中央与地方国有资产收益分配的博弈分析——基于国资分级所有的视角，本文主要内容关键词为：国有资产论文,视角论文,国资论文,收益分配论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、分税制以来中央与地方国有资产收益分配的现状分析
为了扭转20世纪80年代以来财政“两个比重”① 不断下降的格局，1993年12月15日国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，规定从1994年1月1日起，在全国实行以“分税制”为核心内容的财政管理体制。其主要内容由三个方面构成：中央与地方税收的划分、中央与地方事权和支出的划分、中央对地方税收返还数额的确定。分税制明确划分了中央与地方的财政收入与支出。分税制将中央管理的企业上缴的所得税划归中央政府，地方管理的企业上缴的所得税划归地方政府，地方政府享有管理国有资产收益的权利。但地方政府仍然没能从根本上摆脱作为中央政府附属的地位。分税制实行以后，国有企业利润的征缴比例仍需根据中央的统一规定，地方政府没有独立的收益分配权。1994年9月，财政部、原国家国有资产管理局和中国人民银行联合颁发了《国有资产收益收缴管理办法》，把国有企业应上交的利润纳入了国有资产收益范围，并对收益的组成、收缴主管部门、具体收缴方法和处理处罚办法等都作了明确的规定，要求各类型的国有企业及时上交国有资产收益。但是，《国有资产收益收缴管理办法》出台后，国有资本金的收益上缴仍未实现。原因主要有两个方面：[1]一是由于在国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》中的有关暂停企业税后利润上缴的相关条款未被废止前，就出台了其他收益收缴管理办法，从而导致企业管理者的混乱。在利己原则的前提下，企业管理者当然会采取不上缴利润的政策。根据我国《立法法》规定，下位法不得违背上位法的原则条款。然而，由财政部、原国家国有资产管理局、中国人民银行等部门颁布的管理办法与1993年国务院颁布的规定相冲突，违背了此原则，因而在实际运行中无法得到实施。在企业利润不用上缴的思维惯性和旧的法规未被废止，而新的征收法规尚未出台的情况下，从1994年分税制改革以后，国企税后利润一直都保留在企业未被收缴过。因此，中央与地方之间国有资产收益的划分问题就无法明确。
2002年11月中共十六大报告指出：“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央与地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”以十六大报告提出的这一改革方针为指导，要从根本上解决国有资产财产权利高度集中与财产收益分配关系矛盾并存的问题，需要全面厘清中央与地方之间的国有资产产权关系。应当以中央与地方之间的国有资产产权主体关系、所有权关系、委托代理关系、收益分配权关系、举债权关系和立法权关系等六个方面的改革为突破口，全面深化国有资产管理体制改革。
十六大之前，我国实行的国有资产管理体制的突出特征是国有资产财产权利高度集中于中央政府，表现为产权的核心——所有权属于中央政府，由此导致了出资人不到位，政出多门；财产权利与收益不对应，出资人财产权利难以实现等问题。十六大之后，根据党的十六届三中全会精神，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。而且，2003年3月十届全国人大一次会议第三次会议经表决，决定在中央政府和省、市（地）两级设立国有资产监督管理委员会，从明确出资人权利的角度入手，改革国有资产管理体制。出资人财产权主要包括：出资决策权、国有资产收益分配权、产权代表的任免权和重大经营决策权。其中，国有资产收益分配权直接关系到中央和地方的利益分配。这就决定了改革中央与地方国有资产收益分配权成为影响国有资产保值增值，推动经济结构的战略性调整与国有企业改革，确保国有资产优化配置，实现政府宏观经济调控总体目标的关键。
