村庄社会基础与农村低保办理模式——基于三个调查村庄的比较，本文主要内容关键词为：村庄论文,低保论文,农村论文,模式论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2015)08-0138-07 一、问题的提出 近年来关于农村最低生活保障政策(以下简称农村低保)的学术研究和新闻报道中，众多学者和媒体都指出了基层的低保办理存在着种种不规范、不合理乃至不合法的行为，如人情保、关系保、错保、漏保等等，而且这些行为似乎不是少数个案，而是大量甚至是普遍存在的。在社会政策执行研究中，一般将这些违规行为统称为政策执行的偏差或变异行为。问题是，为什么在农村低保政策的实际执行过程中会产生如此大面积的偏差或变异行为？ 对此，已有研究给出的解释主要集中于三个方面①：一是农村低保政策内容的不完善。首先是缺乏明确的法律规范支持。城市低保已经由国务院制定行政条例，而农村低保目前仍无全国统一的法律法规，使地方政府可以灵活、随意处理，为政策执行偏差埋下了隐患；其次，低保标准偏低、保障范围狭窄，大量低保对象应保未保，从而在低保需求严重大于制度供给的情况下引发人情保、关系保等违规行为；再次，低保对象界定困难，农民家庭收入调查办法不完善，从而使政策规定的认定程序在实际中难以执行，使得各种变通性操作的出现成为必然。二是农村低保的资源(财力和人力)投入不足。特别是中央财政投入力度不足，在城市低保资金中，中央财政投入已经占到了60％以上，而在农村低保方面，中央财政投入比例仍然偏低，这也是造成低保标准偏低，不能应保尽保的原因。此外，农村低保工作人员特别是县乡基层工作人员缺乏，且专业素质不高，工作条件落后，工作经费短缺，无力应对庞大的工作量，造成政策规定在现实中难以得到有效落实，只能采取变通性的处理。三是农村低保办理过程中监督管理不到位。上级政府对基层政府以及负有具体落实权力的村干部的监督机制不完善，导致基层低保办理人员以及村干部为谋取不正当利益而滥用手中的权力，不能依法依规办理低保，造成骗保、人情关系保等现象屡禁不绝。 无疑，上述解释有一定的说服力，它们指出了农村低保政策执行发生偏差、变异的部分根源。但是，从社会政策执行研究的角度来看，这些解释似乎过于强调了政策内容和行政体制特别是政府正式的行政管理的作用，相对忽略了作为政策对象的低保户、普通村民以及村干部的角色和作用。实际上，农村低保政策执行的过程既是依赖于政府行政体制和公共财政自上而下逐级落实和输入资源的过程，也是一个由基层政策对象、相关利益群体、村干部等村庄社会行动者自下而上主动参与的过程。如果我们将前述解释看作一种“自上而下”视角的话，那么笔者这里将主要采取与之相反的“自下而上”视角，从村庄社会的角度来描述和揭示农村低保政策在基层的实际执行过程和模式，进而回答为什么在其执行过程中会发生大量的偏差和变异。 下面，笔者的分析将基于河南省李村和河北省武村、留村②三个村庄的经验资料来展开。这三个村庄是笔者在2012年3月至12月进行博士论文调研时所选定的调查地区。之所以选取这三个村庄，一方面是因为它们所包含信息的丰富性，这几个村庄的社会经济特征和低保办理情况既有相似性又存在很大的差异性，值得深入挖掘，另一方面则是因为这些村庄都存在与笔者有私人关系的“引介人”，易于进入和获取信息。 二、案例村庄的基本情况和低保办理过程 1.李村案例 李村隶属河南省中部经济发达的G县，地处县城西南方向。全村共有200多户、1180人，人均耕地半亩左右。很多村民都开办经营小作坊、小工厂，或外出务工经商。村民人均收入较高，但收入差距大，分化明显。村内低保户为21户、65人，低保名单在村委会院内长期公示。 G县农村低保是在2005年开始实施的。低保对象认定标准一开始是人均年收入低于1200元，2008年调整为1320元，此后逐年上调，到2012年提高到2340元，是三个调查村庄中低保标准最高的。 