我国税收优惠政策分析，本文主要内容关键词为：税收优惠政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国税收优惠政策的历史演进
（一）传统计划经济时期的税收优惠政策。
1950-1978年，我国税收制度分别经历了1950年统一税政、1953年修正税制、1958年工商税与农业税改革以及1973年全面试行工商税制等四次大的变革。其间，除建国初期在很短的时间内税收优惠政策的制定以各种经济成份统一税政、公平税负为原则，十年动乱期间税制被作为繁琐哲学批判、税收功能丧失贻尽，几次税制改革实施的优惠政策主要有以下三个特点：1.按照公私区别对待的原则，鼓励发展国营、集体经济组织，而对个体和私营经济实行限制。2.按照“工业低于商业、生产资料低于消费资料、民生必需品低于普通消费品、普通消费品低于奢侈品”及“增产不增税”等原则，运用减免流转税、农业税等方式，扶持国家急需发展的产品和行业，满足社会经济生活的最基本需要。3.按照集中与分散相结合的方式管理减免税，调动地方政府发展经济的积极性。在此时期，税收规模小，税收优惠政策力度不大，但它对恢复国民经济，发展国有经济、促进生产资料和人民基本生活资料的增长起到了一定的作用。也为今后实行规范的税收优惠政策提供了一些宝贵的经验。
（二）有计划商品经济时期的税收优惠政策。
1979-1992年，我国先后进行了建立涉外税制、二步利改税以及工商税制进一步完善等重大改革。为适应对内改革、对外开放需要，促进商品经济的全面发展，我国按照减税让利的指导思想，陆续制定了一系列吸引外资、促进国有和非国有经济发展的税收优惠政策，税收优惠的作用范围和调控力度明显加大。其间，税收优惠政策主要具有以下四个特点：1.按照经济性质不同，对各类企业采取全方位的税收优惠政策：外商投资企业享受税收普惠待遇，个体私营经济及乡镇企业实行低税照顾，国营企业普遍运用以税还贷、税前还贷等优惠方式；优惠政策以所得税、流转税优惠为主，同时涉及其他多个税种。2.区域税收优惠按“经济特区—经济技术开发区—沿海经济开放区—内地”递减的方式体现，东部沿海地区享受的税收优惠待遇高于其它地区，区域税收优惠政策格局初步形成。3.产业税收优惠政策的实施范围除基础设施、加工工业外，还包括鼓励外向型经济发展，推动进出口贸易等。4.税收优惠的管理权限相当分散，减免税成为地方促进经济发展的重要手段。
这一时期，我国税收优惠政策虽然存在目标多元、规模失控、结构不合理等问题，但积极作用也非常明显：1.缓解了改革开放初期我国投资环境较差、经济发展资金不足等因素的制约，增强了外国投资者进入中国的信心，外商直接投资从无到有，规模逐步扩大，成为我国经济高速增长的一支重要力量。2.外商投资企业的迅猛发展，既提高了我国工业产品的加工水平，也推动了进出口贸易的大力发展，特别是外商投资企业带来的国外先进技术和企业管理经验，极大地促进了我国商品经济的发展。3.有力地推动了东部沿海地区外资企业、乡镇企业、个体私营经济的发展，扩大了社会就业，促进了人民生活水平的不断提高。
（三）社会主义市场经济时期的税收优惠政策。
1994年，我国按照社会主义市场经济体制的要求，遵循统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系、保证财政收入的指导思想，对税制进行了全面的改革，对税收优惠政策进行了较大范围的调整和清理。这次改革形成的税收优惠政策主要具有以下三个特点：1.内资企业流转税、所得税优惠得到了全面的清理、调整，外资企业则继续运用减免税、超税负返还等优惠政策，外资企业总体税负明显低于内资企业。2.进出口税收减免、流转税和所得税优惠均与特定区域及相关行业挂钩，区域税收优惠特征十分突出。3.集中了税收优惠政策的管理权限，初步实现了税收优惠的统一管理。