中央国有资产监督管理委员会成立后，对中央国有资本涉足的领域进行逐步收缩和精简，实现中央国有资本对国民经济的“控制力、影响力和带动力”的落脚点在于中央企业的合理产业布局。国务院国有资产监督管理委员会直接监管的中央企业一共有196家，经过几年的调整，将2003年的196家央企经资产重组变为2009年的138家企业。在近18万家企业中，中央政府出资人就是要对这138家国有企业的资产履行出资人职责，其余所有企业的资产都由分布在各地方的省、市两级政府履行出资人职责。这样国有资产体制改革的操作重心由中央转移到了地方，需按照国有资产在不同地区的重要程度，根据优化经济结构的要求对财产权利做进一步划分。同时，由于各地自然条件和经济发展水平很不均衡，财政能力以及国有资产的经营状况均有很大差异。因此，赋予地方政府与所有权、占有使用权相对应的国有资产收益分配权，实行适度分权尤为重要。
早在1995年，国务院就颁布了《中华人民共和国预算法实施条例》。《条例》的第20条规定：各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。2007年10月中共十七大报告又进一步指出： “要深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。”加快建立健全国有资本预算制度，设立国有资产收益专户，编制国有资产经营预算，从而使之可以更好地监督管理国有资产收益的收缴、分配和使用。同年12月，财政部、国资委公布了《中央企业国有资本收益收缴管理暂行办法》为地方政府收缴国有资产收益提供了借鉴，同时也推进各级地方政府向国有资产收缴收益的工作。而此前，广东、上海等地已早于中央启动了国有资本收益收缴工作。如2005年实施的《广东省省属国有资产收益收缴管理暂行规定》要求，所有省国资委监管企业和持股企业统一上缴经营利润的20％，高于央企10％的最高缴纳比例。[2]
二、国有资产收益分配的前提
中央与地方之间国有资产收益分配权关系的改革目标是：建立一级政府、一级收益分配权的国有资产收益分配权管理体制。即建立中央与地方政府分别依据国有资产所有权和占有使用权收缴国有资产收益的分配制度。因此，中央与地方政府之间明晰的国有资产的所有权和占有使用权，成为了两者划分国有资产收益的前提。
近几年来，国有资产的地区总体分布状况是：地方国有资产主要分布在东部沿海地区，中西部地区分布较少（见图1）。2007年从国有资产总量的经济带对比来看，东部沿海地区的国有资产总量为94712.6亿元，中部内陆地区的国有资产总量是10133.3亿元，西部边远地区的国有资产总量是10760.5亿元。[3]可见，各地区之间拥有的国有资产数量差异较大，分布不平衡。从国家直接投资来看，上海、四川等地区国家投资多，而甘肃、海南等地区国家投资少。因此，从国有资产存量的实际分布及占有状况和“谁出资，谁获益”的产权理论的基本观点出发，[4]先对存量国有资产来源进行界定。对投资来源明确、投资主体单一的国有资产存量，适用于“谁投资、谁所有”的划分标准，可以分割为中央财政投资形成的国有资产和地方政府投资形成的国有资产两大层次，同时分别建立中央和地方两级资产监管体系和资本预算制度。中央监管机构重点监管中央政府直属国有和国有控股企业的国有资本以及中央级事业性、资源性国有资产，并应对地方监管机构行使业务指导。地方监管机构负责省和省以下全部国有资产的监管。同时，应以法律法规的规范方式，明确两个层次出资人之间在“分级所有”的体制框架下，存在监管业务上的指导与被指导关系。
图1 2007年31个省（直辖市）国有资产总量排序图
数据来源：根据《中国国有资产监督管理年鉴2008年》有关数据整理得出。
