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一、全面建设小康社会的宏伟目标，为调整财政政策提供了新的契机和空间
改革开放20多年来，特别是1989年党的十三届四中全会以来的13年，我国GDP年均增长9.5%，大大地高于同期世界年均增长3%、发展中国家年均增长5%、发达国家年均增长2.5%的速度，人们形象地比喻为世界每走一步，我国走三步；其他发展中国家每走一步，我国走两步；发达国家每走一步，我国走四步。社会生产力的快速发展，一方面为上世纪末我国胜利地实现现代化建设“三步走”战略的第一步、第二步目标，提供了坚实的基础，使经济整体素质和综合国力迈上了一个新台阶，人民生活由温饱达到总体小康水平。另一方面，在新世纪到来的头20年内，集中力量全面建设小康社会，然后再经过30年的努力，即在21世纪中叶基本实现现代化的第三步战略目标，又历史地呈现在我们的面前。在这种态势下，回顾我国财政政策的选择，尤其是1998年以来积极财政政策的实施，至少有三点值得总结：一是政府审时度势地为扩大内需，拉动经济增长，采取依靠财政发行国债，吸纳储蓄，增加国债投资，引导社会投资扩大的积极财政政策，是非常适宜的。这是在特定历史条件下，特定时间内所采取的特殊财政政策。据统计，1998-2002年五年内发行长期建设国债6600亿元，加上政府正常的预算内投资共计9600亿元投资，以平均1:3.3的比例，带动了32800亿元社会总投资，创造了750万个就业岗位。国债投资对当年经济增长贡献率分别为19.2%，28.2%，21.3%，24.7%，25%。国债投资占当年新增固定资产投资的比例分别为28.9%，75.9%，54.3%，35.1%，23.8%。在8%的经济增长速度中，投资拉动经济增长的比重达到3.77个百分点。可以说，积极财政政策发挥了历史性作用，“功不可没”是恰如其份的。二是增发同债，扩大赤字，拉动经济增长的同时，政府投资带来的收入效应没有明显改变，消费不易启动，内需难以继续扩大，积累风险加大。财政赤字占GDP比重1998-2002年分别为1.2%、2.2%、2.9%、2.7%、3.0%（3%为国际通用警戒线），国家预算的国债余额1998-2002年分别为（亿元）：8615、10412、13010、15608、18706，呈快速增长势头，其占GDP比重虽只有11%、12.7%、14.6%、16.3%、18.1%，但如将各种或有债务余额计入在内，人们测算已超过60%（国际通用警戒线为45%-60%）。因而，根据财政经济发展的新变化，积极财政政策似乎已经走到了尽头，“难以为继”可能是恰当的描述。三是将政策区分为积极和不积极，积极和消极，本身存在着逻辑上的矛盾。此外短期的特殊政策变为中长期化或延续其功能，也难以自圆其说。与其固守积极财政政策或扩张性财政政策，不如围绕全面建设小康社会的发展过程，转变思路，与时俱进地调整财政政策。
现时理论界对积极财政政策的出路，有“维持不变论”、“淡出论”、“后积极财政政策论”、“有弹性的主动调节的财政政策论”等等，它们的一个共同点是积极财政政策仍可继续一段时间，然后再逐步调整，但不轻言用何种有效的财政政策来取代积极财政政策。实际上，全面建设小康社会的宏伟目标的提出，正是调整财政政策的最佳时机，因为财政政策目标，必须服从和服务于政府大目标的实现。考虑到政策的时滞性因素，即政策的选择、制订、实施、反馈有一个过程，充满了时间向后推移的特点，尤其需要不失时机地抓住新的契机，推进财政政策的调整和完善，否则很难适应和消化经济增长中释放出来的生产能力，政策的时滞性带来的负面影响将更加严重。
应该说，调整财政政策的空间是前所未有地扩大了。首先，涵盖面拓宽。它含经济、政治、文化和人的发展于一体，要求政府和财政更有效地为全体人民提供大体上均等的公共产品和公共服务。其次，活动领域扩大。社会主义物质文明、政治文明、精神文明和民主法制建设，都有赖于政府和财政的引导、推动和参予。再次，发展讲求均衡。面对缩小城乡差别、地区差别、工农差别等，离不开财政政策的协调。而经济与社会之间、人口与环境之间、能源利用及可持续发展之间等，更需在均衡中求得发展。最后，改革开放力度继续加大。例如，我国推行科教兴国战略、西部大开发战略、东北老工业基地振兴战略、“引进来”和“走出去”相结合的战略等，都为财政政策调整，拓展了新的空间。
