高校外部治理主体与高校债务风险的防范和化解，本文主要内容关键词为：高校论文,债务论文,主体论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、高校外部治理主体
管理领域的“公司外部治理”是指通过公司外部的因素和手段，如利用竞争、并购、资本市场、利益相关者等对公司进行控制，解决公司的治理问题。高校治理的说法是从公司治理领域移植或延伸而来，因此，我们把高校外部治理概括为高校外部利益相关者参与高校重大事务决策的结构和过程，也即高校各外部治理实体关于权力配置和行使的制度安排。在政府主导型治理模式中，我国现行的外部治理主体主要由政府、学生家长、校友、银行以及其他企事业单位构成。
政府作为高校唯一的投资者虽然在高校的内部治理中起着重要作用，但其作用更多的表现为外部治理。政府代表国家把管理高校的权力委托给校长和党委，校党委直接领导校长，校长获得高校的办学自主权。政府在授权委托之后不再插手高校内部事务，其行政领导方式主要是通过制定相关政策进行宏观指导，从外部对高校进行治理。这种治理模式极易导致两个极端：一是相关政府管理部门相互推脱责任，导致所有者缺位，资金支持力量薄弱，内部人控制严重；二是政府对高校管理过度干预，内部人对高校经营不须承担最终责任，致使内部人权力滥用。
学生家长承担的教育成本是高校教育经费的重要来源，因此学生家长理应也是高校重要的外部治理主体。学生家长把培养子女的意愿和责任托付给高校，间接的接受高等教育这一产品。高校与学生家长的关系类似于一般产品市场中供给者与消费者的关系。作为高等教育消费者的学生家长在理论上可以通过“以脚投票”的方式对高校包括收费标准、资金使用在内的各种事项参与决策，但鉴于高等教育的供不应求以及一定的垄断特性，学生家长难以参与到对高校的治理中来。
校友和企事业单位应是高校经费有力的资助者，也在高校外部治理主体之列。目前我国高校捐赠还不是很普遍，大家注重得更多的仍是其具有的无偿性，即使有外部主体对高校进行捐赠，也忽视了对于被捐赠高校的有效监督。
要特别指出，企事业单位中的银行作为高校最主要的债权人本身应具有对高校的债权治理功能，但在政府机构主导模式下，债权人的约束被软化，难以对高校治理有效地发挥作用。
二、高校外部治理主体与高校债务的关系
在高校外部，不同的利益主体，一方面相互协作，为高校的生存、发展而共同努力；另一方面，每个利益主体又都在极力通过法律、舆论或权力等手段争取和维护自己的利益。在这一博弈的过程中，各主体为了自己的利益诉求，直接或间接地加速了高校债务的形成与扩大。
(一)政府行为是高校债务的最直接原因
作为高校外部治理结构中最重要的利益相关者，政府将大量资金投入到高校，并对其提供财政拨款以支撑其日常经营管理。但是随着社会环境和国家投资取向的深刻变化，政府在高等教育领域的政策调整，使高校的资金紧缺状态日益显现:
1.财政投入不足，迫使高校举债求生存
据联合国教科文组织1993年统计，1991年世界平均公共教育经费占GDP的比例为5.1%，其中发达国家为5.35%，发展中国家为4.1%，最不发达国家为3.3%，当时中国仅为2.3%。因此该年颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确规定了“国家财政性教育经费支出占国民生产总值，本世纪末达到4%”。但事实却是我国在上世纪末不仅没有达到4%的比例，在本世纪该比例还一路下降：2002年为3.32%，2003年为3.28%，2004年为2.78%，2005年降至2.16%，财政性教育支出占GDP的比重距离4%的目标越来越远。
一方面财政性教育经费支出占GDP的比例一直下降，另一方面财政性教育拨款短期内也不会大幅度增长。国家财政拨款的绝对总额虽然逐年增加，但增幅不大，政府财政拨款占高等教育事业收入的比重呈现逐年下降的趋势。有学者统计表明：1990—2002年，中国财政性教育经费占普通高等学校教育经费来源的比重从93.5%下降到50%。财政支持力度不够，经费投入不足使得高校为求生存不得不向外包括向银行等金融机构举债融资。