对于投资主体较多、产权关系复杂的国有资产，则不适用“谁投资、谁所有”的划分标准。由于在计划经济时期实行的是统收统支的财政体制，在理论上中央政府是全社会唯一的投资主体，地方政府仅仅是投资代理人，并不具备投资主体性质。如果按照“谁投资、谁所有”的划分标准，这一时期形成的国有资产将全部划归中央政府，这与“分级所有”的初衷是相悖的。而且，在计划经济以及体制转轨期，许多国有企业的行政隶属关系经历了很多变动，所有权关系复杂，难以在各级政府间界定清楚。如果按照“均权”原理加以处理，即除依据产业性质必须由中央持有产权的国有资产之外，把分布于全国各地且根据产业性质不适合于更高层政权机构管理的国有资产，则按照全国人均值与辖区人口数量之积，界定给资产所在的省（自治区、直辖市）、市、县所有。对于超出部分的资产产权，则由其上一级政权机构以合资方式持有。如果产业性质不适合于上级政权机构持有，则通过有偿转让方式逐步退出。通过这种市场经济的产权交易原则进行的国有资产存量纵向与横向的划转，在各层次政权和地区之间形成产权归属清晰、责任分工明确、在互利基础上密切协作的国有资产分级所有体制。[5]
在产权划分明晰之后，可以进一步划分中央与地方的国有资产收益分配权。由于国有资产的地区分布不均，各地方之间亦会出现国有资产数量和收益差距过大的问题，从而造成地区间经济利益的严重不平衡。而且，过去十几年国有资产运营中产生了诸如下岗职工社会保障资金缺口、国有企业显性和隐性债务等问题，解决这些问题的资金仍部分地来源于国有资产的收益。因此，在中央与地方之间划分国有资产收益分配权时需考虑这些问题。当前国有资产的收益分配权过度集中在中央，无疑需要改革，而划分收益分配权其实就是国有资产收益的集权和分权问题。
中央与地方国有资产收益分配权的划分，虽然要确保中央的支配地位，但绝不是说中央集中的国有资产收益分配权越多越好，而是应从我国的国情出发，走适度分权的道路。在分级代表出资体制下，对于国有资产数量大、质量好的地方，可能更强调在各自区域内自主支配资产收益；而对于国有资产数量少、困难企业多的地方，则要求中央统筹对国有资产的收益分配权，并进行调节控制，通过中央国有资产转移支付来帮助这些地区解决历史遗留问题。
三、中央与地方政府国资收益分割的最优解
“经济人”假设包括经济活动甚至政治活动的所有参与者。而利益关系是参与者之间最基本的社会关系。不同的参与者作为不同的行为主体以及利益主体，他们之间的利益差别及其对利益差别的追求是利益博弈产生的基础。从我国现行财政分权体制下中央和地方政府的利益关系来看，中央政府与地方政府之间的利益差别是由地方政府利益的双重特性决定的。中央政府代表国家的整体利益和社会的普遍利益，而地方政府所代表的地方利益则具有双重特性。一方面，地方政府与中央政府的利益具有一致性，都是为了发展社会经济，提高人民生活水平，促进社会和谐进步；另一方面，地方利益又具有相对的独立性、理性的行为能力和决策能力，能够最充分地利用所得到的有关信息，取得自身的最大利益。
中央政府和地方政府均符合“经济人”假设，双方之间的政策博弈正是建立在彼此之间的利益差别基础之上。
（一）模型的假定
本文设定在地方政府为了获取一级收益分配权，中央政府为了维持一定程度的国资收益集中权，双方在国资收益分割时存在一个分配系数。下面在动态序列模型中选取斯塔克伯格博弈模型，引入中央与地方在国资收益中的分配系数，从而对中央与地方之间的收益分配问题加以说明。由于国有资本基本都是以企业的形式存在，因此，下面以企业为例对国资收益的分配问题进行阐述。
为了模型假设上的方便，由于K和L均是企业为了实现自身的最优利润而采用的要素，可视为企业为了获得利润最大化而采取的正向努力。因此，设定一个新参数x，代表企业的正向努力来取代参数K和L。这样，可将以上利润表达式简化为
（二）模型的建立与分析
1.中央政府先行
在此假定地方政府为了获取一级国资收益分配权，中央与地方政府之间事先约定了双方的利益分割。而且，中央对地方政府所属的国有资产发生收益风险时，不存在妥协和动摇，那么两者之间的国资收益分割过程属于中央的先行博弈。此时，中央为了实现自身的利益最大化，设定了一个收益分割系数为p，即中央在某个企业中的利益表达式为
