment of a Surveillance Authority and a Court of Justice，ESA/Court Agreement)及其第五议定书(Protocol 5 to the ESA/Court Agreement on the Statute of the EFTA Court)，正式建立起了欧洲自由贸易联盟法院。
海湾阿拉伯国家合作委员会(Cooperation Council for the Arab States of Guff，CCASG)的宪章(The Charter of the CCASG)和《建立加勒比共同体条约》(The Treaty Establishing the Caribbean Community)等也都有类似的规定。
三、行政方法与其他国际经济争端解决方法的比较
由于行政方法与谈判和协商十分容易地就能区别开来，故不作更多的论述。下面仅就行政方法与斡旋和调停、调查和调解、仲裁和司法解决的联系与区别进行分析。
(一)行政方法与斡旋和调停的关系
行政方法与斡旋和调停是有联系的。它们都是有第三方参与的争端解决方法。斡旋和调停都是指在争端各方不能直接通过谈判和协商解决争端时，第三方在征得争端各方同意的情况下参与争端解决程序。运用行政方法解决争端时，必然有组织机构如执行董事会或理事会的参与，因为争端的最后解决就是在组织框架内由组织的内部机构作出裁决，大多数情况下还有辅助机构参与调查和提出建议。
但是，行政方法与斡旋和调停的区别也是很明显的。第一，提起争端解决程序的前提条件不同。进行斡旋和调停的第三方只有在征得争端当事方的同意的时候才能介入争端解决程序。而运用行政方法解决争端总是规定在组织的基本法律文件当中，只要出现了有关争端，有可以向组织有关机构提交争端事项的情势，那么争端当事方的任一方均可发起争端解决程序，而不需要争端相对方的同意，也无须与其协商。另一方只能接受按照组织法律文件的规定而提起的争端解决的程序，并承受争端解决的法律后果。第二，争端解决的法律后果不同。进行斡旋和调停的第三方不能将自己的意见或建议强加给争端当事方接受，并且对争端当事各方不产生法律后果。但是，运用行政方法解决国际争端时，国际经济组织及其有关机构作出的裁决是终局的和有约束力的，任何争端方均不得上诉或寻求其他救济途径。可见，行政方法与斡旋和调停的区别是更为本质和重要的，上述方法在提起争端解决程序的前提条件和争端解决的法律后果两者上的差异决定了不可能也不应该将它们混为一谈。
(二)行政方法与调查和调解的关系
行政方法与调查和调解有更紧密的联系。第一，它们都需要运用调查手段查明事实。行政方法一般通过辅助机构对有关争端进行调查，就发现的事实问题等向组织机构进行报告，并可能提供建议和意见。调解是指争端当事方通过条约或其他形式商定将彼此间的争端交给一个由若干人组成的调查委员会对争端事实进行调查并作出评价，向争端当事方澄清事实，听取争端各方意见，提出包括解决争端的建议在内的争端解决方法。第二，它们都需要借助常设或临时性的调查机构进行调查活动，以获取有关事实情况。第三，它们都有机构的介入。行政方法需要组织有关机构如执行董事会或理事会审议案件并作出裁决，调查方法需要调查委员会或调查小组查明事实真相，而调解所需要的调解委员会不但调查争端和事实，还需要提出解决争端的意见和建议。第四，它们都对争端解决程序有比较明确的要求。