2.招生规模扩大，吸引高校举债求机遇
尽管在1999年到2005年的每一年中，中央政府都会根据宏观经济环境的变化而不断调整积极财政政策的内容，但我国众多人口形成的巨大的高等教育需求却始终不变，教育发展规划根据高等教育的大众化要求，规定了到2010年高等教育的毛入学率要达到23%。我国高等教育规模正在以历史上罕见的速度逐年大幅递增。扩大招生规模，必然需要扩大高校的建设规模，而扩大建设规模资金何来。高校除了依赖自身积累外，更多地只能靠举债来把握政府给予的扩招机遇。
3.鼓励贷款政策，引导高校举债求发展
我国高校办学长期恪守的是量入为出的原则，实行的是“预算包干，结余留用”的财务管理办法，有多少钱办多少事，不搞赤字运行、不留资金缺口、不出现透支行为、保证收支平衡。但在政府财政投入不足及全面扩招的情况下，政府作为主要的外部治理立体也不得不开始考虑利用政策引导高校负债经营。根据《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》和《中共中央关于转发<国家发展计划委员会关于当前经济形势和对策建议>的通知》精神，国家教育行政部门和各省教育主管部门会同计划、财政、物价等相关政府部门和金融机构，鼓励公办普通高校利用银行信贷资金改善办学条件，“以提高高等学校的培养能力和培养质量，进而拉动需求，促进经济的发展”。教育部长陈至立在1999年12月6日《在教育部2000年度工作会议上的讲话》也明确要求：利用银行贷款加大校园改造和建设力度，使学校的教学设施、体育设施、基础设施有较大的改善。至此，利用金融市场的贷款资金举债发展正式提上我国高等教育发展的日程。
除此以外，政府还以发放教育国债资金并要求高校提供配套经费的方式带动高校向国有商业银行贷款。国家在发放教育国债资金时，要求地方政府和高校必须给予相应的配套资金，对配套资金确实不能到位的项目，要视情况调减资金。为了得到补助，高校在政府的引导下，只好通过向国有商业银行贷款来筹集配套资金。
另外，政府还以发放补助金帮助高校偿还贷款的方式刺激高校向国有商业银行贷款。一些地方政府向高校承诺将在未来协助高校偿还银行贷款，具体的补助方式有政府全额还本付息，高校还本政府还息以及高校还本政府部分贴息几种。在前有政府政策鼓励，后有政府口头承诺的情况下，高校大胆地迈出了向银行贷款的步子。
4.拔高评估指标，推动高校举债求升级
2004年10月，教育部建立了每五年一轮的高校教学评估制度，而且每年公开发布一次全国高校教学基本状态的相关数据。国家评估依次为优秀、良好、合格、不合格，等级低说明学校发展潜力不行，这直接关系到政策优惠、资金划拨以及生源和当地政府的扶持力度等。教育部门出于促进高等教育加速发展的初衷而施加给高校的各种压力带来了高等学校在竞争中求得超常规发展与教育经费严重短缺之间的矛盾。教育部门在自觉与不自觉间推动了高校的对外负债。
(二)学费增长空间有限，难以维持高校的正常运转
高校办学经费除了政府的财政拨款，另一主要来源便是学生家长以成本分担形式缴纳的学费。高校的学费收入主要受学费标准的高低影响。在高校扩招前的1997年，我国高等学校己开始实行收费并轨，不断上涨的收费标准给广大普通家庭带来了沉重负担。2004年我国城镇居民年平均纯收入和农民年平均纯收入分别为9422元和2936元，从学费占居民收入的比重来看，如果按生均年5000元的学费标准计算，生均年5000元学费已经占去了城镇居民人均年收入的53%、农民人均年收入的170%。将一个大学生一年的学费、住宿费、生活费按1万元估算，四年大学需要4万元，那么供养一个大学生，需要一个城镇居民4.2年的纯收入，一个农民13.6年的纯收入。相对于美国、日本、韩国、德国等国的高校学费只占人均GDP的5%—20%，我国2004年高校收费占人均GDP的比值40.53%已远远高于这些发达国家。中国高校的学费水平已经处于世界前列，中国高等教育收费严重偏高，超出了居民的平均承受能力。此外，近年来高校乱收费现象也非常严重，引起了社会极大反响。