李村的低保办理较为符合政策要求，一是基本做到了人户合一，凡是符合条件的，该户全部成员都成为低保对象，所以该村虽然只有21户低保户，但低保总人数达到65人；二是做到了长期公示，低保办理过程中和最终认定的低保名单完全公开，接受村民监督；三是镇政府的人户调查和年审比较到位，每年都有低保户退出，也有少数新增。能做到这几点的一个重要前提是李村没有出现大量村民申请从而形成激烈竞争的局面，用村民的话来说就是“低保户都是符合条件的”，“咱村因为低保告状的没有”，“咱们这儿人觉悟高”。③不过，随着近几年政府对低保办理的从严控制，该村低保户在不断缩减，特别是2012年县里统一要求核减20％的低保名额，村干部们普遍抱怨工作太难做，最后的办法是让低保户们自己开会相互评议，并投票选出退保户。 2.武村案例 武村位于河北省南部的N县，具体位置在县城以西，距县城约4公里。武村共有230多户、1450人，人均耕地一亩二分。除务农外，村民多在本村本地务工经商，开办小作坊、小工厂等，人均收入在三个调查村庄中处于中等水平。武村低保户约70多户、70多人。 N县农村低保从2005年开始实施。2006年农村低保标准是人均年收入低于360元，2008年调整为990元，2011年提高到1440元，到2012年又进一步提高到1908元。 在2007年低保办理过程中，武村原村支书抓住乡里审查不严的机会，同时利用和乡干部的私人关系，争取了较多的低保指标，但他不召开村两委会议和村民代表会议讨论，也不公开信息，而是由自己一人掌握，只为与自己关系较好的和部分获知信息后主动找他申报的村民办理了低保。此后，更多获知低保申办信息的村民开始主动申请，并因为人数很快超过低保指标限制而引发以家族群体为基础的激烈竞争(武村是杂姓村，一直存在或明或暗的家族竞争)。低保办理中的争议更使得很多申请未获通过或未被申报的村民去乡里、县里多次投诉上访，引发县乡政府对该村的关注，并提出原则上不再为该村办理新增低保户。因此，近年来该村低保户基本维持在原有规模，没有新增也很少退出。 3.留村案例 留村也位于河北省N县，与武村相距不远，只是隶属于不同的乡镇。留村共有250多户、1589人，人均耕地也是一亩多。除务农外，村民以在附近工厂打工者居多。留村低保户也是70余户，共76人。 留村的低保办理明显受到了村庄选举的影响。留村村委选举造成村中分为两派，一派是村中最大的Z姓家族，原支书就是该家族的Z某某，另一派的代表是村庄年轻的能人W某。W某虽属小姓，但有七个兄弟，直系亲属较多。2003年村主任选举中W某联合其他小姓家族一举竞选成功，2006年又再获连任。但在2007年的低保办理过程中，由于W某为其儿子办理了低保而引起了较大的争议，对立一派不断到镇里、县里举报、上访。其后在镇政府干预下，村里召开村民代表大会讨论低保办理，最终规定只按年龄标准来确定低保对象，凡是年龄70岁以上的申报者都办理为低保户。因为该事件的冲击，W某在2009年的村委选举中落败，对立一派上台执政。不过，随着2008年后县镇政府对低保办理的控制趋严，该村近两年也几乎没有新增低保户。 总体而言，在上述三个村庄中，武村、留村都存在明显的低保违规办理，即人情保、关系保等情况，而李村的低保办理则较为符合政策要求，没有显著的政策执行偏差行为。为什么会产生这样的差异？表面上看，是武村、留村出现了较多的低保申请者，从而引发了激烈竞争，申请者们对村干部施加各种影响，导致村干部主动或被动地滥用权力办理低保，进而也导致了后续的争议和上访行为；而李村则低保申请者有限，因而竞争不明显，村干部工作没有受到过多掣肘，能较为公正、客观地认定低保户，所以其低保办理过程较为平和、稳定，没有严重的争议和上访。但是，进一步的问题就是，为什么有的村庄(如武村、留村)会出现大量的低保申请者从而引发激烈竞争乃至争议上访，而另一些村庄(如李村)低保申请者人数有限因而竞争不明显？不同村庄的低保办理竞争方式与程度是如何形成的？