论权力机关对执政党监督的历史借鉴，本文主要内容关键词为：执政党论文,权力机关论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F621 文献标识码：A 文章编号：1008-2611(2002)05-0001-05
权力机关对执政党的监督至今仍是我国监督体系中薄弱的环节，对这个问题不管是做理论上的探讨还是进行具体的实践，似乎还是一个讳莫如深的话题，究其原因，笔者认为，首要的是存在认识上的误区。要实现权力机关对执政党的有力监督，首先必须要有正确认识，走出误区。本文从中外历史借鉴的角度粗浅探讨我国权力机关对执政党监督的必要性，以期抛砖引玉。
1 世界各国权力机关对执政党监督的历史借鉴
自有政党政治以来，世界各国都十分重视对执政党的监督。因为“政党上台执政的直接目标就是获取并控制政府首脑和内阁部长的职位，从而控制政府过程和影响政策制定。”[1]执政党这种控制政府过程和影响政策制定的权力是巨大的，难免不带有政党偏好和政党私利。如果不对执政党这种大权加以监督和制约，执政党必定会滥用权力。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”[2]德国社会学家苏伯特·米歇尔斯也提出了著名的“寡头政治铁律”，即无论什么样的政治组织，哪怕是信奉民主意识形态的政党，也不可避免地要产生强烈的寡头政治倾向。由于多方面的原因，世界各国对执政党进行监督的主体及方式也多种多样。概括起来，主要有三大类。一类是资本主义国家对执政党的监督，以英、美、德、日为代表。一类是前苏联、东欧等现已不存在的社会主义国家对执政党的监督。一类是以中国为代表的社会主义国家对执政党的监督(见本文第二部分)。前一类侧重于议会的监督，尤其是议会中反对党对执政党的监督，而后两类则强调执政党自身的监督。究竟孰优孰劣，笔者拟对此进行考察分析，以期从历史中得到有关执政党监督问题的借鉴。
1.1 西方资本主义国家议会对执政党的监督
在西方资本主义国家，尽管对执政党行使监督权的监督主体有法院、传播媒介、压力集团等，但是所有这些监督与议会监督比较起来，总是有这样或那样的欠缺。因此，在资本主义国家监督体系中，首推议会对执政党的监督。虽然议会监督实质上只是资产阶级内部不同利益、不同派别之间的权力斗争，但是议会拥有的诸如能直接以法律的强制力迫使执政党政府修正错误的权力，能运用预算从经费上惩治执政党政府的权力；能运用不信任表决(如英、德、日)或弹劾及审判(如美国)强行撤换执政党政府领导人的权力等等，有力地监督和制约了执政党的政策制定与实施，在某种程度上促进了资本主义社会经济、政治秩序的良性发展。比如德国众议院的热点一小时，即抓住热点问题与政府辩论，其实就是议会监督执政党的一种有效方式。在热点一小时中，可以提出社会和议员关切的任何问题与政府短兵相接，展开辩论。这些问题触及政府各个部门和政府工作的各个方面，能促使政府三思而行，避免或最低限度地减少政府工作的失误，不至于因执政党的不良政策的行使而使百姓求生不得，求死不能。再比如英国平民院的口头质问，也是监督政府的最好武器。口头质问使平民院议员能当即了解政府的情况和态度，催促政府改进工作，每天一次地让政府向平民院报告工作，在政府中强化议会监督权威。美国国会对水门事件的调查、日本众议院对宫泽内阁的不信任等都是议会监督史上对于执政党监督的著名范例。从以上几个资本主义国家议会对由执政党组成的政府监督的实例中可以看出：第一，议会对执政党进行监督是必须的，而且议会的这种监督是无可替代的；第二，议会对政府执政的这种监督，实际上是运用和平的、合法的方式来抵制执政党的劣政；第三，这种监督的目的是防患于未然，实质上则起到了推动资本主义社会发展的作用。
1.2 前苏联和东欧社会主义国家缺乏对执政党监督的历史教训