鉴于这些情况，政府一方面加大了对超标准收费的查处力度，另一方面分别于2001年、2002年由国家计委、财政部、教育部连续发文明确高校收费标准必须控制在2000年水平之下，收费标准不得突破教育成本的25%。因此，通过向受教育者增收学费来实现高等教育的规模扩张之路已经行不通。举债成为高校继续生存发展下去的必然选择。
(三)校友、企事业单位捐赠增长后劲不足限制了高校的融资渠道
从发达国家的经验来看，校友和企事业单位的捐赠、集资也应是高校资金的重要来源。仅1996年，美国高校收入来源中捐赠收入占8.3%，其中公立高校为4.7%；在日本，公立高校的私人捐赠占学校总收入的15%；在英国，捐赠所占比例，一般在7%左右。
同这些发达国家相比较，现在我国高校经费主要靠国家财政性教育经费，而社会捐赠和集资办学经费甚少，2001年国家对高校的财政拨款666亿，社会捐赠只有17.4亿，仅占高教经费总额的1.4%。可以这样说，我国高校的社会捐赠还处于初级阶段，而且在短期内难以有所增加。这首先是因为我国的经济发展水平不高，大部分人没有能力进行捐赠；其次，对于部分有能力捐赠的人而言，《公益事业捐赠法》虽然制定了免税制度，但条件苛刻。该法指定，只有对农村义务教育、公益性青少年活动场所和红十字会的捐赠才准予全额扣除个人所得税，对高等教育的捐赠没有相关规定。尽管在2004年下发的《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》中，规定“纳税人通过中国境内非营利的社会团体、国家机关向教育事业的捐赠，准予在企业所得税和个人所得税前全额扣除”，但是它还同时限定了必须是通过非营利机构捐赠才能全额免税，这也在一定程度上限制了捐赠者的捐赠行为；再次，高校本身对捐赠的不够重视也使得它们忽视制定专门的政策和策略吸引捐赠；除此以外，社会各界对捐赠的宣传太少，没有形成对高校捐赠的氛围和传统。虽然我国也不乏邵逸夫、李嘉诚这类富豪以及广大的积极捐赠者向高等教育做出的大量捐赠，但相对于我国庞大的高等教育规模而言仍然是杯水车薪。
(四)银行盲目提供贷款成为高校债务的推手市场经济条件下的融资，是建立在市场主体多元化、风险分散化和利益最大化基础上的，是作为市场主体的债权人与经营者按照自身利益的要求和市场规则，以信用为纽带确定下来的契约关系。由于长期以来国有商业银行的不良贷款率偏高，银行等金融机构风险约束强化出现慎贷倾向，即使拥有大量资金库存，国有商业银行出于风险考虑也不愿将其贷给对资金极度渴求的民间中小企业。国有商业银行系统的存款资金日益增加，银行急于为这些资金寻求出路。就在国有商业银行系统焦急地寻找贷款对象的同时，我国的高校则面临着扩招、升级等现实问题，其校园占地、教室、宿舍、仪器设备等硬件设施的增加需要在短时间内进行集中的资金投入，原有的经费来源渠道所能筹措的资金已远远无法满足如此巨大的高校扩容建设需求。一边是高等教育对资金的强烈渴求，另一边是国有商业银行对扩大贷款对象、减少闲置资金的迫切愿望，于是，在政府主管部门的撮合下，高等学校与国有商业银行之间突破了以往的基本存储和简单信贷关系，以“银校合作”的方式开始了全面的互动合作。
由此可见，我国高校的债务不是市场选择的结果，高校对银行的负债所反映的只是同一利益主体下的不同经营单位之间的借贷关系，它们之间并不存在利益上的冲突，即使在某些方面的利益不一致，也可以由政府通过行政手段来协调，因此这种债权、债务只是形式上的和虚拟的。同时由于不存在破产机制的威慑力，高校的实际控制权并不会随着负债率的提高从所有者转向债权人，相反，因为信用廉价和债权治理功能的弱化，还会加速高校过度投资、过度负债。因此在高校与银行的借贷关系中，银行充当了高校“提款机”的角色。甚至在某种程度上，银行已经成为高校负债的推手。它对高校债务风险的形成起到了推波助澜的作用，而高校则因为银行的大力“支持”不断陷于更深的财务困境。
