正确把握我国中长期经济增长的关键因素和政策要点，本文主要内容关键词为：经济增长论文,关键因素论文,要点论文,正确论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年我国经济增长态势和市场格局所发生的重大变化，已不能简单地看成是一种短期现象，也不能完全归结为外部因素或偶然因素的影响。应该看到，影响我国经济增长的长期因素已经或正在发生重大变化，因此，有必要对影响我国经济发展的诸因素进行再审视，正确把握我国经济发展的政策要点。
一、论点综述
对我国经济增长因素分析的论述自然是汗牛充栋，观点各一。本文试从如下方面加以简要综述。
（一）要素论
要素论重视我国在自然资源、人力资源和资本积累方面的总量优势。在他们看来，我国丰富的自然资源和劳动力资源，以及高储蓄率带来的高投资，过去构成、将来还将构成我国经济的重要增长源泉（张连城，1999；李善同、翟凡，1999）。
“高储蓄——高投资——高增长”模式是要素论者最主要的立论。它从东亚国家和地区、特别是日本的经济成功得到验证，也是我国实际情况的逻辑演绎。在他们看来，工业化过程中形成的巨大投资需求及民间的高储蓄倾向，使储蓄、投资、增长相互促进，成为经济高速增长的发动机（李培育，1995）。
（二）结构论
在结构论者看来，结构变化是经济增长的中心。结构变化的动态过程就是使资源得到更有效配置的过程，亦即经济增长的实现过程。以日本为典型代表，产业结构逐步升级与经济高速增长联系得如此紧密，以致人们不能不信服结构因素在长期经济增长中的重要作用。
展望我国未来，在几类主要的结构变动过程中，蕴藏着巨大的经济增长潜力，如产业结构从劳动密集型为主向资本密集型、进而向技术密集型、知识密集型为主转换；城市化过程中劳动力从农业向非农产业转移，经济活动从农村向城镇积聚；市场化进程中企业所有制结构向多元化方向调整；经济全球化过程中国际国内经济活动的相互渗透引致市场结构变动等，都有着巨大的结构转换空间。这些结构转换的实现，或意味着竞争力的明显增强，或意味着生产效率的大幅提高，或意味着投资需求的持续扩张，或意味着资源更有效的配置，它们无不构成我国经济持续增长的重要方面（陈淮等，1999；易纲，1999）。
（三）需求论
在90年代前期我国经济快速增长时期，市场的繁荣和扩张潜力引致包括外资在内的投资迅速扩张。而近几年出现的市场疲软又对当前经济增长形成明显制约。因此，在需求论者看来，市场需求对经济增长有着决定性的影响。
一些学者认为，伴随着市场格局从卖方市场向买方市场的转变，我国经济已从短缺走向过剩，而且可能成为一种经济常态（陈淮，1998）。市场需求成为我国长期经济增长的制约因素，我国经济将转为“市场需求依赖型经济”（贺力平，1999）或需求约束型经济（林云，1998）。扩大有效需求因此成为我国经济增长的长期政策取向（伍义才，1999）。
（四）政策论
随着我国工业化向更高层次推进，同时由于近几年我国宏观经济形势发生了重大变化，我国经济发展又到了一个重大历史转折阶段，我们也因此面临一系列全新的问题和重大挑战。为有效提高我国经济的总体素质，增强国际竞争力，我们迫切需要加快产业结构升级，加快城市化进程，加快技术进步；为保持我国经济的持续发展，我们还需要解决好市场需求制约问题，环境问题，对外开放节奏问题，地区协调发展问题以及诸多社会问题。与此有关的战略和政策正确与否，变得至关重要。我国经济能否保持持续快速增长，关键在政策（郑京平，1999）。
（五）技术论
技术论者有充分的理由将科学技术看作未来我国经济的第一增长点。无论是产业的发展与升级，国际竞争力的增强，还是新的产业领域的开辟，都离不开、甚至主要依靠科学技术的进步（刘成相、李万茂，1998）。政府应在促进技术进步方面发挥更积极的作用，使我国尽早进入“技术进步—经济增长”的良性循环（葛建新，1999）。
（六）体制论