这里，笔者引入一个有关村庄“社会基础”的分析框架，从村庄“社会基础”的几个层面入手来分析造成上述低保办理过程差异的根源。 三、村庄社会基础与低保办理模式：分析框架 村庄“社会基础”，在这里主要是指村庄经济活动所导致的村民贫富分化以及村庄原有的群体组织及其关系。它可以进一步细分为经济状况、贫富分化、社区内聚力、家族群体、(选举中的)派系群体五个因素。因为村庄社会在这五个因素上的不同状态，村庄诸行动者在低保办理过程中所呈现的竞争方式和程度可能也趋于不同。 这五个因素分别包含不同的具体内容：(1)经济状况，即村民的总体和人均收入水平、主要的经济活动类型以及收入来源，是以务农为主还是以务工经商为主，务工经商是主要在村内还是外出。(2)贫富分化，主要指村民收入水平和生活水平的差距，是差距较大、贫富分化突出因而低收入人群集中且明显，还是差距不大、贫富分化不突出因此低收入人群分散且不明显。贫富分化与经济状况显然是联系在一起的，大体来说，以务农为主、收入水平一般或较低的村庄贫富分化不太突出，而以务工经商为主、收入水平较高的村庄贫富差距则会较大。(3)社区内聚力，是指村民是否对村庄有较高的归属感和认同感，村内交往联系是否密切，村民是否关心和参与村庄公共事务。一般来说，如果村民生产生活重心在村内，村庄事务与他们的利益高度相关的话，内聚力就较高，反之，重心偏向村外世界，内聚力就较弱。(4)家族群体竞争，也就是村庄内部家族观念和家族组织影响力的强弱，家族内部是否团结，不同家族之间是否存在竞争对抗关系等。(5)(选举中的)派系群体竞争，即村委会和党支部换届选举中是否存在派系分化和竞争，是否出现两个或几个对立性群体，这些群体是否持续存在并长期对抗竞争。 理论上，这五个因素(特别是前三个因素)是相互联系的，也就是说，各个因素的取值(表现)不是完全独立、互不影响的，而是呈现出若干稳定的组合类型。由此又造成村庄内部诸社会行动者在低保办理中可能形成特定的关系状态。 一般而言，一个村庄如果经济发达(村民以面向外部市场的工商业活动为主)，贫富分化往往也较为明显，虽然大部分村民的收入水平可能较高，但收入差距也会拉大，那些因全部或部分丧失劳动能力而陷入贫困状态的人群与村中主流人群会形成明显的分化。这样，在低保办理过程中，这部分人理所当然地成为低保对象，而其他主流人群因为与之相比存在较大的收入差距，所以既在客观上明显不符合低保条件，又在主观上不需要、不看重低保所带来的少量经济利益。再加上大多数人的生产生活重心偏向村外，收入来源主要依赖外部市场，使村庄内聚力弱化，因而人们对与自己利益关系不大的低保办理并不十分关注。这些也使得低保认定过程反而较为简单，没有大量的低保申请户，也没有多少争议，更少见投诉举报的行为。在这样的村庄，即使存在明显的家族竞争和选举竞争，因为上述原因(低保对象的客观性和清晰性)，似乎也难以影响到低保办理过程。对于这种缺乏激烈竞争的低保办理，笔者称之为无竞争式低保办理模式。 另一方面，如果一个村庄经济状况一般或较为落后(村民主要从事农业生产活动)，则村民贫富分化往往不显著。村民都以务农为主或务农务工相结合，在各户土地占有量差别不大，务工又因为农民工劳动力市场竞争充分而收入趋同的情况下，大部分村民的收入差距不会拉得太大。在这类村庄，由于农业收入的稳定性，贫困问题往往表现为相对贫困，即低收入问题，而收入的趋近性，又使得低收入人群不会与主流人群存在过于显著的分层或分化。同时，土地保障也使以家庭为单位的整体化、集中化贫困现象可能不太突出，而因为年老失依、重症残疾等个体性原因造成的分散性、个体化贫困与生活困难却较为突出。这些使得低保对象的认定过程变得较为复杂，除了极少数绝对贫困家庭外，大量的低收入或相对贫困家庭缺乏明确清晰的人群界限，很多低保边缘户或正常户也会自认为符合低保条件，且看重低保所带来的经济收益，所以会纷纷提出低保申请，形成明显的竞争关系，并进而引发激烈的争议和举报上访行为。