健全我国财政调控体系的思考，本文主要内容关键词为：财政论文,体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在国民经济运行、社会发展当中，财政承担着一系列责无旁贷的调控使命。为完成这些使命，发挥财政应有作用，必须大力健全财政调控体系和运行机制。
（一）财政调控体系的基本要素
一个调控体系，是各种调控环节、机构、功能的有序集合。财政调控体系作为一个有序集合的大系统，依其中不同基本要素的特征，可分成若干子系统。
1.信息系统。信息是调控的基础条件，能见度决定能控度，未获得必要的信息，便无从调控。财政调控所需要的信息是多方面的，从宏观到微观，从经济到社会。虽然在严格意义上讲，信息的收集、取得永远不可能是“完全”的，但对那些最主要的信息是否能够掌握，其准确程度、及时程度如何，直接关系到调控的质量。现代高科技的进步，正使信息技术迅猛发展，计算机硬件和应用软件、传输网络、处理中心等等，正在不断提高性能和质量。
我国财政信息系统建设，这些年有所发展。目前所遇到的问题，虽然有技术方面的，但最主要的却不在于技术，而是各单位本位利益及工作人员陈旧观念所造成的对信息的人为分割。各个具体业务部门的信息网络，相互间往往是封闭隔绝的，不能形成高效运转的总网或便捷的信息交流渠道。所以亟应破除不合理的人为信息壁垒。
2.咨询系统。咨询是科学决策所不可缺少的另一必要前提。信息中反映的问题错综复杂，涉及社会、经济各个领域，素质再高的决策者或决策集团，也不可能具备同时分析处理这些信息并引出对策所需的多种专门知识与理论素养。为提高决策效率，减少决策失误，必须在构建信息系统的同时，还构建由专门研究机构和多方人才、专家组成的咨询系统，对战略性、全局性、中长期的问题开展深入广泛和专业性的研讨，提出基本思路和可选择方案（预案），供决策参考。
我国的决策民主化、科学化进程，改革开放以来已经明显加快，但毕竟受传统习惯、政治体制现状和干部与专业人才素质等多方面条件的制约，与现代化事业的要求尚有较大差距。财政咨询系统的建设亦是如此，有待改进。
3.决策系统。决策是调控体系的中枢，决策水平的高低，直接决定调控的结果与成败。一个决策系统，前要统领信息系统和咨询系统（两者合成“决策支持系统”），后要操作执行系统，进而主导和协调整个调控系统。除要做出各种“常规的”决策，还要在面临突发事件时具有应急决策的能力。
我国的国民经济宏观决策水平，近年来有了很大提高，1993年出现经济过热之后宏观调控“软着陆”的成功，就是最明显的标志。财政决策系统的进步，也值得肯定。但是，面对“振兴财政”的艰巨任务和形势发展中出现的一系列新的要求，进一步提高决策水平、健全决策系统，仍应引起高度重视。
4.执行系统。财政调控的执行系统要具体负责调控决策的落实和落实过程中的操作，换言之，负责财政分配活动中的具体管理和具体业务操作。除严格按照法规、政策和预算收支计划贯彻执行外，还要及时把情况动态、新出现的问题，基层和操作环节上提出的意见、建议等，及时通过信息系统反馈给决策中心和有关方面，形成大系统中动态控制的完整回路。执行系统工作的程序化、规范化和严密的责任制，是保证其高效运作的必要条件。
我国财政调控的执行系统，目前就实际功能覆盖范围而言，包括从中央到地方的财政、税收、国有资产管理系统的所有业务部门。近年来，这些机构有所加强，工作不断改进，但仍然存在不少问题与某些薄弱环节，需进一步加强业务干部队伍的建设和提高管理水平。
总之，信息、咨询、决策、执行四大子系统有机地构成了财政调控体系，其相互间的基本联系可由下图概括。
（二）健全财政调控体系需要注重的基础性工作