前苏联、东欧等社会主义国家都重视对执政党的监督，但是都强调自身和内部的监督。苏共第二十五次代表大会强调：“监督……是组织工作最重要的部分。这是每个党、苏维埃和经济领导人的工作，是每个党的机构、每个基层党组织的工作。”[3]匈牙利社会主义工人党第十一次代表大会指出：“近四年来的经验证明，没有监督，党就不能完成自己的使命，就不能以相应的形式发挥自己的领导作用。”[4]保共第十一次代表大会强调指出：“现在，执行决议是提高党务组织工作质量与效率的主要条件。检查执行情况，是列宁主义领导作风的特点。我们应该不断地使自己不仅善于作出正确的决议，而且还善于检查和要求把已开始的事情进行到底。”[5]捷共第十五次代表大会把“经常监督所通过的决议的执行情况”[6]列为列宁主义工作作风的基本要求。罗马尼亚建立了统一的党政监督制度，自上而下地把整个监督活动统一于同一机构内。此外，各国共产党还大力发展和完善人民、国家和社会监督制度，越来越多地吸收带动人民参加监督活动，苏共第二十五次代表大会在谈到人民监督机构在检查执行苏联法律和完成国家所面临的任务的工作中占有重要地位时指出：“党组织应该更好地利用自己有利的条件，大力协助人民监督机构行使其职能。”[7]从前苏联和东欧一些国家的文件看，各国共产党是比较重视监督的，虽然也欢迎来自人民群众的监督，但更注重自己对自己的监督。而这种自己对自己的监督主要是党规、党纪的监督。此种监督常常难于避免来自各方面的干扰，从而导致监督不到位。漏监、虚监、弱监是常有的事。苏共在拥有20万左右党员的时候，建立了苏维埃政权，在拥有200万左右党员的时候，战胜了希特勒，而在拥有2000万党员的时候，却失去了政权，这难道不值得反思吗?东欧八国共产党成功地领导了民族解放运动，建立了社会主义共和国，改善了人民的生活，却在短时间内拱手让出执政几十年的政权，或者自行改弦易辙，这又是为什么呢?应当说，东欧各社会主义国家遭受挫折的主要原因是这些国家执政的共产党内部出现问题与错误后，得不到及时有效的监督和改正。从前苏联和东欧各社会主义国家对执政党监督的实践中我们可以得到这样的认识：第一，在社会主义国家，作为执政党的共产党也必须接受监督。第二，这种监督工作主要应由其外部作为权力机关的人民代表机构来完成。第三，缺乏权力机关人民代表机构的监督，社会主义国家将会陷入困境甚至可能走向毁灭。
2 中国社会主义发展过程中缺乏监督的历史借鉴
中国社会主义发展过程中缺乏监督的历史借鉴，主要表现为中国共产党缺乏权力机关监督的历史教训方面。中华人民共和国建立以后，党政关系尚未具体纳入法制轨道，国家权力机构不能有效地监督、制约党和国家的某些工作人员特别是个别领导人滥用权力、践踏民主、破坏法制和滋生腐败的行为。由于在民主革命时期复杂斗争的条件下形成的党政不分、以党代政的领导体制，在中华人民共和国建立和社会主义改造完成以后，没有及时改革，反而在错误思想指导下日益强化，以党代政、以党代法等现象愈演愈烈，党的领袖被神化，党内民主、人民民主遭到极大的破坏，以致十年“文革”的灾难未能幸免。[8]深入分析，如果党的有关决策与活动经过权力机关——人民代表大会及其常务委员会的审议和确认，受到人大及其常委会的法律监督，那么，中国能否避免蒙受“十年浩劫”呢?答案是肯定的，而且其中有许多值得借鉴的东西。
2.1 权力机关与执政党的同质性，决定了它可以对执政党行使监督权
我国人民代表大会是国家的权力机关，代表全国各界人民行使国家权力。它具有广泛的群众基础和代表性，代表广大人民的利益，人民通过全国人民代表大会和常务委员会表达自己的意愿，传递自己的呼声，充分体现了人民权力的至上性和全权性，体现了我国政权的阶级本质。中国共产党是中华人民共和国的领导者，是执政党，它的根本宗旨是全心全意为人民服务，它的工作核心是领导和支持人民当家作主。邓小平说：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”“它之所成为先进部队，它之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐，包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”[9]可以看出，邓小平用马克思主义政党观，对党的性质和党的作用作了非常深刻而又极其精辟的论述，即党只是作为人民群众利益的代表者，为了实现人民群众的利益和愿望而在特定历史时期为完成特定历史任务的工具。
人民代表大会的广泛性和人民性，是主权在民原则的生动有效的实践，它与执政党的性质和宗旨是一致的。这就是说，在我国，监督的主体与客体的权力都来自人民，二者就其所代表的人民利益而言是一致的。因此，作为权力机关的人民代表大会对执政党的监督从理论上来说是完全可行的，它对执政党进行监督，不是削弱党的领导，而是为了改善党的领导，加强党的领导，维护党的领导。
