吴杰 侯爱敏
（苏州科技学院建筑与城市规划学院，江苏，苏州，215000）
【摘 要】城镇化和义务教育均衡化发展相互促进、相互制约，新型城镇化的战略推进亟需探索公共服务均等化发展模式，苏州提供了就地城镇化和义务教育均衡化协调发展的典型案例。本文在对苏州就地城镇化和义务教育均衡化的协调度测量的基础上，分析苏州就地城镇化和义务教育均衡化协调发展的现状特征以及面临的新的不协调，进而从规划的视角对进一步提升就地城镇化和义务教育均衡化的协调度提出了调控策略，以期为全国城镇化和义务教育均衡化发展提供借鉴。
【关键词】就地城镇化；义务教育均衡化；协调；策略；苏州
1．引言
现阶段我国推行新型城镇化和城乡一体化发展战略，就是要把提高人的物质文化水平作为城镇化发展的出发点和归宿，让城乡居民共享城镇化的发展成果，其中包括促进农民工市民化。从这个意义上讲，推进城镇化的重要内容之一在于促进城市的公共服务在各类居民之间的均等化，处理好新型城镇化和公共服务均等化的关系，探索更为科学的发展模式，这也是我国建设新型城镇化建设的内在需求。
近年来，学者们研究城镇化和义务教育均衡化的文章颇丰，其中也不乏对城镇化与义务教育均衡化的相互关系的探讨：林藩（2011）提出城乡教育的均衡发展影响人口迁移意愿，是加快城镇化进程的重要手段 [1]；袁杰（2013）提出义务教育均衡发展是新型城镇化的应有之义，新型城镇化为义务教育的均衡发展带来重大契机[2]；朱清香等（2013）从时间、空间、主体、价值维度，提出了在城镇化视角下推进城乡义务教育均衡发展的策略选择[3]。但在对就地城镇化和义务教育均衡化的研究方面就显得较为空白。苏州是就地城镇化和义务教育均衡化协调发展的区域，其实践经验是我国其他地区的典范，但同时也产生了许多问题。因此，我们在总结经验的同时，也应当反思面临的困境，从而进一步提升就地城镇化和义务教育均衡化发展的协调水平，这也是现阶段苏州城乡一体化改革和发展的重要内容。
2．苏州就地城镇化和义务教育均衡化协调发展现状评估
2.1协调度模型选择
协调度是度量系统内部各要素之间在发展过程中彼此和谐的程度，从现有的研究成果出发,可以将协调度分为三类：距离协调度、变化协调度和综合协调度 [4]。本文尝试性的将其应用于就地城镇化和义务教育均衡化的协调性评价，由于就地城镇化和义务教育均衡化的协调度均存在合理的区间，最理想的状态是就地城镇化和义务教育均衡化的发展均保持最优；反之，则是不被接受的。据此，将协调度计算公式定义为[5]：
B= 1 - S /Y
Y 是平均值，S是标准差。B越大，说明各个子系统之间配合得越好，即协调度越好，反之亦然。
2.2协调度指标体系的构建
本文所研究的就地城镇化包括本地人口的县域范围内的就地转移和外来人口的就地落户，因此，就地城镇化的指标选取了城镇人口、户籍人口、流动人口占常住人口比重三个方面的比例数据。而对义务教育均衡化的研究从教育机会、资源配置、教育质量三个方面进行，因此，选取每班教师数、毕业生升学率、专任教师合格率等方面的数据（表1）。在此基础上，分别对就地城镇化和义务教育均衡化发展综合指数进行评价（表2、表3、表4），进而可以判断出不同地区就地城镇化和义务教育均衡化发展状况，并可以进一步分析各子系统之间的配合程度，找出阻碍就地城镇化和义务教育均衡化协调发展的限制性因素，从而为区域就地城镇化和义务教育均衡化协调发展的调控策略提供重要依据。
表格 1 就地城镇化和义务教育均衡化协调度指标体系
根据表5可以得知，苏州就地城镇化和义务教育均衡化关系整体协调，每班教师数、毕业生升学率、专任教师合格率协调度均较高，说明苏州地区城镇化发展、师资配备情况、教育质量发展协调，但是流动人口和户籍人口占常住人口比重协调度相对较低，同时每所学校所承担的常住人口数、每一教师负担学生数方面协调度相对较低，说明同时也面临一些问题，如流动人口急剧增长、学校资源紧张等。因此，苏州就地城镇化和义务教育均衡化协调发展的现状特征具体表现为：
2.2.1就学机会均衡和人口分散化布局的良性互动
义务教育在教育机会方面的均衡发展是就地入学政策的顺利实施的成果，而就学机会均衡在一定程度上抑制了、远距离就学等择校问题，进而固化了人口的分散化空间分布状态，使得人口得以在乡村分布，而不是集中流向城市地区，从而实现人口在区域之间的均衡发展，为就地城镇化的发展提供人力资源支撑；同时，人口分散化的空间分布状态又服务于教育的均衡发展，使得各地区之间、城乡之间的学校拥有相对合理的生源条件和相对应的物质条件来支撑义务教育的均衡发展，从而保持协调发展的状态。