在我国健全财政调控体系，需要从实际情况出发，注重抓好基础性工作，主要包括如下几点：(1)建成统一、高效的统计信息网络。从改进完善收支科目、健全统计核算指标体系和配备必要设备、培训工作人员入手，在已有的各局部网络之上扩展联成总网，并逐步提高网络运转、管理的水平和信息质量。针对现存问题，要特别注意破除各种形式的本位主义信息壁垒，加强总体协调和交流。(2)积极建立规范的、制度化的咨询程序。从财政的发展战略、中长期规划、政策设计到某一具体专题的对策思路，都应经过研究咨询机构作较透彻的研讨，并提出研究报告和可选择的思路、方案，报决策中心参考。咨询机构、人员，除包括财政系统内的科研单位和专家之外，还可请社会上高水准的研究机构和专家学者兼任。(3)大力提高干部队伍、决策人员的素质。这要求切实抓好财政部门干部队伍的培训和知识更新，加强业务骨干的培养和各级领导班子的建设。另外，也包括提高立法机构（各级人民代表大会）预决算审议人员的专业水准。(4)健全并严格执行预算收支编制、执行、修正的法规、程序和各工作环节上的责任制，并进一步强化财政监察。
概括起来，上述诸方面基础工作，都旨在使整个财政调控系统实现高效、协调的运作管理。
（三）健全财政调控体系需要进一步深化改革
由于管理体制是调控体系的依托，所以深化财政管理体制改革对于健全财政调控体系意义十分重大。
针对现行财政管理体制中存在的问题和社会主义市场经济发展的要求，今后一个阶段，在深化财政管理体制改革方面应当注重如下一些要点：
1.积极消除目前仍保留的旧体制因素。1994年以来，以“分税制”为方向的改革虽然取得了重大进展，但在多种制约条件下，仍然保留了某些本应去除的旧体制因素。现行财政管理体制中最显著的旧体制因素，是企业所得税仍按行政隶属关系划分，这十分不利于企业实行跨地区、跨行业、跨所有制的联合、兼并和股份制改组：在“十五大”明确地指出公有制实现形式多样化的改革方向之后，企业所得税划分的现状更加有悖于形势发展的要求，成为深化企业改革突出的阻碍因素之一，应当积极、尽快地消除。在既不可能将企业所得税完全划为国税、也不可能将其完全划为地方税的情况下，可行的方案是对其实行中央、地方共享。虽然这会进一步扩大共享税的比重，但“两害相权取其轻”，总比维持行政隶属关系好，而且共享税毕竟比老办法更接近于分税制的原则和国有企业战略性改组的要求。当然，在今后财税体制的总体调整中，要寻找时机逐步缩小共享税部分，使其分解、溶合于国税、地方税之中。企业所得税隶属关系控制的消除，事关国有企业战略性改组和整体配套改革的大局，绝对不可看轻，应当积极推进。至于财力划分“基数”中的旧体制痕迹等，也应在今后逐步淡化。
2.大力实行政府财力收支运作的整合与规范。十几年来，我国财政的困难似乎积重难返，但稍作深入分析就可知道，困难的症结其实并不在于财力的匮乏。经济发展了，财力一定会有，这是基本原理。我国改革开放十余年来的经济增长成就举世瞩目，国民经济在强劲发展，怎么会没有钱？问题在于，当前财力的分配和使用存在着严重的不合理、不规范、低效能。国家预算收入占GDP的比重不到11%，而同属政府财力，却不在预算中反映的预算外资金，至少相当于预算收入的一半以上，还有五花八门、为数可观的“预算外之外”（简称“外外”）资金。如把三块财力加到一起，整个政府系统财政性质的资金恐怕要接近GDP的20%。要是再考虑减少税基侵蚀流失等因素，现在政府财力潜在规模达到或超出GDP的20%是完全可能的（这里还没有考虑分散管理的社会保障性质的资金）。预算外资金和“外外”资金被各个政府部门分散掌握，其筹集、使用很不规范，随意性大，监督薄弱，容易发生损失浪费，并且成为滋生腐败的土壤，导致苦乐不均、风气不正、效能低下。