正因为行政方法与调查和调解有很多的相同或相似之处，所以很容易将它们混同起来，甚至将它们看作没有区别而归入同一类争端解决方法，从而使行政方法失去单独存在的空间。但是，它们之间的区别却是根本性的。第一，提起争端解决程序的前提条件不同。运用行政方法解决争端时，不需要获得争端各方的同意，任一争端方就可以提起争端解决程序，在这一点上十分类似于司法解决。但是，运用调查与调解解决争端时，争端各方的同意与配合是必不可少的条件。只要有任一争端方反对这种程序，便不可能进行。第二，争端解决的法律后果不同。运用行政方法解决争端，最后由组织的最高权力机构或执行机构作出终局的和有拘束力的裁决，争端各方均不得提出上诉或寻求其他救济手段。而运用调查和调解的外交方法时，调查机构的报告只对已查明的事实进行叙述，对当事方没有拘束力，调解的结果也只是对争端方具有道义上的拘束力。而且，不影响争端方继续寻求其他的争端解决方式，包括诉诸仲裁和司法解决。第三，争端解决机构的性质不同。运用行政方法解决争端时，需要由国际组织的最高权力机构和执行机构作出裁决，这些机构是政府间国际组织常设的内部机构，不是为专门解决争端而存在的，解决有关争端只是其职能的一部分。而运用调查和调解方法解决争端时，调查机构如调查委员会或调查小组可以是常设的或临时性的，一般都是专门为调查事实真相、为解决争端提供调查报告而存在的。而调解委员会则纯粹是根据争端个案组建的临时机构，一旦调解工作结束，其工作使命亦已结束。
(三)行政方法与仲裁和司法解决的关系
行政方法有时被称为“准仲裁方法”，足见其与仲裁和司法解决的紧密联系。它们的基本共同点有：第一，裁决都具有拘束力。第二，它们都有较严格的程序要求。第三，它们都由特定的机构作出裁决。这些共同点都毋需赘言。值得重视的是它们之间的区别。
行政方法与仲裁方法的区别主要有：第一，争端解决机构的管辖权依据不同。从传统的观点来看，提起仲裁程序需要争端各方事先或事后达成将争端提交仲裁解决的协议。仲裁机构的管辖权来源于当事方之间达成的仲裁协议。而国际经济组织的最高权力机构和执行机构对争端的管辖权源自组织的基本法律文件，只要提交给它们的有关争端属于组织法律文件规定的管辖权范畴，它们就可以行使管辖权，从而对争端作出裁决。第二，争端解决机构不同。运用仲裁方法解决争端时，需要将有关争端事项交由常设的或临时的仲裁机构作出裁决，争端各方对仲裁员的选任拥有重要影响力，一般由争端方各选任一名仲裁员，另一名将担任仲裁庭主席的仲裁员由争端方合意选出。运用行政方法解决争端时，最后作出裁决的机构是国际经济组织的最高权力机构或执行机构，这些机构的成员由组织各成员方根据组织协定选任和指派，特定案件的争端方无法决定其成员的构成。第三，作出裁决的法律依据不同。仲裁机构需要根据法律或公平与善良原则作出裁决。而组织的最高权力机构和执行机构的裁决是通过加权投票表决的方式作出的，不需要考虑任何法律的适用。
行政方法与司法解决的区别主要有：第一，司法解决遵循当事者不得自己审判自己的原则(nemo judex in re sua)，只能将有关争端交由完全中立——至少在名义上如此的第三方司法机构审理，法官独立审案。但行政方法恰恰完全不遵循此一原则。因为组织的最高权力机构和执行机构可以受理涉及组织与成员国间的争端，从而使组织本身成为争端的当事方，并且由组织自己进行审议和作出裁决。运用行政方法的初衷就是组织不愿意将解决争端的权力交由一个外部的机构来行使，而将有关争端交给内部机构来处理，从而达成某种利益上的平衡。第二，运用行政方法解决争端时，组织的最高权力机构和执行机构通过加权投票表决方式作出裁决，不需要考虑确认争端各方现有的法律权利和义务，完全受制于组织内部各成员间根据经济实力而达成的权力分配安排。这是与司法程序迥然不同的。第三，运用行政方法解决争端时，不会给予争端当事方足够的机会陈述自己的情况，径直由最高权力机构和执行机构作出裁决，有时会考虑辅助机构的调查和建议。而司法解决程序恰恰不同，它会给予争端当事方向法官陈述有关问题的机会，并通过一系列的诸如抗辩、取证等程序听取各方信息和意见，最后由法官根据法律作出裁决。第四，运用行政方法解决争端时，作出裁决的组织最高权力机构和执行机构一般都是由政治性官僚和经济专家等非法律专业人士组成的，裁决不需要附加任何理由和说明。司法机构解决争端时必须由法官根据法律作出裁决，并一般附注作出裁决的理由和法律依据。