2.2.2资源配置均衡和城镇体系合理布局的密切配合
义务教育在资源配置方面的均衡发展保证了城镇体系的合理布局，通过经费投入、办学条件、师资配置等方面的标准化建设，提高小城镇的基础设施和公共服务水平；而数量众多、经济发达且分布相对均衡的小城镇，形成了广大农村地区的组织和服务中心，它们一方面通过自身发展面向区域和全球整合资源，形成了强大的经济实力支撑自身基础设施和公共服务建设的需要，服务于周边农村地区，更重要的是作为城乡交流的纽带，成为了苏州城乡基础设施和公共服务一体化建设的核心抓手。
2.2.3教育质量均衡和城乡一体化的共同发展
义务教育在教育质量方面的均衡发展保证了城乡之间发展的相对均衡，通过提高义务教育的质量缩小城乡之间基本公共服务水平的差距，抑制远距离就学问题，促进就近入学政策的顺利实施，推进就地城镇化在城乡一体方面的建设；而小城镇相对发达的基础设施和公共服务体系，使其为城市的资金、技术、人才、信息等资源要素向农村扩散提供了平台，进一步提升了农村地区的发展条件，使得农村地区拥有成长活力和发展潜力，推动义务教育在城乡之间的均衡发展。
3．苏州就地城镇化和义务教育均衡化发展面临新的不协调
3.1区域优质义务教育资源供需不协调
在城镇化的过程中，教育资源是根据人口进行配置的，但是居民对优质教育资源的实际需求有一个从乡村到城市集中的过程，这种集中远远超过了人口集中的速度，从而造成教育资源的不均衡。以苏州市越溪小学为例，越溪小学校区内生活区、活动区、教学区分布合理，运动场、体育馆等功能场馆设施齐全，规模轨制建设符合常住人口预测机制，但是家长更倾向于将孩子送往城区，而不是就近入学，给越溪小学带来了的生源问题，不利于学校的长期发展。
3.2人群结构分化带来的教育资源不匹配问题
“老区繁华的表象背后，是日渐老去的人群”[6]。在城镇化进程中，由于区域内地区经济发展不均衡，老城区人口向新城区流动，通过这种人口流动置换将高素质、高消费阶层的人群置换为老年人口和外来租住人口，造成人群结构分化问题。对于学校而言，生源结构整体上以外来人口为主，而外来人口教育基础的参差不齐造成了学校生源质量整体下降，从而导致学校整体教学质量下滑，许多百年名校因此丧失自身优势，不利于老城区教育的长于发展，对教育均衡化和老城区城镇化建设提出挑战。
3.3“学区房”现象导致的义务教育不均衡发展
“学区房”就是将教育资源和商品住房挂钩，而由于义务教育资源是一种公共产品，体现社会公平的理念，这与“学区房”中市场化配置，利益优先的理念相冲突，一方面严重影响了公共产品的配置效率，另一方面影响了居民教育机会的公平，尤其是弱势群体的教育机会公平。同时，政府新开发区域的楼盘往往与学校合作，将学校搬迁或在新开发区域的楼盘设立名校分校，以此带动周边房价，也在一定程度上加大了社会分层，造成更大的不公平。在城镇化不断推进的过程中，“学区房”更多的成为了一种促销手段，好的“学区房”甚至普遍高出其他房源价格的20%[7]。此外，受学区房优质教育资源的吸引，会导致高层次人口的集聚，造成学区人口密度过大，并带来“大城市病”，影响城镇化高质量建设。
4．苏州就地城镇化和义务教育均衡化发展调控策略
4.1经济社会总体规划中强化教育的作用与地位
教育关系着每一个家庭，是政府最大的民生工程。因此，应当从城市发展整体出发，强化片区规划理念，将教育发展规划纳入区域经济社会发展总体布局中进行谋划，在经济社会发展规划中优先安排教育发展，城区规划中优先保证教育用地，财政资金优先保证教育投入，公共资源优先满足教育事业发展的需要，人力资源配置优先补充教育师资，科学规划学校布局、合理配置教育资源，形成覆盖城乡、布局合理、发展均衡的教育公共服务体系。
4.2城乡建设规划中强调城乡教育的一体化发展
图1 城乡教育资源配置的策略调整
在城镇化的过程中，居民对公共服务的需求有一个从乡村到城市集中的过程。因此，在城乡教育发展过程中，应当把把教育需求向城镇集中的现实需求考虑在内，实施城镇地区的量化调整和乡村地区的质化调整相结合的教育战略布局。对城镇教育资源的配置把握阶段性特点，因地制宜，因时制宜，建立更加科学的入学人口预测和人口调控机制，实现与教育规划的同步运转；对乡村教育资源配置从实现教育现代化的总体目标着眼，制定与完善现代化学校硬件建设的标准，实现均衡配置、标准化配置；同时将人才资源作为优化配置的第一资源，将教育资源配置首先投向教育人才，出台更富激励性的教师薪酬制度，在强调义务教育资源“福利性”的同时考虑“竞争性”的资源属性，从而达到以城带乡、城乡并重的应然状态（图1）。