改革开放以来，我国经济体制冲破计划经济的种种束缚，释放出巨大的经济潜力，对我国经济增长起到了巨大的推动作用。在那些执着于改革且对改革前景充满信心的人们看来，束缚我国经济发展和生产率提高的体制因素仍然大量存在，通过改革解放生产力的空间依然巨大，改革对我国经济发展的影响仍将是决定性的（郑京平，1999）
二、基本评价
（一）要素的质量和效率重于数量
从理论渊源看，要素论是朴素、古典的增长理论。对包括自然资源在内的生产要素进行分析，无疑是系统地分析我国经济增长潜力所必需的。但如果将分析局限在这一方面，或过于偏重这一方面，就很难把握我国经济增长的未来趋势，甚至可能在政策上产生误导。
1.对于国土辽阔的我国来说，自然资源总量自然是丰富的。但从人均来看，却是相对贫乏的。在我国实现温饱和从温饱向小康过渡的经济发展过程中，由于人均物质消耗还处在较低水平，自然资源的约束尚不明显，加速开发自然资源确实对经济增长起到了支持和促进作用。然而，我国人口过多、自然资源相对匮乏的现实，预示了我国在未来的经济增长过程中，自然资源的约束将可能迅速加大，特别是在我国生态和环境问题变得越来越严峻的情况下，自然资源有可能越来越多地成为我国经济长期增长的制约因素，而非促进因素。
2.我国人口众多常常是从负面角度来看待的，丰富的劳动力资源事实上总是与剩余劳动力联系在一起的。在工业化初期，劳动力的大量投入确实对经济增长起到促进作用，即使在边际劳动率下降的情况下也是如此。“从某种意义上说，那些有剩余劳动力的国家比那些没有剩余劳动力的国家具有优势。因为后一种国家不从消费品生产中抽出劳动力就无法增加它们的资本形成”（阿瑟·刘易斯）。然而随着经济的进一步发展，产业结构升级的要求变得越来越明显，我国劳动力供需的结构性矛盾将日益突出。如果我国劳动力的总体素质仍然得不到有效提高，我们所想象的劳动力资源优势将是兑现不了的，而且更可能从总体上转化成劣势，阻滞经济的增长和人民生活水平的提高。正如西奥多·舒尔茨所说：“有能力的人民是经济增长的一个主要源泉。如果我们忽视了人的技能和知识的改善，那么经济增长的事业就变得令人乏味且得不到报偿”。
长期以来，由于我们偏重物质资本积累，忽视了人力资本的积累，我国劳动力的总体素质明显偏低，一般劳动力大量过剩与人力资本短缺并存，已明显地阻碍了我国经济素质的提高。
3.近几十年来，在世界许多国家，特别是发达国家，技术对经济增长的主导作用变得更加明显。索洛的新古典增长理论甚至认为长期的经济增长仅仅取决于技术进步。尽管如此，投资论者还是认为“资本积累的重要程度虽不及技术进步，但仍然是增长的最主要因素之一。因为技术进步的作用往往需要通过投资于新设备才能实现”（曼库尔·奥尔森，1993）。“尽管影响经济增长的因素可以有很多，但总的来说，为提高现有物质和人力资源的质量，增加这些生产资源的数量以及通过发明、革新和技术进步提高这些资源的效率而进行的投资，一直是、还将继续是所有社会用以刺激经济增长的主要因素”（迈克尔·托达罗，1992）。
保罗·克鲁格曼则对“高投资、高增长”模式一直持怀疑和批评态度。在他看来，东亚国家和地区经济的高速增长主要是依靠大量投入、特别是物质资本的投资而实现的，单位投入所获得的产出并没有得到有效提高。由于要素投入不可能无限制地增加，因此经济增长是不能持续的。亚洲金融危机的发生似乎证明了克鲁格曼的预见。尽管我们不能就此全然否定高投资模式，但人们至少意识到高投资构成了经济持续增长的充分条件。投资对经济增长的促进作用不能只从投资总量来观察，更应从投资结构、投资质量来观察。
高投资模式还有一个储蓄向投资转化的问题。从理论上看，储蓄取决于收入和财富，投资则取决与利润和风险。在短缺经济条件下，投资需求永远是旺盛的，储蓄向投资转化似乎不成其为问题。但在买方市场形成后，激烈的市场竞争降低了投资收益率，投资风险却明显上升，导致投资意愿下降，储蓄向投资转化的链条明显变得脆弱。这正是目前我国储蓄和投资状况的真实写照。如果我们将买方市场视为我国未来的经济常态的话，那么是否意味着在我国持续多年的“高储蓄——高投资——高增长”模式将要失效，或需要对这一模式注入新的含义和内容？