1994年税制改革，及时扭转了税收优惠失控的局面，税收优惠政策的范围有所缩小，有力地促进了税收收入的快速增长。1994年我国税收收入比上年增加870亿元，以后几年税收年均增长都超千亿元，清理和规范税收优惠是其中十分重要的因素。同时，这次改革保证了外商投资企业的税收优惠政策相对稳定，进一步促进了引进外资，引进先进技术工作。据统计，截止到2000年11月，全国已累计批准外商投资企业36.15万家，合同利用外资金额6626.29亿美元，实际利用外资金额3440.92亿美元，我国已连续多年成为发展中国家利用外资金额最多、增长速度最快，在世界上仅次于美国的第二大受资国。此外，区域、产业税收优惠政策的作用在这一时期也得到充分显现，使东部沿海在加强基础设施、扩大进出口贸易、发展外向型经济等方面更具比较优势，有力地推动了部分产业的升级和产品的更新换代，促进了地区经济的发展。
二、我国现行税收优惠政策格局及存在的问题
目前，我国税收优惠政策主要包括税法、税收条例、国务院其它行政法规规定的税收优惠政策及经国务院批准、由国务院财税主管部门制定的过渡性税收优惠政策。据统计，截止到2000年10月，在现行23个税种中，除固定资产投资方向调节税暂停征收、船舶吨税暂未列入政府税收体系管理以及屠宰税、筵席税、牧业税管理权限已明确下放地方管理外，其余19个税种的优惠政策共有409项，其中，税法、税收条例及国务院其它行政法规规定的税收优惠政策有150项，即税法规定的52项，税收条例规定的84项，国务院其它行政法规规定的14项；经国务院批准、由国务院财税主管部门制定的过渡性税收优惠政策有259项。现行税收优惠政策的基本格局是：
1.按税种划分：增值税65项，消费税5项，营业税27项，关税及进口环节税86项，企业所得税56项，外商投资企业与外国企业所得税27项，个人所得税38项，农业税31项（包括农业特产税10项），契税10项，耕地占用税10项，城镇土地使用税9项，房产税5项，城市房地产税8项，车船使用税7项，车船使用牌照税8项，资源税6项，土地增值税5项，印花税5项，城市维护建设税1项。
2.按税收优惠政策属性划分，根据国家产业政策，对特定产业、行业及产品实行的扶持性税收优惠政策有109项，其中，体现基础产业、鼓励性行业、发展高新技术及鼓励实施科研开发的产业税收优惠政策有38项，对有关产品体现鼓励和扶持的税收优惠政策有71项；涉及经济特区、经济技术开发区、“老、少、边、穷”地区及其他特定区域的税收优惠政策57项；促进劳动就业、实现社会福利、照顾特定困难等体现社会政策目标的税收优惠政策共271项。
3.按税收优惠的方式划分：现行税收优惠主要采取了减税、免税等直接优惠方式，共有368项，采取先征后返及再投资退税等优惠方式的有29项，采取税前扣除等间接优惠方式的有12项。
4.按享受税收优惠政策待遇的主体划分：外商投资企业、外国企业及外籍人员适用13个税种，相应的优惠政策有179项；内资企业及中国公民适用16个税种，相应的优惠政策有359项。其中，内外资企业、中外籍人员共同享受的税收优惠政策有129项，单独为外商投资企业和外籍人员制定的税收优惠政策有50项，单独为国有企业制定的税收优惠政策有184项。
上述优惠政策格局的形成与我国社会经济的发展进程密切相关。改革开放以来，为适应搞活国有大中型企业、引进外资和发展经济的需要，我国税制多次进行大规模的变革，税收优惠政策也相继进行了调整。由于经济改革和开放采取渐进方式，相关政策措施是逐步实施的，因而税收优惠政策具有明显的过渡性特点。同时，为减少改革阻力，税收优惠政策往往照顾部门、地方乃至企业的既得利益，因而在一定时期内形成了税收优惠种类多、项目繁的局面。1994年税制改革虽然对优惠政策进行了全面清理，存在的问题得到了一定程度的缓解，但受客观条件和主观意识的限制，科学、规范的税收优惠模式仍未真正建立起来。近年来，随着我国经济社会的发展及国际环境的变化，现行税收优惠政策存在的问题日益突出：
（一）优惠项目多、内容杂、未形成有机的体系。现行税收优惠政策在制发机关层次上包括立法、执法、行政等机关，在范围上几乎涉及各个税种、各类纳税人、在内容上既有为实现各种社会经济政策目标而制定的，也有很多是照顾一部分企业和个人特殊困难的，比较庞杂，而各类优惠政策由于是按照不同的目标，在不同的历史阶段逐步形成的，相互之间明显缺乏协调和配合，有些甚至重叠和冲突，特别是现行税收优惠政策体现在法律、条例中的既少又粗，大部分是各类专项、过渡性的优惠政策。这一方面损害了税收制度和税收优惠政策的规范性，也影响了税收优惠作用的有效发挥。