因为村民们的生产生活重心偏向村内，村庄内聚力较高，造成人们极为关注涉及自己切身利益的低保办理，这又会进一步助长村内诸社会行动者的主动参与。也就是说，较低的收入水平和较高的内聚力，会使人们积极投身到村庄内部公共生活特别是公共资源的竞争中。这时，作为外来公共资源的低保很容易成为竞争或斗争的目标。如果村庄原来就存在明显的家族竞争关系或派系竞争关系的话，那么这种低保竞争很容易激活原有的竞争关系，即在低保办理过程中出现明显的家族竞争或派系竞争。在这两种竞争中，对于前者而言，低保被视为一种公共福利资源，因为收入差距不大，在村内每个家族都有成员自认为符合申报资格的情况下，家族之间就会围绕低保办理展开竞争对抗，每个家族都想为本族成员多争取一份，这不仅意味着获得经济实惠，更会彰显本家族在村内的影响力和面子；对后者来说，低保则被视为一种政治资源，在村内因为选举而形成派系群体对抗的时候，每个派系都希望获得更多的低保资源分配给本群体成员，以换取和扩大其支持度，同时将低保办理视作斗争工具，以投诉、举报对立群体中低保办理的不公为手段来打击对方，由此展开激烈的竞争或斗争。不管是哪种竞争关系，在低保办理中提出大量争议并向县乡政府上访、举报，都将是主要的竞争、斗争手段，因此在竞争激烈的村庄，低保争议、投诉、举报事件也会大量出现。对于这两种竞争关系主导下的低保办理过程，笔者分别称之为家族竞争式和派系竞争式低保办理模式。 综上，由于村庄社会面临的五个基础性因素的不同，低保办理过程可能会形成三种模式：无竞争式、家族竞争式和派系竞争式。 四、案例村庄的社会基础与低保办理模式：比较与分析 下面，基于调查村庄的经验材料来分析构成村庄社会基础的五个因素的具体表现，以及其所导致的不同的低保办理模式和结果。 1.李村案例 李村经济水平较高，村民多以从事个体私营工商业活动为主，在村内和镇里、县里开办经营了一些工厂、作坊和商店。由于李村地处山区，耕地狭小，因此务农收入在村民总收入中占比极低。整体而言，多数村民收入较高，但因为资本、技术、劳动和经营能力的不同，村民间收入差距很大，贫富分化突出，特别是一部分丧失或半丧失劳动力的家庭陷入了明显的贫困或低收入状态。农业收入的低比例和以面向外部市场的工商业活动为主导的经济类型决定了李村村民生产生活重心偏于村外，村庄内聚力降低，人们对村庄公共事务的关注有限。较高的人均收入和较为明晰的贫困及低收入群体边界，也降低了大多数人对低保的关注度和参与度，村内围绕低保的竞争不甚激烈。虽然在村两委选举中有一定的派系群体竞争，但这种竞争和对抗没有像留村那样蔓延到低保办理领域，或者说并没有被低保办理这一事件所激活。正如李村村民所说，“这些低保户都是符合条件的，都有客观困难，生病的、残疾的、没劳动能力的等等……选支书的那一派原来还针对老支书收集散发过一些检举材料，但……没提过低保的事。咱村因为低保告状的没有”④。也就是说，村民没有明显的围绕低保办理展开的竞争。 低保申请和办理中的竞争不明显，使得李村村干部在低保办理中能够基本按照政策规定来操作，通过村低保评议小组(村两委会议)民主讨论、长期公示来确定低保户，整个过程中并没有集中而大量的争议、举报等行为。村干部面对的村内压力相对较小，因而他们更多遵循了上级政府的行政压力而行动。在李村所属的G县，经济发达和充裕的地方财政收入使县镇政府可以给村干部发放较高的工资奖金和办公经费，从而加强了对村干部的控制力度，“拿钱办事”的理性交换逻辑造成了在县乡村三级干部的交往中正式工作关系变得更为突出，而注重人情面子的非正式私人关系则相对弱化。这种以正式关系为主的县乡村行政链条，加强了村级组织的行政化、正规化属性，使它们的政策执行活动更接近政策要求和预期。所以，李村的低保办理不仅做到了长期公示，而且基本解决了人户分离(保人不保户)的问题，实现了人户合一，即低保户一旦确定下来就将该户所有成员纳入保障而不是只把其中一两个人纳入保障。