（二）结构转换的关键在于其实现条件
结构论在中长期经济增长分析中占有重要地位。H.钱纳里认为结构转变对于经济增长有着重要影响。特别是非均衡现象更为突出的发展中国家，结构变化的余地更大，对长期经济增长格局的影响更大。
我国经济发展过程倒是与结构失衡问题有着不解之缘。从轻、重工业结构不合理，基础产业和基础设施“瓶颈”，到现在的结构性经济过剩，消费需求的“结构转换缺口”，等等，我国经济无不面临这样那样的结构问题。然而，如果将结构变动理解为一种状态，一种结果，那么，就需要进一步分析实现上述结构转换的前提条件、现实可能性及必要的政策措施。在这里，结构转换的可能与经济增长的潜力并非同义语，由于结构转换受挫导致经济增长停滞甚至倒退的事例并非少见。此次亚洲金融危机发生的根源之一，就在于东南亚经济的产业结构调整不力，升级缓慢，大家都在低层次的产业和产品上面竞争，结果受制于技术领先的发达国家，酿成危机。
未来一二十年中，我国产业能否从整体上实现技术水平的跃升尚存疑问；加速城市化的愿望也可能因战略、政策和体制方面的原因继续受到人为阻滞；人口和环境问题也越来越成为一种硬性的制约因素；市场化的改革进程还可能象过去一样艰难曲折；经济全球化给我们仍然缺乏效率和竞争力的经济机体首先带来的是冲击和生存考验。由此看出，在结构的背后，还有更为关键的东西，它们将对结构变化产生决定性的影响，成为影响我国经济持续增长的更为重要的因素。
（三）需求分析不能停留在市场供需层面
“新古典理论揭示了要素供给和生产率变化的重要意义，然而，关于发展中国家的研究表明，对于持续增长来说，需求和贸易的变化也同样重要。”（H.钱纳里，1993）需求论正是基于这样一种判断来分析经济增长的潜力。
从国际市场需求来看，尽管还会遇到各种障碍，经济全球化已是一种趋势，世界贸易将会有新一轮的快速发展。中国作为一个走向开放的国家，有可能抓住机会，分享国际贸易发展带来的好处，依靠拓展国际市场促进本国经济的增长。
从国内市场需求来看，巨大的人口基数与前些年迅速增加的购买力结合在一起，更是给世人展示了一个诱人前景。正如阿瑟·刘易斯所描述的，“当一个国家经历了进口替代阶段之后，为国内市场而生产的重要性将不断增强，向国内市场投资将会变成经济增长的自发源泉。”这不仅是外资大量进入我国的原因所在，更是使国内投资保持旺盛势头的重要基础。
然而，市场需求扩张与经济增长之间也是一种互动关系。当互动关系处于良性状态时，人们对经济增长前景自然有乐观估计。但这种状态并非可以无条件地延续下去。近几年来我国经济逐渐从全面短缺转为结构性过剩，消费市场疲软、投资需求不足已经成为制约当前经济增长的主要因素。虽然目前需求与增长之间的互动关系还没有达到恶性循环的地步，至少也处在非良性状态。市场供需格局的这种本质性变化，是否就使我们对经济增长前景的预期从乐观转为悲观呢？并不见得如此。买方市场并不一定就是市场疲软，需求约束并不一定意味需求增长缓慢。关键在于我国的经济机体是否能尽快适应这种新的变化，在于我们能否找到影响市场需求持续扩张的根本原因并实行正确的政策。如果需求论的分析仅仅停留在市场供需格局这一表面层次，就无法回答这个问题，其政策意义也就有限。
（四）在充分发挥政策的作用的同时应注意防止高估其作用
无论从我国工业化进程的角度来看，还是从国际国内经济发展的经验教训看，政策因素对经济增长的影响都是显著的。
国外一些发展经济学家也认为在一定历史和经济条件下，国家的干预是经济增长的关键因素。但他们对上述立论的条件界定是严格的。这些条件包括：国家经济落后且不能自拔；初级产品出口阶段经济增长乏力；必须扶植进口替代工业；存在抑制企业家精神和投资的社会障碍；经济结构过分扭曲；跨国公司支配了国内主要经济部门等（弗雷德里克·戴约，1991）。从我国的经济发展现状看，应不在上述条件之列。而政策论者把政策的重要性提到如此高度，恐怕是潜意识地将“市场失败论”作为其基本立足点，认为我国是一个发展中国家，经济处在赶超时期，经济结构也正期望实现有效升级，如果仅仅依靠市场力量，可能会延缓经济增长的进程甚至走入歧途。