因此，一言以蔽之，政府系统自身对本属财政性质的资金不能有效实行集中、规范的收支管理，才是现时财政困难的症结所在。下一阶段，应在“十五大”关于“集中财力、振兴国家财政”的方针指导下，以整合、规范政府财力收支运作作为重点来理顺分配、加强管理、提高政府财力使用效益，达到振兴财政的目的。当前亟需在1996年国务院关于加强预算外资金管理的文件精神基础上，趁热打铁，坚决突破既得利益阻力，进一步扩大“条条”上各类基金在预算内“列收列支”的范围和“块块”上预算外资金专户存储的覆盖面，创造条件将预算外逐渐归并入预算内；“外外”部分也要由暗转明，对小金库全面清理，五花八门的收费等，该取消的一律取消，有必要保留的，应纳入税和规费渠道。这样做，也是为了使政府行为的规范化及理财系统的健全化与整体改革配套。
3.进一步深化税制改革，加强税收征管。现行税制比之1994年以前有极大的进步，但仍存在一些问题，突出表现在：主体税种增值税为生产型而非消费型，不利于生产企业，资金密集型企业的发展；实际税负第一、二次产业和国有企业重，第三次产业和非国有企业轻，二次产业中的上游、基础产业重，下游、加工产业轻，不能顺应税源结构性变化调整财政收入结构和贯彻产业政策；内外资企业仍实行两套所得税制，未形成一致的“国民待遇”；税收对高收入阶层的个人收入调节力度不够，落后形势发展；等等。此外，税基侵蚀、税源流失的情况仍相当严重，且惩处不力，据有关部门统计，已查出的偷漏税数额与被罚款数额之比仅为100:5，甚至低于银行贷款利率水平。针对这些问题，下一阶段应在维持现行税制大框架相对稳定的基础上，积极调整、完善，深化税制改革，包括探索将生产型增值税改为消费型的可行途径；在今后数年创造条件，将内外资企业所得税归并；加大对高收入阶层的税收调节力度，尽快推出遗产税、赠予税，以强化对社会成员收入的再分配；根据经济结构与税源的变化，逐步调整税收收入结构，适当拓宽税基，提高税负的合理性；并且要采取多种措施（包括运用现代化计算机网络技术等）加强税收稽征管理，减少税源流失，加大惩戒力度，培养公民纳税习惯，使税收功能发挥到位。
4.配合行政改革和机构精简，加强支出管理，提高转移支付水平。转变政府职能、提高财政资金使用效益，与行政系统的改革及政府机构的精简紧密相关。行政改革属于政治体制改革内容，精简机构难度甚大，财政对于这些虽不能起决定作用，但理应积极促进和配合，使决策层下大决心改变各级政府普遍存在的机构臃肿、冗员充斥、人浮于事、因人设事的现象，为提高政府效能和财力使用效益创造重要前提。同时，要在调整转变政府职能进程中大力加强财政支出管理，积极推行政府采购制度。此外，对各类财政支出的科目和程序要进一步合理化、严密化，积极探索资金拨出后的跟踪问效制度，形成有始有终的责任制。现已实行的“过渡期转移支付办法”，开始使中央对地方的转移支付走向基于客观情况的“因素法”轨道，但由于多种原因制约，规范化转移支付的规模还很不够，同时在方法上仍需由粗到细逐步完善。今后在振兴财政配套改革过程中，应当积极提高转移支付水平，加大力度，充分发挥其调节区域差异、维护社会稳定的作用。如果说1994年的分税制改革，更多地是侧重于从收入方面搭起一个能与市场经济接轨的框架，那么精简机构、建立政府采购制度和完善政府间转移支付制度，将使我们在支出方面也搭起一个能与市场经济接轨的框架。
（四）健全财政调控体系需要进一步开拓理财新方式
中国近20年来的改革开放，已使政府职能发生一系列调整转变，也极大地改变着政府理财的范围、方式和重心。为使财政调控适合市场经济和效益型经济的要求，还有必要在改变一些传统理财方式（如对企业经营性亏损实行补贴等）的同时，开拓理财的新领域新方式。比如：