二、转变思路，推进财政政策进行战略性调整
按照党的十六大所提出的全面建设小康社会的“六个更加”要求，即经济更加发展、民主更加健全、科技更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。作为立足于满足社会公共需要的公共财政政策的调整或选择，有必要围绕它，转变思路，从总体上把握全面建设小康社会的前进方向，发展目标，制度保障深刻认识人与自然、经济与社会、生产力布局、工农业两种生产方式之间的矛盾，从而更好地维护人民群众的根本利益。
针对我国面临的重大难点、热点问题：“三农”（建设现代化农业、发展农村经济、增加农民收入）是关键；“新型工业化”是重点（以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路）；“扩大就业”是政府关注的头等大事（扩大就业，不断增加城乡居民收入，加强公共服务设施建设，提高人民生活水平和质量）；“完善分配体系”是建立健全公共财政为全面建设小康社会的助推器（它必须深化税制改革，完善公共支出机制，作到切实保护合法收入、整顿不合理收入、调节过高收入、保障最低收入、取缔非法收入）；“大力支持和引导非公有制经济发展”是活跃市场，增辟财源的新的增长极（它对促进经济增长、扩大就业、活跃市场有特殊作用）。这些均贯穿于全面建设小康社会的进程中。只有充分运用包括财政政策在内的各项政策，引导其健康发展，才能逐步得到缓解，取得历史性突破。为此，抓住政策的五大转变进行调整是必不可少的：
1.政策的立足点，从以扩张性为主转到以结构性为主方面来，使财政的调控更有效地为全面建设小康社会服务。因为扩张性为主，总是有时间的限制，不能没有尽头。
2.政策的着力点，从以加大国债投资为主转向税收、支出等结构的合理化方面来，引导财政分配的效应最大化。
3.政策的中心，从以刺激需求为主转为改善供给结构与扩大需求相结合，充分发挥财政政策对供需总量和结构的双重调节作用。
4.政策的目标，从短期政策目标为主（扩大有效需求）转向以中长期政策目标为主，即结构调整，制度完善，治标治本相结合方面来。
5.政策的实施，从以行政干预为主转向根据法规监管，更好地体现财政政策的公共服务性、利益调控性和依法治财的不可逆转性。
鉴于前述财政政策的时滞性因素是一种客观的存在，因而从战略的层面，审慎地选择适合我国国情，符合全面建设小康社会要求的财政政策，不宜久拖。社会主义市场经济体制改革的不断深入，公共财政框架建设的日趋完善，迫切要求财政政策不失时机地进行战略性调整。早调整早主动，不调整便被动。
三、实施结构性财政政策的若干选择
总量和结构，历来是财政经济运行中相互依存的对立统一体。总量不均衡，结构的优化无从实现。结构不合理，总量也难于控制和有效。一般说来，总量及其增长，不过是生产和分配结构变化的一个方面，而结构的质是其优化、合理化为标志，量则表现为它们在各自总量中的份额或比例关系。我们之所以提出从积极财政政策向结构性财政政策转移，一是在经济增长快速发展的现实条件下，供给结构不合理已成为重大障碍。必须把政策重点由原来的刺激社会需求为主，转向经济结构、财政结构优化和合理化方面来。运用结构性为主的财政政策，促进供给结构优化和提升需求结构相结合，从而充分发挥财政分配结构的内在潜能，更好地促进经济增长，保持总供需大体均衡。二是用高新技术开发新兴产业和改造传统产业，是改善和提高经济增长质量和效益的必由之路，也是未来进行经济结构战略性调整的制高点。结构出速度、结构出财源、结构出效益，这是包括财政分配结构在内的各类结构优化、合理化实践所一再证明了的。因而运用结构性为主的财政政策，是增强综合国力，提高国际竞争力的内在要求。三是由于我国经济发展的极端不平衡性，二元经济结构的调整，城乡差别的扩大，中央和地方之间的利益分配难度很大，从中长期来说，不是一般的扩张或紧缩政策所能全面覆盖和适应得了的。如果再考虑到全球结构性调整的快速发展，实施结构性为主的财政政策，有利于从中央到地方，根据各自的实际，采取针对产业、产品、就业、分配等结构的优化和合理化，有层次地实施政策倾斜，增强中央统一领导下的政策的灵活性、适应性和时效性，提高政策的协调、均衡和抗波动的能力。四是政策的时滞性也不可忽视。当社会供需变化及其一系列发展的要求已经进入一个新的阶段时，调整和完善政策必须与时俱进。