然而政策论者在重视“市场失败”的同时，存在忽视“政府失败”的倾向。事实上，在我国政策制定和执行方面的体制问题尚未通过改革加以较好解决的情况下，政策制定的科学与否、政策执行的效率如何，都存在较大疑问。如果将政策的作用过于夸大，政策效果往往会不尽人意，甚至在某些方面产生过大的副作用和过高成本。况且在那些强调创新的领域，市场力量可能是最好的推动力，政府的直接介入常常是徒劳无功甚至产生误导。政府的作用应更多地体现在促进市场环境改善方面。“发展政策应当是这样的政策，它通过并依靠价格机制的强大动力而起作用，而不是反对和抵御市场力量。”（杰拉尔德·迈耶，1988）
（五）技术进步是我国越来越关键的增长因素
新古典经济增长理论的创立者索洛将生产函数中的技术进步因素放到了更重要的位置，认为资本积累对增长的影响只发生在经济向稳态转换的时期，长期经济增长仅仅取决于技术进步（克劳斯·沙米特—赫贝尔等，1996）。钱纳里在着重强调结构转变对经济增长影响的同时，也强调了发展中国家利用发达国家先进技术的重要性，认为结构转变与技术引进是发展中国家经济增长加速的两个主要原因。彼得·亨里厄特对技术的重要性则有更精辟的描述：“技术在发展战略中的作用是重大的。几乎在所有的情况下，现代化都意味着信奉技术。虽然技术只是全面发展战略中的一个因素，它的影响却是巨大的。而且这不单单是一个中立性的工具。选择和强调哪些技术就意味着接受某些社会结构和价值”。
如果将生产要素质量提高、知识进展（技术创新）、资源优化配置、规模经济、管理水平和政策影响等方面归纳到广义技术进步的范畴，那么在丹尼森的经济增长因素分析中，技术进步对美国经济增长的贡献率（1948～1969年）高达53.5%。不仅如此，近20年来技术进步对经济增长的贡献进一步上升。与本世纪初的5%～20%，本世纪中叶50 %的数字相比，80年代以来发达国家技术进步对经济增长的贡献率上升到60%～80%，成为经济增长的主导因素。
从1953年到1978年，我国的技术进步贡献率竟为负值（－30.3%），是一种效率极低的高投入增长模式。改革开放以来，这一状况虽有了实质性的改变[1979～1997年的贡献率达到18.9%（葛建新，1999）]，但与发达国家相比还有很大差距。
从发展阶段看，尽管我国还是一个发展中国家，在产业发展不平衡、地区发展差距较大的情况下，粗放式经济增长还有一定的空间，但我国经济从总体上说，已处在从粗放增长向集约增长、从主要依靠数量扩张向主要依靠质量提高转变的时期，技术进步必将在我国未来经济增长中发挥越来越关键的作用。
从国际形势看，在科学技术突飞猛进的今天，各国之间无论是经济上的竞争，还是政治、军事上的抗衡，都将主要归结到科技实力上的较量。中国作为一个意欲在世界经济、政治舞台上发挥更积极作用的大国，如果其总体技术水平继续停留在目前这种落后状态，是不可想象的。
（六）体制因素是我国经济持续增长的根本保障
事实上，发展经济学对体制改革因素也给予了高度的重视。基思·格里芬就明确提出：“发展的实质就是体制改革。体制改革的过程可以成为刺激经济增长的独立变数。体制改革可以成为发展的前提。更重要的是，体制改革可能补充其他的发展政策，增加它们的有效性”。
我国经济体制改革已经进行了20个年头，从总体上看，计划经济的体制已被抛弃，社会主义市场经济体制已初步建立起来，因此在一些人看来，未来10～20年间，我们已经很难象过去一样，继续通过体制改革释放出巨大生产力，在我国经济增长中发挥关键性作用。