1.积极稳妥发展政策性投融资。西方发达国家在政府理财中，一般不很重视政策性投融资，而在日本等后起的市场经济国家，政策性投融资却发挥了十分重大的作用，成为实施产业政策、优化结构的有力手段和经济起飞的强大助推器。中国在现代化进程中，资本市场的不成熟加上紧迫的发展任务和“赶超”压力，也要求政府积极地运用政策性投融资方式加快经济起飞。这种政策性金融不宜与中央银行调控下的商业性金融混为一体，应当归属于财政职责。我国财政部门过去一向有小额技措贷款和周转金等财政信用形式，但作为一种全局性安排的政策性投融资，却几乎是一个新的课题和工作领域。前些年，不少地方财政部门自主发展的财政贷款信用形式，如作正确引导，便可引入政策性投融资轨道。几年前国家专门成立的三家政策性银行，由于均放在财政体外，不能理顺职能与工作关系，所以很快便出现其政策性目标与资金保全两个基本要求无法兼顾的困境。今后应把政策性投融资定位于财政调控体系之内，逐步理顺机构与工作关系，借鉴国际经验，结合我国实际，积极稳妥地探索中国政策性投融资发展之路，把贴息手段作为重要杠杆，以较少量的政府财力调动大量的社会资金按国家产业政策运作，达到“四两拨千斤”的效果；并严格实行项目的科学决策制度和多重审计监督制度，以最大限度地防止此中可能发生的“寻租”行为。政策性投融资资金收支应纳入财政预算体系，作为复式预算的一个相对独立的组成部分。
2.大力推行政府采购制度。关于政府对物品与劳务的采购支出如何形成合理而明晰的制度规范，西方发达市场经济国家已作了多年探索，形成所谓“政府采购制度”，即政府以公开招标竞价为主要方式，实行统一采购的一整套规范及其在机构、运作等方面的严密安排，值得我国借鉴。今后应当把推行政府采购制度作为加强财政管理、改进支出方式的重大举措，大至成套的固定资产和办公设备，小至批量化的一般办公用品，都应尽可能通过规范、透明、公平的招标竞价制度来采购，使政府“公共物品”的消费与市场竞争性的供给合理衔接，达到三个方面的进展：第一是在市场化导向中提高财政资金的使用效益，通过招标竞价促成那些最具竞争力的厂家对政府“薄利多销”，提供价廉、物美、质高的商品和劳务，从而降低行政成本，少花钱多办事，挖掘巨大的资金效益潜力；第二是在法制化导向中加强政府系统的廉政建设，依托于法制提高政府采购过程的透明度和严密性，从而减少产生“权钱交易”等腐败行径的土壤和因工作人员暗中“吃回扣”引致的政府财力误配置；第三是在科学化导向中提高政府的调控管理水平，通过统一的政府采购，有意识地贯彻在总量调整、结构优化、稳定物价乃至环境保护、社会福利等方面的政府政策意图，从而发展、健全适应市场经济要求的间接调控手段，提高政府理财与宏观管理的科学性。
3.努力健全社会保障基金管理的制度和体系。社会保障制度是市场经济的“减震器”和“安全网”，它的改革是我国整体改革中极其重要的组成部分。社会保障（特别是其中的基本社会保障部门）就其本质内容而言属于收入再分配的“公共产品”，理应由政府理财部门牵头管理或全面监督，基本社保基金应当由财政部门对其制度规范和运作管理负总责。这也是今后财政部门应当努力开拓和健全的理财新领域、新方式。我国这些年不断探索社会保障制度的改革，但至今基本社保基金仍然由不同部门分头管理，政出多门，协调困难，形成“五龙治水”的局面和“非旱即涝”的风险，基金使用中的误配置、浪费损失已不断发生，亟有必要加强制度规范，实行严格、科学的管理。应积极研讨开征社会保障税的前景和可行性，并考虑将基本社保基金收支纳入财政预算体系，作为复式预算的一个相对独立的组成部分。从我国国情出发，还要特别重视个人账户的设计和作用，对社会统筹账户和个人账户作全面协调、合理安排。
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