三、防范与化解债务的措施
高等教育财政体系改革的基本理论认为，高等教育是一种典型的准公共产品，其最优提供模式为政府和市场的联合供给模式。结合这一观点，通过上述分析，本文得出如下结论：第一，政府作为社会整体利益的代表、高等教育的最大受益者，没有保证合理的财政支出比例；第二，校友、企事业单位等市场主体对高校的资金投入、管理和监督等各方面参与不足，使得高校外部治理产生一系列缺陷，最终引发高校债务风险；第三，政府对高校的行政干预过多，导致银行对高校的债权治理功能弱化，高校债务风险转嫁给政府。政府行政干预是高校外部治理失效从而导致债务风险加剧的重要因素。
针对这些问题，我们提出如下政策建议:
(一)转换政府职能。从本质上讲，市场调节和国家干预都是现代市场经济体制运行必不可少的，高等教育作为一个特殊的领域，虽然要以政府宏观思路为指导，但政府对高校的参与管理应更为合理化。一是理顺关系，当好角色。理顺政府与高校的外部治理关系，强化政府财政拨款的主渠道作用，退出对高校的行政干预，割断高校债务风险转嫁的路径。二是加大投入，减轻负担。政府应承担起高等教育经费主要来源的职责，通过立法来保证政府投入占高等教育经费总额的比例达到一定水平。逐步提高国家财政性教育经费占GDP的比重，尽快实现4%的目标，努力实现世界平均水平5%的目标，从而减轻高校的资金负担。三是完善法律，加强监督。政府要组织相关部门完善《高等教育法》，明确高校法人的法律定义，建立起董事会下的校长负责制，政府意愿通过董事会中的政府代表予以表达，不再对高校事务进行直接干预，实现真正意义上的法人治理。
(二)强化金融机构的重要作用。银行等金融机构应以债权投资者的身份在高校董事会中占有一席之地。一是改变目前单纯由政府教育管理部门对高校办学质量和教学水平进行行政评价的传统做法，探索新的高校评价办法。以教育管理部门为主，金融部门和社会中介组织参与，形成市场为导向、确定高校信用等级为目标、服务于社会所有利益相关者为最终目的的高校办学质量评价体系。二是向高校放贷前，应严格根据《银行法》、《中华人民共和国合同法》等法律规定，对高校贷款项目的可行性研究报告进行认真分析，重点支持能提高办学效益的项目；根据项目投资的实际需求，结合考虑高校的实际情况，在保证合理比例项目资本金的前提下，控制项目贷款规模，防止盲目扩大贷款规模导致银行贷款资金转变为存款规模。三是关注高校贷款资金使用状况，防止高校将贷款挪作日常经费开支，确保贷款资金专款专用，并形成有效资产。在保证高校正常教学、科研活动进行的前提下，要督促高校及时还本付息。一旦高校出现财务危机，金融机构应当积极同高校协商，灵活运用还贷方式，通过资产置换、资产共同控制、贷款展期等方式保证银行贷款的顺利收回。
(三)充分调动和发挥其他主体的积极性。一是积极鼓励和引导社会力量投资办学、出资办学，推动民办高等教育的发展，同时借鉴西方发达国家的做法，加强鼓励捐资助学制度建设，建立完整的税收优惠政策体系。二是可以由政府出台相关法律规范，通过发行教育公债、教育彩票的方式向社会间接融集资金以支持我国高等教育事业的发展。三是学生家长作为高等教育的间接受益者，应该支付比以往更高比例的教育成本。在适度提高学费标准的同时落实以“奖学金、助学贷款、勤工助学、因难补贴、减免费用”为主要内容的高校家庭困难学生的资助政策与制度才是改善现状的根本。学生家长也是高校重要的外部治理主体之一，他们既然为间接受益支付了一定成本，也就理应可以通过一定的权利组织机构如董事会参与高校治理决策。
*本文为湖南省教育科学“十一五”规划课题(XJK06CJG0012)的阶段性成果；同时获湖南省财政厅经费支持