（二）区域税收优惠力度大、层次多，产业优惠相对较弱且导向不够清晰，对企业和人员的优惠不尽公平。目前，我国区域税收优惠政策在内容上包括所得税定期减免、低税率、地产地销产品免征增值税、进口自用物资税收返还及加工贸易进口保税等方面，类型齐全、规模较大；在实施范围上主要包括东部沿海的经济发达地区，优惠力度呈“经济特区—经济技术开发区—沿海经济开放区—内地”逐步递减格局，使东部地区的投资回报率大幅度提高，大量的外商投资、技术向该地区流动。同时，也吸引中西部欠发达地区的资金、人才、劳动力等生产要素向该地区集中，不利于区域经济协调发展。现行优惠政策虽然也体现对农业、基础设施、先进技术的扶持，但优惠的目标、重点及手段都不够清晰，未能充分体现产业政策的导向功能。由于不区分产业，对生产性外商投资企业统一享受定期减免所得税及再投资退税等普惠政策，促使其投资大量沉淀于一般的生产、加工及房地产等消费性行业。同时，优惠政策偏重对利润的调节，还会引导投资向经营期短、见效快的简单加工工业和劳动密集型行业集中，并从根本上影响农业、水利、能源、交通、重要原材料等基础产业及技术密集型、资本密集型等先导产业的引资效果。目前，内、外资企业适用不同的税种，在同一区域内资、外资企业也享受不同的税收优惠政策，形成外资超国民待遇的税收优惠格局，对外籍人员在税收上的照顾也多于本国居民，有关政策不够公平、统一。
（三）优惠方式单一，缺乏有效监管，总体功能受到削弱。现行税收优惠政策虽然强调了对加速折旧、投资抵免、再投资退税等间接优惠形式的运用，但以减免税额等直接优惠为主的状况并没有得到根本的改变。大部分直接优惠措施与获利年度、新办企业挂钩，还会使企业通过人为推迟获利年度、实行假合资、假新办等手段，进行偷逃避税，扭曲了税收优惠政策的作用。由于国家之间税收管辖权的差异和国际间双重征税的存在，对外资企业普遍采取的减免税等直接优惠措施所规定的优惠待遇，外国投资者并不能充分享受，在不允许税收饶让及税收完全抵免的情况下，会影响我国税收优惠政策的总体功能。另外，由于财税主管部门尚未建立监控减免税的有效机制，难以开展“成本—效益分析”，无法对税收优惠政策的效果进行科学评估和管理。
三、进一步清理和规范税收优惠政策的思路
我国目前正处在经济结构战略性调整时期，促进区域经济协调发展，加快能源、交通等基础产业建设，实现体制、技术创新，以及应对加入WTO、参与国际竞争等方面的任务都十分繁重，在这一背景下，继续运用税收优惠政策促进各项事业发展，实现政府的既定目标，仍是十分必要的。但是，由于我国税收收入的总量及占GDP的比重都不高，实施较大规模的减免税缺乏物质基础和空间。现实的选择只能是突出重点，有限支持，确保成效。这就要求我们对现行的各类税收优惠政策进行全面、深入的清理，剔除其中的不合理、不适当、不规范的成份，按照新的形势要求和国际惯例确立科学的税收优惠机制和模式，并逐步予以实施。
进一步清理和规范税收优惠政策应遵循以下思路：
1.促进区域经济协调发展。区域性税收优惠政策在我国现行税收优惠政策中占较大比重，与世界上多数国家主要针对经济落后地区实施税收优惠的做法不同，我国目前的税收优惠主要集中在经济发达地区，这一状况与我国改革开放的总体战略安排密切相关。改革开放初期，我国首先选择东部沿海地区作为对外开放的窗口，并给予了各类优惠政策，实践证明，这种决策是非常正确和成功的。但过了20年以后，我国经济发展的格局发生了很大变化，在目前情况下，实施西部大开发，加快中西部地区经济发展，促进区域经济协调发展，已成为我国现代化战略的重点。按照这一要求，有计划地调整以东部为重心的区域税收优惠模式，突出对西部大开发的税收支持，就显得十分迫切和必要。而就现行区域性税收优惠的总体模式而言，因其是一种普惠制度，实施的范围、条件和时限必须进一步加以控制，否则其作用就会大打折扣。
2.强化对基础产业、高新技术及环境保护的支持。能源、交通等基础产业是我国经济发展的依托，高新技术是我国实现现代化，赶超发达国家的载体，生态环境保护则是实现经济社会可持续发展的必要条件。纵观世界各国的税收优惠制度，无不以这三个方面作为重点，我国作为一个发展中的国家，在这些方面还有很大的差距，因而在税收优惠政策设计上更应突出重点，加大力度。近年来，我国在税收优惠制度建设中也注意了这些方面的问题，但在总体上还没有从区域优惠为主转到以产业优惠为主的模式上来，在产业税收优惠的安排上，仍存在眉毛胡子一把抓，重点不突出等问题。凡此种种，应当成为进一步清理税收优惠工作的重点。