全村低保虽然只有21户，但总人数却为65人，这与其他两个被调查村庄基本上一人一户的状态相比是一个了不起的成就。但是，这种强调正式关系的低保办理也不是没有问题，行政压力下的过高要求和过度收紧在这里也时有体现。一是低保办理中对证件、证明等材料要求严格，即使低保申请户实际情况符合条件，但缺乏材料的也难以办理。村干部反映：“(低保办理)最大的困难是，条件太差的，上边一直要材料，他开不来这个材料，像那残疾证他办不下来，客观条件确实很差，人太老实了。县里就是只看材料，材料不够它就打回来了。”⑤二是强行的人为压缩调整。在近几年上级政府加强管理的要求下，李村低保人数一直处于缩减之中，“刚来的时候26户，后来是24户，一年一年地减少”⑥，特别是2012年县里统一要求各村清退一定比例的低保户，不管各村低保户实际情况是否改善，必须按这一比例调整。李村所在的镇统一要求压缩20％的低保户，对李村而言需要退出4户，然而李村实际上勉强符合退出条件的只有2户，村干部们无奈之下只有采取由低保户相互评议投票以选出退保户的方法，而这种方法所确定的退保户很难说就是真的符合退保条件的家庭。 2.武村案例 武村经济水平中等，虽然有不少村民务工经商，但多为小规模个体经营和在本地工厂打工，属于低端就业或创业，收入不是很高，因此务农收入仍然是大部分村民收入的一个重要来源。由于各户耕地面积差距不大，务工经商收入也难以拉开较大距离，因此大多数村民收入差距并不明显，贫富分化不显著。农业生产在人们生活中的重要性和村民多在本村本地务工，使村民的生产生活重心偏向村内，村庄内聚力较高，村民们比较关注村内公共事务。再加上村民们的平均收入尤其是以务农收入为主的中老年村民收入不高，较为看重低保所带来的经济利益，而贫困和低收入家庭并没有与主流群体拉开较大差距也使很多低保边缘户自认为符合申请低保的条件。这些因素的叠加造成大量村民提出低保申请，由于申请人数很快超过了乡政府发放的低保申请表的数量，因此，围绕有限的低保名额，人们展开了激烈的竞争。 武村是个杂姓村，村里存在大大小小七八个家族，其中B姓、L姓、W姓和K姓是几个较为突出的家族。在各个家族都有或多或少的成员提出低保申请的情况下，村内低保办理的竞争主要依托原有的家族竞争形式展开。作为访谈对象的村民组长K某某即属于K姓家族，他说：“(K姓)家里两个吃五保的，一个吃低保的，一个是计划生育独子户补贴，头几年(占好处的)净是咱家的人了”。“虽然B家人最多，但吃低保的最少。B家没有什么带头闹事的人，不争不抢的”，也就是说因为B姓家族没有积极参与低保竞争，所以其家族成员中获得低保名额的较少。而L姓家族则通过担任村干部的L某某而参与了竞争，但因为L某某和原村支书的矛盾，导致了村支书有意的排斥和压制，造成L姓家族最终吃低保的人不多，“L家吃的也不多，别看他(L某某)在大队(村委)上，他家就一个人吃着(低保)。他叔叔想办低保，都差点没办上，他家里人都找他抱怨，你在大队上这事都办不成？为这差点和支书打架，后来勉强才让他叔叔吃上”。⑦显然，武村围绕低保办理形成了较为激烈的家族竞争关系。 激烈的家族竞争使武村村干部在低保办理中面临着较高的村庄内部压力，如果不能满足某个家族的要求，他将在后续工作上失去该家族的支持和配合。在村庄层面以上，武村原村支书与乡干部由于长期的工作交往和私下人情往来而建立了良好的私人关系。2007-2008年，县乡政府放宽了对低保办理的控制，为尽快实现应保尽保目标，主动要求每个村庄要达到一定比例的低保人数。抓住这一契机，村支书利用私人关系拿到了较多的低保申请表(也即低保名额)，这给他应对和缓解村内压力提供了资源。一开始为防止过分的竞争使场面失控，支书封锁了低保办理的信息，暗箱操作，只接受与自己关系较好的村民的低保申请。“就是村西头的人吃得多，村干部都是西头的人，村支书家就在西头”⑧。这时，低保好像一件不花钱的礼物被村支书拿来慷慨地赠与支持者。