2.地方政府先行
根据1994年开始实行的中央与地方财政管理体制的特点，两者事实上存在某种契约关系，即通过税收分成、财政转移支付、补贴等方式，规定了双方的利益分割方式。而地方政府根据“会哭的孩子有奶吃”的原则，开展“跑部钱进”的竞争性博弈活动。同理，地方政府预期，当国有资产收益发生风险时，中央同样会产生妥协和动摇，进行额外的无偿转移支付。这样，从长远来看，两者之间的国资收益分割不再是中央与地方政府间的先行博弈而成为地方政府之间的先行博弈过程。[6]既然第一阶段界定双方国资收益分割的契约形同虚设，那么地方政府如果先行动，中央就必定采取后续行动。同样，设定中央与地方政府约定利益分割系数为一个分割
四、中央与地方国有资产收益分配的政策建议
通过以上分析，可以看出，中央与地方政府间国资收益分配的合理性与最优化设计对国有企业的发展，乃至整个财政体制的公平性和运行效率都存在重要影响。鉴于当前我国中央与地方国有资产收益分配权关系存在的问题以及建立一级收益分配权的目标，本文在上述模型分析与结论的基础上，提出在中央与地方之间合理分配国资收益的几点政策建议。
（一）正确处理中央与地方国有资产所有权关系，明确赋予地方政府国资产权主体地位
我国现行的国有资产管理体制遵循的原则是“国家所有、分级履行出资人职责”。单从经济的角度考虑，建立“分级履行出资人职责”体制的主要目的是为了使上级政府（尤其是中央政府）有一定程度的行动灵活性，从而增加其宏观调控的能力。然而，这种体制还是可能影响下级政府行使出资人职责的积极性。因此，从产权和管理体制效率的角度考虑，可以在制度和经济条件允许的情况下，实现中央和地方国有资产“分级所有”的改革目标，即中央和地方政府是市场意义上完全平等的国有资产产权主体。所以，对于国有经济的总体架构和内部关系，应以“一级政府、一级产权、一级信用”为原则，[7]建立健全有关制度和法律保障体系。
（二）真正落实所有权与收益权、财权与事权相对应的国资收益分配机制
解决国有企业经济效益下降和重复建设问题，最根本的办法是实现中央与地方的财产权利与责任对等、收益与风险对称。[8]因此，应明确界定中央与地方政府国有资产的所有权、占有使用权和相对应的责任，与财产权利相对应的收益形式，以及具体监督管理人员、经理的管理要素所有权和要素收益的形式，实行财产权利和责任挂钩，财产权收益与企业收益挂钩。同时，要规范国有资产收益的形式以及国有资产收益分配的顺序和数量界限，确定国有资产监督管理经营者的年薪制实施范围。[9]
（三）以平衡地区利益为前提，中央对国有资产收益分配权进行适度分权
对于国资收益较好的地区可以放开收益分配权，而采用收益分配系数的方式取得适量的国资收益。对于国有资产数量少、收益较差的地区，可以根据地方的具体情况由中央统筹国有资产的收益分配权，通过中央的国有资产转移支付来帮助这些地区解决社保基金等历史遗留问题。
（四）建立健全国有资本经营预算制度，中央与地方分级建立国资经营预算制度
国有资产经营收益是国有资本经营预算收入的主要来源，通过编制国有资本经营预算，有利于国有资产监督管理委员会实现资产的收益分配权。因此，应明确国有资本经营预算与政府公共预算的关系，分列两种预算，确定国有资本经营预算的编制主体，从制度上保障国有企业的经营自主权，提高国有企业的效率，增加国有企业的经营收益。另外，由于地方国资经营预算制度存在综合性较差、预算编制办法粗放等问题，因此，要加快地方国资经营预算制度的改革与完善，细化预算编制内容，硬化预算管理，强化预算的绩效考核，规范国有资本收益预算。
注释：
① 财政收入的“两个比重”是指财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。
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