事实上，体制改革的目标不仅仅是为了释放被束缚的生产力，更重要的，是要形成一种能使资源有效配置、经济有效运行的市场机制，建立一个使社会效率提高、社会成本降低的高效廉明的政府管理体制；“寻找那些能把各种资源最大限度地诱发和动员起来的‘压力’和‘诱导机制’”（艾伯特·赫希曼，1991）；创造一种能够最大限度地发挥人的积极性和创造性，提高全社会创新能力的社会环境和制度安排。可以相信，进一步深化国有企业改革将使国有经济更具效率；排除对非国有部门的歧视将使非国有经济的发展更为迅速，更具生命力；破除某些行业的垄断将有助于这些行业的健康发展并使全社会受益；以完善市场机制、规范市场秩序为目标的综合性改革将使社会资源得到更有效配置，经济运行效率得到明显提高；一个高效、廉明、干预适度、决策民主、行为规范的政府管理体制的建立也将大大降低社会成本，提高经济的运行效率和创新能力；这些重大的改革对于保证未来我国经济的持续健康发展无疑是非常必要的，其影响力也是巨大的。
三、综合评价
影响我国中长期经济增长的因素必然是复杂的，多方面的。从不同的角度出发进行分析，很自然各有侧重，形成不同论点。应该承认，这些论点都有其理论和现实根基，都具有学术价值和政策参考价值。在此基础上，我们应进一步探索各增长因素之间的关联机制并抓住关键因素，使研究更具学术和政策意义。
（一）把握国外经济增长理论的发展脉络，赋予我国经济增长分析和发展政策以新的思路
从古典、新古典增长理论，到80年代中期以来的新增长理论，一个根本性的变化，就是从重视“物”的作用逐步转向重视“人”的作用，体现出“以人为本”的思想，有如我们在微观管理理论方面的发展趋势。随着经济发展阶段的不断跃升，人们越来越意识到经济发展中“最基本的资源是人而不是自然提供的”（E.F.舒马赫，1984）。“穷国致力于发展，其关键在于人力资本的形成。”（查尔斯·金德尔伯格，1986）
在古典增长理论中，对增长因素的分析直观地、朴素地集中在诸如土地、自然资源、劳动、资本等因素。这里的劳动虽也是人的活动，但它与土地、资本等要素是同等对待的，是一种物化了的“人”。
及至新古典增长理论，技术进步在增长模型中的重要性上升。80年代中期罗默等进一步将技术因子内生化。大量有关技术进步贡献率的实证分析，也强有力地支持了这方面的理论进展。而对技术进步的重视，本质上就是对人的重视。因为在技术进步中，人的核心作用是不言自明的。
80年代中期以来的新增长理论，则进一步体现出对“人”的重视，沿着这一脉络加以发展。如对开发与研究的机理、作用的分析，对知识积累和知识外溢性的分析，对人力资本的分析，以及将微观层次的创新理论上升到宏观层次的增长理论，等等。特别是对人力资本的分析，在这里占有重要地位。大量的实证分析，都致力于研究人力资本投资、人力资本积累对长期经济增长的影响。经济增长潜力分析从重视资源优势和比较成本优势，转到重视技术优势和人力资本优势。政策的着力点也从处理经济周期问题，从优化资源配置、优化结构等，转向如何促进技术进步，如何促进人力资本水平的提高。
国外经济增长理论从“物”到“人”的发展趋势，对于我国的理论分析和政策思考具有现实意义。尽管与发达国家相比，我们处于不同的发展阶段，但由于近几十年来科学技术的飞速发展，由于经济全球化进程的加快，我们已经不能简单地沿袭发达国家以及新兴工业化国家和地区过去的发展模式，不能照搬传统理论，而必须把握和借鉴国外经济增长理论研究的发展动态，为我国的经济增长理论研究赋予新的内容。其核心，就在于更加重视“人”的因素，并将“人”的概念具体到研究与开发、技术进步、创新、教育、人力资本积累等等方面，从这些方面赋予我国发展战略与政策以新的思路、新的特点。
（二）以系统和发展的观点丰富我国的经济增长分析，使之更具时代感和现实政策意义
要素论论及的自然资源、劳动力和资本方面的优势主要是从总量角度考虑的，因此容易引起人们的疑问。如果我们将对总量的重视，转为对质量和使用效果的重视，那么就可能赋予这一论点以新的生命力。
对我国来说，如何更有效地利用自然资源是十分迫切的问题。这不仅仅是由于我国人均自然资源拥有量相对不足，而且是由于我国生态和环境问题已日益明显地对我国的经济增长构成约束。我们迫切需要依靠技术进步来使自然资源得到更有效利用，使污染减少。特别是需要依靠改革，依靠制度建设，使我国从粗放的资源消耗型经济转向资源节约型经济。