鉴于我国市场经济下，政府主要是为市场配置资源和提高效率创造条件，为社会提供必要的公共基础设施和公共服务，为经济、社会和政治的发展增强物质保障条件，因而实施结构性财政政策，可供选择的内容如下：
1.瞄准税收结构、非税收入结构、国债结构等的合理化重组，同时统筹启动政府经济建设投资结构、支持农业现代化投入的资金结构、社会保障支出结构、政权建设支出结构、财政后备体系结构等的优化组合，形成结构性为主的公共财政收入政策、公共财政支出政策，向产业结构升级、技术结构优化、就业结构合理、收入分配结构协调等倾斜，为改善供给和需求结构，促进新型工业化、农业现代化和各项事业的大发展，创造具有活力的政策环境。
2.瞄准城乡基础设施、公益设施、国民素质提高等原来长期存在的不合理倾斜和政策扭曲，加大对城乡相关的投入力度，从结构上体现政策的适度倾斜，改变城乡生产、生活、生存、生态等方面的落后局面，为全面建设小康社会营造良好的投资环境。
3.瞄准收入合理分配，既保证国家财政收入占GDP比重从现在的18.5%提高到20%-25%的水平，又要确保减轻农民负担，增加农民收入，使城镇居民收入有明显的提高。为此，深化收入分配政策的结构性改革，在农村重新调整“取”、“予”关系，实行“多予、少取、放活”的政策，通过农村税费改革，直至取消农业税，推进农民收入的增加。在城市通过收入再分配政策的结构性调整，重视中等收入群体的收入，提高他们的购买力水平；加大对低收入阶层和贫困地区的收入转移支付力度；提高职工工资和社会保障水平，改善居民收支预期，以提升居民消费倾向；运用税收等多种形式调节过高收入等，从而为缩小城乡差距、工农差距、地区差距提供结构性的支撑，保证城乡人民共享建设成果，社会公共福利不断扩大，为实现共同富裕提供良好的生活环境。
4.瞄准扩大就业，推进农村城镇化，以结构性财政政策为其拓展通道。这包括运用税收减免优惠政策、财政补贴政策、财政贴息政策、财政担保政策、发行特种债券政策等，促进民营中小企业上档次，上水平；大力发展服务业，加大职业培训（主要是农民工的培训），拓宽第三产业的就业空间；完善城乡统一劳动力市场，构造公共服务体系；发展合格的小城镇建设，使农民变为市民，加快农村城镇化的步伐等，这些有利于在经济增长的同时，大大地扩展增加就业的岗位和机会，保持稳定的发展环境。
5.瞄准强化财政宏观调控的目标，综合运用财政、税收、国债、投资、补贴等经济杠杆，实施结构性财政政策与稳健的货币政策相互协调配合，有效地发挥调控资源配置的效率、收入公平分配的效率、满足社会公共需要的效率等，创建成熟的市场竞争环境。
6.瞄准创新财政制度和财政体制，使结构性财政政策的传导机制得到有效的保障。因而创新财政、税收、债务、投融资等体制改革，完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监管，健全分配秩序和理顺分配关系，引导外资和国内资本参与区域经济开发，创新科技进步和发展资本市场等，以消除各种体制、制度的障碍，形成财政经济良性循环的成长机制，构建符合要求的创新的制度环境。
放眼世界，美国在20世纪80年代曾实施结构性财政政策。经过10多年的结构调整，使美国内需的强劲增长势头和创新动力大大地拓展。其增长空间，知识技术密集型产业已成为最具竞争力和倍增效益的产业。英国在20世纪80年代以后，实施调整税收结构，刺激投资增长；实施注重效率的公共支出政策；大力扶持高新技术产业等，均取得了实际的成效。当然，我国国情不同，运用结构性财政政策的条件和影响因素也不一样，但是通过以结构性调整为主的财政政策的实施，其可借鉴的经验还是有价值的。因此，为全面建设小康社会，正确选择结构性财政政策，不仅时机和条件已经成熟，而且也有许多先例可供参照。我们的任务是围绕上述“六个瞄准”，把它变为现实，推进我国财政政策的理论和实践，卓有成效地实现与时俱进。
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