从政府审计到问责政府——改革的制度障碍、渐进意义与现实选择，本文主要内容关键词为：政府论文,障碍论文,意义论文,现实论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
以问责政府为导向改革我国现行国家审计体制的讨论，主要实践诱因有两个：其一是2003年涉及重大公共安全的“非典事件”；其二是国家审计署于同年推行的审计结果公开措施。前者催化并使得政府问责制浮出水面，成为当前我国政治体制和政府行政管理体制改革的重要内容，后者首次揭示了我国公共财政资金运用中存在的诸多问题，但后续问责及责任追究的持续乏力引发了公众的批评和对我国现行政府审计制度安排的反思。借助于西方的国家建构学说以及公共、政治契约观等理论，不少国内学者也指出（如秦荣生，2004；冯均科，2005；胡波，2009等），我国政府审计体制改革的目标应当是尽快转型为以监督政府及其代理人为目标的第三方问责机制。
直观上，上述政府审计改革目标的建议有其理论基础并迎合了公众舆论，此外还与当今西方民主国家政府审计的实践发展潮流相一致，其中最具代表性的就是2004年前美国审计总署更名为政府问责总署(Government Accountability Office)，目的是更为准确的诠释并拓展这一国会领导下的独立机构的目标和职责，进一步改善联邦政府的绩效并确保其受托责任的履行。尽管有着上述种种理由，但笔者认为，在我国当前政治、经济和文化背景下，上述改革目标的提出脱离了我国实践，忽略了政府审计不同职能差异与社会经济不同发展阶段之间的有机联系，也未能准确认识现行体制与问责政府目标体制之间的中间形态，尽管具有一定的观念启示意义，但缺乏现实可行性。
二、实施以问责政府为导向的国家审计体制改革的制度障碍分析
“加大对领导干部经济责任履行情况的审计力度，推进责任制、问责制和责任追究制度建设”，是已公布的国家审计署十二五期间审计工作八大任务之一，不过这并不能与“审计问责”画上等号，也不意味着未来我国政府审计工作的重心将会转向“问责审计”。2008年刘家义审计长上任伊始也坦承，“现阶段我国政府审计工作的重点在于揭示重大的体制性障碍”，并希望通过政府审计促进制度层面的反思与改进。事实上，如果脱离我国政治经济等具体国情和特点，全面推进“问责审计”，不仅不可能达到预期目标，还会造成我国政府审计工作的混乱和资源浪费，伤害或削弱其原本具有并需要继续加强的政府治理和经济监督功能。从以上表述看，审计署清醒认识到，就问责而言，当前我国政府审计工作的基本思路应该是首先促进责任制、问责制和责任追究等方面的制度建设。客观而言，这是因为在相关责任界定、问责程序及其结果追究制度匮乏或不完善的情况下，过分强调或依赖审计这一监督或评价的工具性机制，既勉为其难也不可能真正达到问责目的。此外，公众舆论所追求的“审计问责”通常以政府官员个人奖惩为最终归宿，然而在相关制度供给严重不足时，期望差距不可能得到有效缩减，“屡查屡犯”将成为必然。
由于现阶段在政府行政管理体制内推进以“问责”行政领导的经济责任审计尚面临诸多制度缺陷，毫无疑问在更高层面实行以问责政府为导向的国家审计体制改革更是一个牵一发而动全身的重大系统工程。从当代西方民主国家的实践来看，它或许可以成为我国未来行政管理体制改革乃至政治体制改革的备择方案之一，但即便如此，也必然是一个长期渐进改革的过程。在现阶段乃至未来一段较长的期间，上述改革必将面临着诸多的重大制度障碍。
（一）人民代表大会是我国的民意代表机关和最高权力机关，但其职权特别是监督权的落实仍是一个较长期的渐进制度化过程