但很快消息还是传播开来，一些首先得知信息的、自认为符合低保条件的村民或直接或通过家族内积极分子(敢闹事的人)找到支书要求办理低保，支书很快应接不暇，在把手头有限的申请表用完之后，他只能向那些晚来的申请者承诺第二年为他们办理。但等到了第二年(2008年)，县乡政府认为已实现“应保尽保”，因此开始收紧低保办理，控制低保申请表的发放。这样一来，支书的承诺无法兑现，村内一批没有被申报的村民就联合起来去乡里、县里上访，要求给自己办理低保，“B某、L某等，没吃上的，很是找了几回呢，乡里民政所、县里民政局，他们都去过”⑨。县乡民政部门不胜其烦，在多方解释之后，最终宣布不再给武村办理任何新增低保。由此，武村低保办理从2008年以后几乎停滞。可以说，武村前期的低保办理属于典型的政策执行偏差，在政府放松控制的情况下，一大批低保边缘户和正常户利用人情关系和积极活动而被纳入到低保中来。而到后期，随着政府全面收紧，正式行政控制过度加强，正常的低保户新增几乎已不再可能。 3.留村案例 留村经济水平中等偏下，村民以在本地务农、打工及个体经营为主要收入来源，总体来讲收入不高。因为各家农业收入和务工收入差距不大，所以村民之间收入分化也不明显，除少数孤寡、年老、残疾、重病家庭外，大部分农户收入都在平均线上下。这样的经济状况也决定了大部分村民的生产生活重心局限于村内，村庄内聚力很高，人们对村内公共事务高度关注。村民收入特别是中老年村民收入普遍不高，使他们看重低保所带来的额外收入和其他好处，而贫富分化不明显也使得大量边缘户自认为符合低保条件。因此在2006-2007年政府放宽低保办理控制，扩大各村低保人数时，留村村民纷纷提出申请。大量的申请造成了村民之间的竞争，这种竞争激活了村庄选举所造成的派系群体斗争。留村以Z、C两大家族为主，其他还有W、L等小姓家族，在2003年村委选举之前一直由Z姓老支书执政。2003年选举时，年轻的能人W某联合村内其他小姓和Z姓中一些不满老支书的成员，一举击败了谋求连任的老支书，当选村主任，并随后在镇政府的干预下迫使老支书辞职，由W某支书主任一肩挑，不过从此也造成了以老支书家族为一方和W某支持者为另一方的两大派系群体的分化、对抗。特别是2007年，W某以他儿子有手伤为名给其办理了低保，由此激起了对立一派的激烈反应，该派成员到镇、县政府不断举报投诉，要求复查W某儿子低保资格并重新认定低保户。可以说，留村低保竞争具有明显的派系竞争性。 在持续不断的举报冲击下，县政府终于决定留村召开村民代表会议重新评定全村的低保户。在会议上，村民代表们争论不休，几乎大动干戈。由于家庭经济状况差距不大，再加上家庭收入的模糊性和衡量比较的难度，以收入标准认定出的低保户始终不能获得大家的认可，最后有人提出只以年龄为标准来认定，申请者中只有超过70岁以上的老人才能被确定为低保户，不管经济条件如何，70岁以下的人只能等待。在没有其他选择的情况下，这一提议最终被代表们勉强通过。由此，村中原有的W某办理的低保户全部被70岁以上的老人替代。对于这一标准和由此认定的低保户，镇里、县里并没有提出质疑，而是予以认可。这一办法也得到了普通村民和低保申请者的接受，毕竟有一个客观的标准还是要好于没有标准或模糊的标准。此后，村里低保争议和举报行为几乎绝迹。不过这场风波过后，W某的执政地位开始动摇，在2009年的选举中被以老支书儿子Z某为首的对立一方击败，黯然下台。然而，2009年以后，由于政府收紧对低保办理的控制，留村的低保户也一直没有新增，村里已经积累了一批超过70岁的低保申请户，但县镇政府迟迟没有受理。可以预测，如果政府放松控制的话，留村的低保户还会新增一大批。很明显，与其他两个村庄相比，留村在低保办理过程中群体竞争最为激烈，低保办理先是成为派系斗争的工具，最后又成为派系斗争妥协的产物。从结果上看，在低保户认定上只考虑年龄标准而不考虑家庭经济状况以及是否有成年子女，会将很多明显不符合条件的正常人口纳入到保障中来，这是违背政策规定的。