2.2 权力机关权力的至上性，决定了它能够对执政党进行监督
权力机关的最高国家权力性质，决定了它能够对国内所有党团进行监督，执政党也不能例外。我国宪法规定：“全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”人民权力的至上性和全权性，表现为人民代表机关权力的至上性和全权性。这是因为，在地广人多的现代国家，人民直接参与国家事务的管理几乎是不可能的，因而代议制是人民主权原则的重要表现形式。在现实生活中，人民通常选出自己的代表行使自己管理国家事务的权力。国家权力是统一的，不可分割的，立法权、行政权、审判权、检察权都属于国家权力机关即人民代表大会。而政府、法院、检察院都由人民代表大会和它的常委会产生并对它负责，接受人大及其常委会的监督，其组成人员可以由它罢免。由于中国共产党是执政党，它在中国的政治生活和社会生活中所拥有的政治优势是任何其他政治主体无法取代的，它始终处于核心的地位，是我们国家政治秩序的主导力量，这些也决定了它在政治生活并且首先在社会的各个领域的控制力。其执政权遍布于经济基础上层建筑的各个方面，其意志体现于她领导的人大制定的宪法和法律之中。党的领导的实现主要是依靠其领导的人大制订的法律的实现而实现的。另一方面，党必须遵守体现其自己意志的宪法和法律，特别是党的各级机关和部门更应该这样。但是，宪法和法律的监督执行权不在党本身而在国家权力机关——人大。人大的法律监督权是至上的。党必须接受人大的监督。同时，党也只有在人大依照法定程序，才能使其路线、方针、政策体现于国家宪法和法律之中，才能把自己的主张变成国家的意志和人民的行动，也只有在人大的监督下，遵守宪法和法律，才能保持在国家生活中的合法地位。这正是依法治国的要求，也是加强和改进党的领导的途径。既然如此，人大对执政党是完全可以进行监督的，这是符合宪法规定的，也是宪政精神的体现。我国宪法序言明确规定：“一切国家机构和武装力量，各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这里所指的“各政党”，当然也包括共产党在内。党的新党章也明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关积极主动地，独立负责地、协调一致地工作。”党的十二大政治报告强调：“党是人民的一部分，党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”党遵守宪法和法律的状况如何，当然只有由有权监督宪法和法律的人大及其常委会行使监督权了。
2.3 权力机关与执政党的差异性，决定了它应当对执政党进行监督
政党是一个阶级的组织，具有阶级性。作为执政党的中国共产党，虽然它是由中国工农阶级及知识分子的先进分子组成，但是它毕竟只是人民中的一部分，虽然它是人民主权的主体部分，但作为人民主权主体不能与人民主权的全体的人民代表大会并列或高于它。因为人民代表大会是人民的代议机关，具有广泛的社会基础，是由各阶层、各地区和民族、各党派和团体的代表组成的民意代表机关。它能够把人民内部不同阶级、阶层和其他爱国者的共同利益集中起来，维护国家的内外主权和发展进步。中国共产党是中国人民的领导核心，但是，其领导的正确性必须经受人民的检验。其方针、政策必须符合国家和人民的利益。诚然，这种检验不能由共产党本身，只能由全体人民，当然不能由单个人而只能由代表所有人民的人民代表大会。人大是代表各阶层利益的，是否会出现其他阶层管起共产党来了的怪现象呢?不会的，因为共产党既是中国的执政党，执政必然要顾及各阶层的利益，特别是国家和民族的利益。所以其他阶层应该也可以通过人大行使监督权。我国政协就是一个跟共产党相互监督的团体。所以人大监督执政党不仅必须而且也是合理的。这是我党永远保持正确，永远代表最广大人民群众利益的保证。
2.4 执政党对权力机关领导的单向性，决定了权力机关对执政党行使监督权的必要性