在实施以问责政府为导向的改革设想中，为满足异体问责和更高层次的独立性要求，多数学者倾向于借鉴美英等国家采取的“立法主导型”审计模式。但是，尽管从权力结构上讲我国人民代表大会是建立在民主集中制基础上的国家最高权力机关，“其监督权的确立是人民当家做主的重要形式”，然而由于发展历史较短等原因，我国的人民代表大会制还很不完善，特别是在监督权的规范化和程序化方面还存在很大不足。实践中也往往由于缺乏细化具体的制度、程序以及承担责任的形式，我国各级人大虽有质询制度，但却很少启动和实施。此外，目前我国人大代表的组成中，除部分常委会成员外都是兼职代表，自身工作原因和专业化水平不足都将极大地影响人大监督权的有效行使。从上述可知，在我国现阶段引入“立法主导型”的国家审计模式，除仅能满足理论上的独立性要求外，实际上既缺乏系统的制度保证亦欠缺必要的实践基础。
（二）政府问责制在我国仍处起步阶段，其作用的有效发挥和我国责任政府目标的实现尚需一系列的制度安排来保证
政府问责作为制度创新在我国的出现具有较强的工具性、临时性和人治色彩，地区发展不平衡并呈现出阶段性，总体上仍处于试点阶段，其中制度供给的严重不足是根本制约性因素，实践上主要体现在三个方面：
首先，虽然近年来中央和地方相继出台了多项行政问责规章或办法，但相关规定仍是零散、模糊和不系统的，没有一个统一权威的问责法规体系；
其次，我国当前的政府问责多表现为相关行政规章，集中于政策层面，因此是行政性问责而非程序性问责，未上升到法律层面，更未上升至宪法的高度；
最后，现有政府问责的制度设计很不完善，主要表现为问责主体单一、问责客体及职责界定不清、问责标准不明确统一以及问责程序不透明等。
总之，尽管政府问责是我国未来政府治理变革的重要内容，但是目前在制度建设方面仍存在很大的缺陷和不足，若以此为导向调整我国当前政府审计工作的重心，即便完全聚焦经济责任的辨识和界定，而暂不考虑其他如法律责任、行政责任等方面，至多也只能达到事倍功半的效果，则既不符合成效原则，也难以在当前更为急迫的制度建设和优化层面促进政府治理水平的提高。
（三）在我国政府主导和推动的经济改革中，法律和市场制度的匮乏滞后难以有效规范政府参与经济发展的途径和方式
我国的经济改革从一开始就是由政府主导和推动的，改革的路径也并非预先设定，而是具有鲜明的社会试验性质，是“摸着石头过河”。转型经济和新兴市场的基本特征同时又决定了现阶段法律和市场制度的匮乏滞后是一种必然。事实上，在我国分权分税改革以来，追求经济增长已经成为地方政府执政的首要目标和任务，但制度建设的滞后必将导致政府参与经济发展的途径和方式缺乏有效规范或制约，公权侵犯私权、盲目建设和招商、违规用地以及地方保护主义等现象屡见不鲜，以GDP增长作为地方官员政绩考核的主要指标也起到了推波助澜的作用。在“效率优先”、“先发展、后规范”的情况下，全面评价政府的经济责任则既没有标准、难以实施而且也缺乏制度依据。
三、我国政府审计改革的渐进意义与现实定位
尽管实施以问责政府为导向的改革设想与西方近现代民主政治的发展以及建设“责任政府”的政治追求相吻合，但是由于前述重大制度障碍的客观存在以及具体历史国情差异，这必将触及政治体制架构重大调整的系统设想在我国现阶段明显缺乏制度和实践基础。客观上，在难以确信最优目标选择的情况下，激进式的整体改革不仅难以实现设想初衷，还极有可能大大弱化我国现行政府审计体制所特有的内部治理及宏观经济监督功能，并可能在一定程度上引发公众误解和舆论混乱。因此，我国现阶段政府审计的合理改革思路必须是务实、局部、渐进的。其中，务实是要求必须从当前政治经济的实际需求出发并考虑审计实践的发展现状；局部是要求采用由点及面的改革路线而不是推倒重来；渐进是要求必须深刻认识改革的试错性质和长期性，必须在务实和局部探索的基础上深入提高对政府审计本质及其职能拓展的认识。需要强调的是，这一改革进程必须与我国社会主义民主政治的实践发展以及我国政治体制和政府行政管理体制的改革进程保持一致。