3.规范社会性税收优惠。对某些社会事业、某些企业和个人的特殊困难的税收照顾属于社会政策的范畴，这方面的优惠政策是税收制度的必要补充，也是国际惯例。但是，个体的困难多种多样，社会事业的形式各有不同，试图通过税收优惠解决所有的问题是绝对不可能的。因而，很多国家处理这些问题通常是分不同类别，采取不同的方式解决。对于确属政府职责范围内的事业，主要以财政资金满足，对于企业、个人的不可克服的永久性的困难，如残疾人、老人等，在税收制度中直接规定豁免或减免条款，而对企业、个人经营性的困难，一般不予照顾，其主要目的是要保证税收的公平和税收活动不致于扭曲市场公平竞争环境。我国目前的社会性税收优惠不仅比重大，而且照顾企业经营性困难的政策很多，本应通过财政支出解决的问题而由税收优惠替代的也不少，对税制本身及市场环境形成一定的影响，并且，由于既得利益的刚性往往使过渡性政策演变为长期政策，形成尾大不掉的局面。鉴于此，对社会性税收优惠的清理应当以规范为重点，即在分清各类优惠性质的前提下，分类解决，特别是对企业经营性困难的优惠要严加控制，逐步缩小范围和比重。对于确需给予税收优惠照顾的项目，要采取更为科学的方法，以避免税收的无谓流失。
4.全面适应加入WTO的要求。从国际上看，随着我国与有关国家双边谈判的陆续结束，我国加入WTO的日子已为期不远，我国经济将逐步融入经济全球化的大潮，这是一个前所未有的历史机遇，也是一场严峻的挑战。世界经济全球化的加速发展使得各国之间的经济联系日益密切，相互影响不断加大。随着国际资本流动加速和国际贸易竞争日益激烈，各国一方面强调贸易自由，遵守多边国际竞争规则；另一方面，均从本国经济利益出发，合理设计适度保护本国经济和产业的税收制度；我国加入WTO以后，关税税率降低，市场准入领域扩大，大量进口产品将冲击国内市场。这就要求我们必须及时调整外资企业、进口产品与内资企业和国内产品在税收优惠政策方面的不公平待遇，尽快改变外商投资企业和外籍人员在适用税种、税收优惠政策等方面的超国民待遇。同时，要根据WTO的规则及一般保障条款，清理不符合国际惯例及协议的税收优惠政策，加强对国内弱势产业的合理保护，也要进一步完善出口退税机制、制定适当的税收优惠政策，增强国内企业的国际竞争力。
5.完善税收优惠的方式。总结世界上多数国家的税收优惠制度，在优惠方式上主要有以下四个方面的特点：一是优惠政策主要体现在税收法律中，单独制定过渡性、专项优惠的很少；二是一般以所得税优惠为主，很少涉及流转税；特别是增值税等具有链结式特征的中性税收，实行减免税优惠的极为少见；三是税收优惠均有明确的目标和时限，目标实现或达到时限，即期停止；四是多采取间接优惠方式，直接减免税额的优惠受到严格的控制。显然，以上各方面做法很值得我们在实践中借鉴。作为清理和规范我国税收优惠政策的目标，应逐步提升税收优惠的法律层次，以适应法治化的需要；应有计划调整税收优惠涉及的税种范围，以规范税收制度；应进一步明确各项税收优惠的目标和时限，并严格执行，以提高其政策效果；应增加间接优惠的比重，尽可能减少直接优惠，以兼顾财政收入和调节经济的目标。
6.建立税式支出管理制度。目前世界许多国家都对税收优惠政策采取税式支出管理办法，即根据相关的预测方法，测算政府的税式支出数额与纳税人的受益情况及相应的社会经济效益，最终得出税收优惠效果评价，并据此确定一项税收优惠政策的去留。同时，依据税式支出分析结果，编制税式支出项目明细表，作为国家预算的组成部分，以增强税收优惠政策公开性、透明度。我国由于种种原因，税式支出管理仍处于起步阶段，还未应用于税收实践，并且在税收优惠政策的执行过程中，确实存在因缺乏有效管理引致的数量不清、效果不明、规模失控等问题。因此，积极研究，尽早实施税式支出管理制度事实上已成为我国税收优惠制度走向科学、规范、公平、透明的关键环节。
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