在我国，党是领导一切的，包括国家权力机关。这种党领导权力机关的单向权力，决定了共产党领导权的无限性。但是，孟德斯鸠说过：“有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[10]所以，这种单向的领导权必须受到一定的限制。邓小平指出：“中央高度集权的管理体制”是“目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”[11]“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当的，不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记”，“党的一元化领导，往往因此变成了个人领导”[12]“个人高度集权就产生家长制作风”，就使“个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。”[13]他尖锐的指出：“不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。”[14]还说：“有些干部不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人。”[15]基于权力和义务、权力与责任相一致的原则，共产党的权力必须受到必要的监督，而这种监督的机关只能是国家的最高权力机关。国家权力机关从宪法和法律上对权力行使必要的制约和监督是应该的，是防止党走向集权和专制的保证。坚持党的领导也是人民代表大会必须坚持的一条重要原则，但是，这种领导不是包办人大工作，主要是政治的、思想的、组织的领导，是路线、方针和政策的领导。人大不能做执政党强权之下的传声筒，只能把党的意志转化为宪法和法律，并且对宪法和法律的执行情况进行检查和监督，这种检查和监督当然也包括中国共产党在内。监督天生不是同体监督而应该是异体监督。中国共产党把其意志转化为宪法和法律，在行使其政治领导权时，也必须遵守宪法和法律，应该受全国人大及其常委会的监督。由上可知：权力机关不仅应该对执政党进行监督，而且完全可以对执政党进行监督。这是权力运行的客观规律所要求的，也是现代民主政治的要求。
3 历史借鉴的启示
综上所述，不管是资本主义国家的执政党，还是社会主义国家的执政党，都无一例外地要接受监督，特别是权力机关的监督，它不因社会制度、政党性质、政党制度的不同而可有可无，也不因监督制约权在双方的主观愿望如何而转移，只有以权力制约权力，才不至于使执政党滥用权力。作为世界优秀文化遗产的组成部分，资本主义国家议会监督的经验是值得我们学习和借鉴的；而社会主义国家由于缺乏权力机关对执政党的有力监督所造成的灾难，也是我们必须引以为戒的，它为我们寻找权力机关对执政党监督的必要性提供了不可多得的反面资料。既然实践表明，监督如同医生开刀，自己给自己做外科手术很困难，那么就应该接受外部的监督，请人给自己做手术。只有异体监督才能做到铁面无私，严格约束。当然，异体监督并不是象西方资本主义那样，树立反对派，搞多党制和异己力量的监督。而是指监督主体与监督客体不能共存一个组织单元之中，要有超然独立的地位。在社会主义国家，人民代表机关是完全可以象西方议会那样行使监督权的。中国的人民代表大会及其常务委员会在理论上完全可以对执政党——中国共产党进行监督。我们可以从历史的借鉴中获得这样的启示：
第一，接受权力机关的监督是加强和改善党的领导的关键。当前我国正处于计划经济体制向市场经济体制转变的历史进程中，要使中国共产党始终处于执政的地位，关键是从严治党。江泽民在2000年中纪委第四次全体会议上强调：“治国必先治党，治党务必从严。”“我们始终相信和依靠群众，不仅不拒绝来自人民群众的监督，而且真诚欢迎各方面的意见和批评。”我们党不断加大宣传力度、广开言路、听民声、察民意、知民情，为进一步在全社会创造一个人民群众敢于监督、善于监督、能够监督的良好氛围而不懈努力着。第十五届六中全会通过的《关于加强和改进党的作风的决定》再一次强调：“进一步加强法律监督，发挥民主党派监督作用和舆论监督的作用，推动党风廉政建设。”只有这样，党才能“经受住长期执政改革开放和发展社会主义市场经济的考验”，才能真正做到“始终密切联系群众，在任何时候任何情况下，与人民群众同呼吸共命运……”因为有监督才有压力，有压力才能防止懈怠，只有在人民的监督下，执政党才能廉洁、高效地行使人民赋予的权力，这是被经验所证明了的。一个高效运行的政府必定是在健全的监督体制下工作的政府。一个伟大、光荣、正确的执政党，其执政的过程必须有一个强而有效的监督体系。人民代表大会对执政党进行监督，并不是在削弱党的领导，而是在加强党的领导，提高党的执政能力和执政水平。人民代表大会担负起从外部对党的监督的重任，这是历史发展的必然。