劳动力资源方面，一是要重视总体素质的提高，二是要重视人力资本的积累。特别是人力资本的积累，对于我国经济的持续增长将具有决定性的作用。这对要素论来说是一种理论提升，即将生产函数中物化了的“人”回归到原来意义的具有知识和创造性的“人”。这样，以教育为基本内容的人力资本投资的重要性，在整个经济增长政策体系中就得以凸现出来。
要素论对投资因素的分析，更有深化和发展的余地。这是因为人力资本投资可以纳入到投资的范畴，而且物质资本投资也与技术进步有密切的关联。也就是说，要素论的分析可以从总量深入到结构，强化与技术进步和人力资本积累相关的投资分析，从而使要素论的现实意义大为增强。
经济增长分析中的结构因素可以看成是一个过程或一种目标状态，它与体制改革、技术进步、市场需求以及政策等因素密切相关。如产业结构的升级与技术进步直接关联；所有制结构、市场结构变化与改革开放进程密切相关；加快城市化进程既是政策论者的关注点之一，也是需求论者所企望的消费和投资需求持续扩张的重要源泉。如果结构论者在进行增长因素分析时，能够向前延伸到促成结构变动的政策、改革、技术诸因素，向后延伸到结构变动的效果如需求持续扩张、资源配置优化等，那么，结构论的分析框架将更完善，政策意义更强。
对结构论加以发展的另一重要方面，是将技术进步的过程纳入到结构分析中来。罗森伯格将结构论的非均衡发展观点用于技术进步方面，认为技术的不断进步源于技术发展的不平衡。结构分析得以扩展到对经济增长至关重要的技术进步的动态过程，这无疑是非常有意义的。
需求论的关键在于需要找到影响市场需求持续扩张的长期因素。在消费需求方面，基于劳动生产率提高基础上的收入水平的提高，是消费需求持续增长的根本原因。而劳动生产率的提高，不仅依靠资本密集度的提高，而且有赖于社会和企业组织的效率和技术的进步；投资需求的持续增长，一方面有赖于最终消费需求持续增长所形成的市场投资环境，另一方面，也将得益于城市化和产业结构升级过程中形成的巨大投资空间。此外，无论是由于人们收入水平上升带来消费需求结构变化，还是由于技术进步的要求，人力资本投资需求都将出现加速增长的态势。而且人力资本投资不仅形成投资需求，还形成直接的消费需求。“许多我们称之为消费的东西，就是对人力资本的投资。直接用于教育、保健以及为了取得良好的就业机会而用于国内移民的费用，便是明显的例子”（西奥多·舒尔茨，1992）。可以说，如果需求论者将目光伸展到技术进步、劳动生产率提高、产业结构升级、人力资本投资等方面，将使需求分析更具现实基础和政策意义。
相对于要素论、结构论和需求论，技术论抓住了我国经济增长中更为关键的东西。它不仅自成体系地将技术进步理解为影响我国长期经济增长的决定性因素之一，而且能对其他论点构成有益的甚至是重要的补充。因此，从技术进步的角度出发分析我国经济增长的潜力和长期趋势，应有提纲挈领之功效，由此形成的战略和政策，也将有事半功倍的效果。
然而，无论我们如何强调技术的作用，也不能回避比之更为基本的问题，即如何才能真正加速我们的技术进步。在这方面，我们有许多历史教训值得反省。在传统观念，包括计划经济思路的影响下，我们过去热衷于“攻关”的方式，通过政府规划、政府投入、政府管理来实现若干重要或关键领域的技术进步，结果往往是事倍功半甚至更糟。问题在于我们忽视了技术进步中最为重要的人的因素和制度因素。事实上，人的因素也需要通过制度来发挥作用，即通过制度安排来调动和激发人的积极性和创新能力。因此，我们首先需要建立的，是有利于技术进步的制度安排，“制度重于技术”（吴敬琏，1999）。
从与要素论、结构论、需求论和技术论的关联程度看，政策论无疑是有说服力的论点。因为在经济增长的各因素分析中，无不包含许多的政策内容。然而，对政策论的强调容易走向“泛政策论”的误区，即将政策视为万能，忽视错误政策的误导和巨大代价，导致政府的过度干预。从我国的现实情况看，首先需要解决的不是如何把发展政策的方方面面考虑周全，而在于如何从体制上保证政策制定的科学性和适时调整的灵活性。除此之外，我们还应看到，经济发展中还有许多领域是政策无法包办代替的，如高新技术产业发展过程中的创造性活动，企业家的创新精神等，首先依靠的应是市场力量的推动。如果说这些方面政策也有发挥作用的地方，那么最重要的政策就在于打破各种旧的不适宜的政策框框，为社会创新能力的增强创造更好的外部环境。可以说，在政策和体制这两个关联密切的因素中，体制因素更为基础，更具决定性。