4.3教育布局规划适应多元化需求
图2 教育设施布局的影响因素
教育设施布局受到区域自然条件、经济发展水平、人口密度、社会意愿和文化习俗的共同影响（图2），因此，健全基础教育服务，促进教育均等化，要求教育设施的布局要适应教育多元化需求，实现更高层次的教育公平；资源配置纳入区域整体规划，与行政区划内的土地、物质资源等交融；差异化预留基础教育空间（新城、老城、边缘区），弹性预留非教育设施空间；淡化行政区划的概念，资源调配与区域功能定位相适应，从行政区划到一盘棋的发展；以公建配套政策与郊区优质教育设施配置积极回应户籍人口的空间分布变化；将解决进城务工就业农民子女的就学问题作为地区教育发展的积极关注；关注学校建设的标准建设。
4.4运用新的城市规划方法规划教育布局
现阶段应用传统的城市规划方法维护教育公平越发显得“力不从心”，这就对今后的城市规划方法提出了要求。这就要求新的城市规划方法在义务教育规划方面要充分借鉴各部门的力量，运用GIS、大数据等现代化的技术手段，建立合理的人口预测机制，进行人口分布、迁移与发展的预测，以此指导学校布局规划的制定。此外，在地方政府的统一协调下，要建立起规划、教育、财政等部门共享的城市基础信息平台。
4.5进一步解决规划有效落地问题
随着对城镇化和教育均衡化发展的重视，区域越来越注重教育规划，造成教育规划与城市规划接轨、比较超前，但规划中学校建设的数量与规模都很大，投入大，持续时间长，要落实这项宏伟蓝图，需要政府的持续关注，并提供长期的政策、物力与人力的保证，同时需要得到社会各部门的全力配合。在规划的落实过程中应做好以下三项保障工作：一是保证与规划相关政策的稳定性,以法为据，使落实规划纳入到以法治教的轨道上来。二是将学校布局调整纳入新型城镇建设规划，制定全市教育发展规划。三是统筹部门合作。政府统筹,各部门通力合作，共享基础建设，从而为义务教育均衡化的发展开辟“绿色通道”。
5．结语
义务教育均衡化发展是一个时代命题，同样也是城镇化发展中的不可回避的重要因素，义务教育均衡化和就地城镇化发展相互促进、相互制约。一方面，就地城镇化促进了整体办学条件的改善和办学效益的提升，为义务教育长远发展夯实了基础。另一方面，义务教育发展有效引导了人口和资源的合理流动，促进了城市经济社会发展，提高了就地城镇化质量。苏州在义务教育的均衡化和城镇化的协调发展方面提供了一个成功的范本，不过，义务教育优质均衡发展是一个动态持续的发展过程，只有起点没有终点。随着城镇化发展进入“深水区”、义务教育均衡发展水平进入“高位区”，城镇化和义务教育均衡化协调发展任重道远。
参考文献：
[ ]林藩.以义务教育均衡化推进城镇化的健康发展[J]. 福建师范大学学报(哲学社会科学版),2011,06:152-156.
[2]袁杰.交叉与互动:新型城镇化与义务教育均衡发展的关系——以河南为例[J]. 时代教育，2013，15:64-65.
[3]朱清香，谢姝琳，房俊峰.城镇化视角下城乡义务教育均衡发展的系统分析与策略选择——以河北省为例[J].燕山大学学报(哲学社会科学版)，2013，02:127-131.
[4]戴淑燕,黄新建.可持续发展协调度的评价方法分析[J].科技与管理,2004(6):22— 24.
[5]申金山.城市基础设施与社会经济协调发展的定量评价方法与应用[J].城市环境与城市生态,2000,(5):l0—11.
[6]马向明.关注多元，让老城区更有韧性[OB/OL].城市规划新闻网. http://www. upnews.cn/archives/4181.2014-05-09
[7]郝帅.就近入学政策推高学区房价格［N］.中国青年报，2014-04-03（5）.
论文作者:吴杰,侯爱敏
论文发表刊物:《工程建设标准化》2016年5月总第210期
论文发表时间:2016/7/14
标签：义务教育论文; 城镇化论文; 苏州论文; 城乡论文; 人口论文; 协调发展论文; 布局论文; 《工程建设标准化》2016年5月总第210期论文;