第二，接受权力机关的监督是实行依法治国的保证。依法治国意味着治理国家主要依靠法律的方式，也意味着法律在治理国家中的至上地位。依法治国的环境条件是法律至上，其前提是有良法。但其能否真正实现的保证是监督体制是否有力。依法治国的关键是依法治官，依法治权。因此，作为执政党的中国共产党，首先是依法治理的对象，只有依法治理好了党，党作为模范遵守宪法和法律的领导者，依法治官和依法治权才能实现。依法治党的关键是对党在宪法和法律范围内的活动进行监督，但是这种监督权只有国家监督宪法和法律实施的权力机关才能实现。全国人民代表大会是国家的最高权力机关，拥有立法权，有权制定宪法和法律，并监督它们的实施和遵守。因此，中国共产党接受国家权力机关的依法监督，也是依法治国的要求。中国共产党领导人民制定宪法和法律，并把依法治国作为我们的治国方略，在依法治国方略的要求下，党就应该带头遵
守人大制定并体现其意志的宪法和法律。但是遵守宪法和法律是自律遵守和他律遵守的统一。自律遵守基于人的素质，相信人性的善。而他律遵守则基于外部的强制力，对人性的恶的一面进行惩治，他律首先需要对其行为进行监督，使其不致于偏离法律的轨道，为所欲为。中国共产党作为执政党，其党内监督强调的是各共产党员的廉洁自律。而在法治的条件下，更多的是强调他律，利用外部监督的压力使其不得不遵守法律，达到“手莫伸，伸手必被捉”的理想效果。人大作为权力机关，由它来担负起对执政党进行 监督的重任，是依法治国的保证。只有自律与他律的完美结合，执政党才能真正廉洁高效地去行使执政权。依法治党，依法治国才能真正实现。
第三，接受监督是实现“三个代表”的必然要求。中国共产党的“三个代表”是中国共产党要始终代表中国先进生产力发展要求、先进文化前进方向、最广大人民群众的根本利益。这是中国共产党的立国之本、执政之基、力量之源。然而，“三个代表”的最终目的则是实现最广大人民群众的根本利益。只有满足了人民群众的根本利益才能保证前两个代表的实现。要满足最广大人民群众的根本利益，首先应当是满足人民群众当家做主的权利。中国共产党的执政本质是领导人民当家作主，发展和保障民主，实现最广大人民的根本利益。而人民是通过人民代表大会去行使当家作主的权利的，当家作主的权利不仅仅只是一种选举的权利，更重要的要有对自己选出的公仆进行罢免的权利。只有这样，才是完全意义上的民主。人民要不要对自己选举出的公仆进行罢免，何时罢免，这种决定要通过对公仆的行为进行监督后才能做出。只有这样，才能做到党的十五大所指出的“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，遵守和保障人权。”人民的民主利益是人民群众的最大利益。正如江泽民同志深刻指出的：“历史和现实都表明，一个政权也好，一个政党也好，其前途与命运最终取决于人心向背，不能赢得最广大群众的支持，就必然垮台。”[16]而人民主要是通过他的代表机关去履行自己的民主监督权力的，这也就说明了权力机关对执政党进行监督亦是实现“三个代表”的需要。同时，“三个代表”的实现程度也必须经过人民群众的检验，而不能是共产党自身的感受。人民群众既是中国共产党实践“三个代表”的基础和力量，又是“三个代表”检验的活标准。人民群众的检验和评价必须由他的代表机关——人民代表大会代理行使。由此可见，中国共产党实践“三个代表”的裁判员应该是人民群众的代议机关——人民代表大会。理所当然，中国共产党应该接受人民群众的代议机关——人大的监督。借外部的尺度——人民群众的主体尺度来检验自己“三个代表”的实践程度，是实践“三个代表”的重要条件。
总之，权力机关的地位和执政党的性质，决定了权力机关必须对执政党进行监督，这是从历史借鉴中得出的经验。
收稿日期：2002-04-15
标签：人民代表大会论文; 美国政党论文; 英国政党论文; 日本政党论文; 德国政党论文; 日本宪法论文; 政治论文; 宪法监督论文; 依法执政论文; 国家社会主义论文; 议会改革论文; 依法治国论文; 法律论文; 时政论文; 法治中国论文;