四、政策思考
（一）改革是我国最大的发展政策
从前面的分析可以看出，体制因素对我国长期经济增长的影响是基础性的和决定性的。我们的改革是否能有效推进，直接关系到我国经济增长的各种潜力能否发挥，我们所期望的持续快速发展的目标能否实现。应该看到，我国现行的经济体制还带有许多计划经济的痕迹，政府管理中的短期行为、趋利行为、权力失衡、监督不力等问题也未得到较好解决，这种状况已非常不能适应社会主义市场经济发展的需要，我们的改革仍然任重道远。可以说，改革是我国的一项特殊的发展政策，也是最大的发展政策。
改革作为一项发展政策，其基本目标在于：（1 ）进一步释放仍被体制束缚的生产力；（2）以市场为基础力量，促进资源有效配置； （3）从体制上保证政策制定的科学民主和政策执行的公正有效；（4）形成有利于发挥人的积极性、有利于技术进步、有利于社会创新的体制环境和政策环境。为此，我们应进一步深化国有企业改革，发掘其增长潜力；更加重视市场经济体制的建立与完善，规范市场秩序，增强市场对资源的配置效率。在这里，我们特别强调政府管理体制的改革。我们所说的政府管理体制改革，与缪尔达尔的行政改革含义相近。在他看来，“所有不发达国家都需要改善其行政管理。大规模的行政改革是使发展成为可能并实现加速发展的最重要的任务”（缪尔达尔，1991）。对于我国来说，迫切需要加快政府管理体制的改革，从体制上真正解决好政府决策和管理过程中的长官意志、本位主义、官僚主义、滥用权力以及腐败行为、短期行为和趋利行为等方面的问题，建立一个在社会有效监督下的、对人民高度负责的高效、廉洁、透明、决策民主、管理科学的政府。这应是实现我国社会长治久安、经济持续健康发展的根本性的制度保证。
当然，仅仅是笼统地讲改革的重要性是不够的。受各种因素的制约和影响，改革本身也是一个长期的过程。对改革的设计，不仅仅要具体到内容，而且要从可操作性考虑，并把握好时机。本文只是试图说明，对我国发展问题的思考，改革因素仍应放在首位；从发展的角度来思考改革，也有助于改革框架的设计和改革时序的安排。
（二）发挥政府在促进技术进步方面的积极作用
如前所述，政府在促进技术进步方面的最重要作用，在于通过改革和制度创新，营造一个有利于技术进步的体制环境。除此之外，政府通过有选择性的和适当的参与，以及通过政策引导和激励社会的技术进步活动，也是非常重要的。如在基础研究投入方面，在产业关键技术的研究开发方面，在具有国家长远战略意义的研究开发投资方面，在促进研究成果转化方面，在支持企业提高国际竞争力方面，在支持中小企业技术改造方面，在知识产权的保护方面，在支持风险投资机制的建立和完善方面等，政府都可以发挥直接的或间接的但都是积极的作用。
（三）高度认识教育在我国经济发展中的重要地位
通过本文的分析，我们将经济增长中的“人”的因素提到了极为重要的地位，因此，如何采取有效措施提高我国人力资本积累的水平，对我国长期经济增长意义重大。为此我们需要采取各种措施，但对政府来说，最根本的一条，就是要重视教育。教育应是我国最为基本的发展政策。“科教兴国”的意义盖出于此。
国外大量的实证分析早已表明，对人力资本投资的长期收益率远高于对物质资本投资的回报率。“教育是一切资源中最重要的资源”（E.F.舒马赫，1984）。”我国长期缺乏对教育的重视，加上教育的投入产出率低下，已远远不能适应现代社会的发展需要，付出的代价也是巨大的。穷其原因，一方面是政府短期行为所致，另一方面，则是教育体制的改革远远滞后于现实社会发展的需要。因此，要彻底改变我国教育落后的状况，首先需要推进相应的改革。这也就归结到前面所说的改革这一最大的发展政策。
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