笔者认为，审计天然具有问责属性，但问责显然并非审计活动存在的唯一理由。从审计的历史发展来看，人们对其本质和职能的认识也是与时俱进、逐渐加深的，并且在不同的社会政治经济发展阶段，政府审计各种职能运用的侧重点也不相同。此外还必须澄清，即使政府审计可以成为一种问责机制，但其本身也不能构成问责制，因为问责依赖的是公正的原则、可行的目标、合理的体制与有效的程序之结合（公婷，2010）。随着对政府审计本质及其治理功能认识的深化，在我国迫切的需要着力于各项政治经济制度建设和创新的现阶段，政府审计改革的现实定位首先无疑是强化制度建设功能和免疫系统建设，并进而优化政府审计的治理作用，只有在此基础上才能够逐步有序地拓展政府审计的问责职能。
四、现阶段优化政府审计治理并拓展其问责职能的现实选择
（一）反思“结果导向”的传统审计思维，充分发挥政府审计的制度建设功能
传统上，审计是经济监督的重要手段，查错防弊一直以来也是审计的重要目标之一。然而查出问题显然不是政府审计的唯一目标，早在1977年，《利马宣言》就明确指出，“审计本身并不是目的，而是控制系统的重要组成部分。该控制系统的目的是，以便尽可能及早采取改正措施，以使之难以再犯或更难发生。”这说明比查出问题本身更为重要的任务应当是找出问题背后系统性的制度障碍或缺陷，并从制度建设或优化的角度提出改进建议，进而提升审计工作的价值，这一点对我国当前的政府审计工作而言尤为重要和关键。
自1982年恢复重建以来，我国政府审计机关作为政府的重要职能部门之一，虽然具有公共属性，但其更多担负着我国中央和地方政府内部审计的角色。在政府行政管理体制和各项制度建设尚不成熟和完善的探索发展阶段，作为政府决策的支持性机构，其最为重要的价值之一应当体现为透视并揭示现行政府组织架构和系统中的制度性弊端或漏洞并提出可行的改进意见和建议。这就要求必须改变当前结果导向的审计思维和工作方式，即在制定审计计划和实施审计过程中，更重视对相关制度性依据的梳理和审视，更重视对制度模糊或缺陷可能产生风险的识别和应对，尤其要关注那些现行体制内具有共性的风险。事实上，当前的“免疫系统观”也指出，作为国家经济安全的“免疫系统”，政府审计具有保护、修补、预防以及清除等多项功能，政府审计监督的本质不仅仅是对国家公共财产的守卫，更重要的是能够尽早感知风险并揭示其可能危害，更快地抵御、查处这些危害，及时建议政府或相应的权力机关，在全力消灭这些危害的同时健全制度，保护国家安全。
（二）改变僵化单向的审计结果及建议传达方式，建立切实有效的信息沟通和衔接机制
以往“审计风暴”公布后的信息显示，审计机关在发现问题后会向相关部门提出审计处理情况和建议。尽管问题单位一般会“高度重视”并进行整改，但“屡查屡犯”的现状表明这一单向的审计结果传达方式可能过于僵化，未能有效利用和提升审计工作的价值。现阶段为了充分发挥政府审计的制度建设功能，实现“惩前毖后”的工作目标，必须尽快建立切实有效的信息沟通和衔接机制，并予以制度化、常态化。
在信息沟通方面，应当加强审计部门与上级领导机关、政府职能部门以及其他被审计单位之间纵向与横向的信息交流和共享。这一机制应当能够保障审计机关深化对被审计单位工作性质、流程以及相关规范的认识，并取得被审计单位的理解和配合，同时能够有助于上级领导机关充分认识到审计工作的建设性作用，得到其重视和支持。在工作衔接方面，应当建立审计部门与人大、司法、检察以及纪委等部门的常态化工作衔接机制，拓展审计机制的问责职能。
（三）改革双重领导的政府审计管理体制，强化审计监督的独立自主性和权威性
当前我国各级审计机关在行政和业务上分别接受同级政府和上一级审计机关的领导，这种双重领导体制强化了政府审计及其人员的行政职能和行政属性，不可避免地使得审计工作受制于行政权力和体制因素的干扰，严重削弱了审计监督的独立自主性和法定权威性。尤其是在当前地方政府一切服务于经济发展的执政思路下，地方审计机关的监督职能弱化已经成为一种普遍现象，经费短缺、编制不足、行政挤压、不受重视不仅严重挫伤了审计人员的积极性，而且直接影响了审计工作的质量，强化了结果定性的行政依赖。在这种情况下，拓展审计的问责职能既难以全面实施，也违背了应有的刚性原则。
因此，在前述建立有效的信息沟通和衔接机制的基础上，必须进一步改革当前双重领导的政府审计管理体制，实行审计署统一领导下的垂直管理。这种垂直管理方式可以较大程度上去除各级审计机关的行政负担，同时又可以强化中央政府对地方政府的监督治理作用。为保障这种垂直管理方式得以落实，笔者建议通过立法重新界定各级审计机关与同级政府之间的关系，以及各自在开展审计工作中的职责和应尽的义务，此外在建立与工作绩效更为紧密的薪酬体系基础上，在中央预算编制中单列审计工作经费并予以充分保证。
（四）加强对政府绩效的全面评价，合理拓展政府审计的职责范围
从目前政府审计发展的国际趋势来看，单纯财务审计的比重呈逐年下降趋势，美国问责总署(GAO)财务审计的比重仅占其工作量的15%，其大量的工作涉及政策分析、项目评估、公共安全和福利的评价等，年度绩效报告中也包含了大量非财务成果的评估。为了更好地关注政府的公共受托责任，未来我国政府审计工作也应当尽快走出账簿本位观和单纯对经济效益的考量，强化对政府绩效的财务和非财务方面的全面评价，并注重经济责任背后隐含的政治、行政和法律责任等。
此外，需要指出的是，当前的绩效审计还仅局限于项目和企业（国有）层面，对政府一级绩效的全面评估较为滞后（2004年，我国原国家人事部推出了“中国地方政府绩效评估体系”，但该体系因缺乏定量信息而备受质疑），其中一个最大制约来自于政府会计改革的滞后（刘玉廷，2010）。美国、英国和澳大利亚等发达市场经济国家从20世纪80年代就已经实施了政府会计改革，本次国际金融危机爆发后，国家会计师联合会也曾两次致信G20会议，倡议各国政府进行权责发生制会计改革，建立先进的政府会计准则，提高政府财务信息质量和透明度以及政府财务管理水平。目前我国现行预算会计制度在运行中已经暴露出很多问题，难以适应建设责任政府、政府职能转变以及支持政府绩效评价的要求，亟需改革。
五、结束语
从本质上讲，国家审计体制改革必须服从于我国政治体制的特殊性：即党的领导、依法治国与人民当家做主的有机统一，这就决定了西方国家审计体制的目标模式虽然对我国有借鉴意义，但我们决不能不加分辨和取舍的照抄照搬。问责制本身在较大程度上也必将体现政治体制的关键要求，即权力的配置问题，在这一层意义上，以问责政府为导向的国家审计体制改革不可能是单纯的行政管理体制调整，而是一个涉及政治体制层面的系统改革。显而易见，在我国当前政治经济的发展阶段，这一目标模式既缺乏实践基础同时亦存在重大制度障碍。
现实的改革思路应当是尊重和遵循我国社会主义民主政治以及市场经济发展的改革实践，在深入探索和深刻把握政府审计本质及其职能发展基础上，采取务实、局部、渐进的方式。因此，在当前地方政府治理失衡、体制性弊端和相关制度建设严重滞后、国家经济安全风险凸显的现阶段，我国政府审计改革必须立足现实需要和未来发展，积极发展和完善制度建设功能，全面推进国家经济免疫系统建设，进而在此基础上考虑我国责任政府建设的实际需求和政府问责制的实践发展，逐步有序地拓展其问责职能。
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