国有资产管理体制的创新：由行政控制转向法律规制，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文,规制论文,体制论文,行政论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F129.17 文献标识码：A 文章编号：1000－8594（2003）01－0012－03
江泽民在党的十六大报告中强调：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。”这一关于国有资产管理体制改革的战略性部署，将会给我国现行国有资产管理格局带来革命性的变革，也将在诸多方面实现我国国有资产管理体制的创新。
一、原有国有资产的管理体制重在对国有资产的行政控制
国有资产管理体制是国有资产的管理、监督、运营的制度化形式，它涉及国有资产的监管、运营主体，作为监管、运营对象的国有资产的界定，以及监管、运营国有资产的方式和与之相适应的组织制度体系。在不同的经济体制下，由于管理国有资产的类型和方式不同，因而，国有资产的管理、监督、运营主体和与之相适应的组织制度、管理制度也会有所不同。
在原来的计划经济体制下，国家对国有资产的管理，实行的是直接管理。国家既是国有企业国有资产的所有者，又是国有企业国有资产的生产经营管理者。这种国有资产管理体制是在严重依赖行政管理体制的基础上建立起来的，国有资产的出资人是国家，其各种权力和职能都由国家一个主体承担进行，名义上是统一行使，实际运行中却是地区所有和部门所有，其结果是，各级行政主管部门和各级政府部门都以国有资产委托人的身份直接干预国有资产的运营，致使国有资产所有权的各项职能往往被多个不同的行政部门所行使，表现为各级政府和各级经济管理部门既拥有管理本地区、本部门社会公共事务的行政权力，也拥有管理、干预和参与本地区、本部门经济活动的经济权力。政府对宏观经济活动和微观经济活动的全面干预和参与，使得政府的行政权力日渐扩张，导致了政府权力向企业的内化，以及企业权利向政府的外化，政府与企业之间的权利边界日渐模糊和混融。加之，条块之间彼此代表着不同的利益，在国有资产的实际运作中其职能和权限也存在着严重的重叠交叉，这就使国有资产的运行处于条块分割的行政权力系统中，国有资产的运营行为也就成为了行政权力的体现，这样国有资产所有权必然与政府的社会经济管理权混融，从而难以独立。
由于国有资产的配置和运营是通过行政化的手段进行的，并且是按行政层次及相应的隶属关系来分配人、财、物，从而也使得各级政府及其经济管理部门把国有企业紧紧地控制在自己的权力之下，认为向其发号施令是理所当然的，甚至还认为国有企业履行义务就是对国家作贡献，国有企业要权利就是向国家索取，致使国有企业的权利意识一直缺乏，乃至被压抑，政府的行政权力本位不断强化。由于这种“行政权力本位”思想观念作崇，国有资产的一切经营活动、投资和交易活动都主要围绕行政权力及相应的条块利益而运转。
二、市场取向改革以来原有国有资产管理体制没有实质性变革
在社会主义市场经济体制下，从理论上来看，政企分开和企业出资主体的多元化，导致国有经济的载体势必要由国有企业变为国有产权，经营性国有资产的主要意义也由它的实物存在形式变为国有资产出资者的权益，因此，这时的国有资产管理，只能通过监管和运营国有产权来实现；国有资产监管和运营的基本方式，也必然由计划经济体制下的实物管理和资产调拨，转变为对国有产权的管理和交易。在这种体制下，国有资产监管、运营主体和与之相适应的组织制度和管理制度，必然要发生相应的变化。适应这种变化，党的十五届四中全会在《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中明确指出：“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。”然而实践中国有资产的经营授权是依据行政体制进行的，中央政府将国有资产授权于各个政府职能部门和地方各级政府，而政府职能部门又是由中央和地方各级政府部门组成，各级政府又掌管着本级职能部门。这样就形成了条中有块、块中有条、条块交叉的并存局面。虽然各地都成立了国有资产的管理机构，但在各级主管部门、各级地方政府仍以国有资产所有者身份行使管辖内的国有资产所有权的职能（包括国有资产投向、国有资产运作方式、国有资产收益的收取使用、国有产权处置、产权代表选派等）的情况下，其职责却难以到位。国有资产所有者代表的这种行政化、多元化表明，市场取向的改革以来，国家进行的国有资产管理体制改革的一系列举措仍以国家所有权为价值导向，强调政府行政权对国有资产的严格控制，政府内部的社会行政管理职能与经济管理职能并未真正分开，经济管理中的一般经济管理职能与国有资产产权管理职能更未分开，突出地表现为：各级政府仍将国有企业特别是大中型企业作为自己主要的管理对象，原有的企业主管局改为控股集团公司后，在许多方面旧的职能依然未改，某些重大决策不经董事会讨论，也未召开股东大会，就由原主管部门或控股集团公司单方面决策，并以行政手段要求股份公司执行；有的股东大会通过的决定甚至被原主管部门或集团公司否决，出现了董事会否定股东大会的反常现象，企业自主权难以得到切实落实；有时国有企业的上级主管机关作为国有资产的所有者还越俎代疱把经理人员作为自己拨一拨动一动的“算盘珠子”，使他们并无决定企业人财物、产供销的自主权可言，在国有独资公司中这种情况尤为严重；尤其是在国企改革、改制中，有关企业的兼并、出售、联合等事项，也出现了不尊重企业的意愿，政府部门强行为之，搞“拉郎配”的现象，政府部门随意分割国有资产经营者的权利，随意给国有资产经营者设定或强加没有法律依据或者不合理、不公平的义务。这说明，我国的国有资产的运营仍然没有从根本上摆脱计划经济体制时期形成的“权力经济”束缚。这种状况使国有资产因行政权力长期控制凝固化，缺乏应有的开放性、流动性、增值性。
三、以法律规制国有资产管理体制的创新是必然抉择
上述行政控制体制下的国有资产的运营既不符合市场经济规律的要求，也不能适应我国加入世界贸易组织后国有资本面临的严峻竞争形势，同时制约着国有企业现代企业制度的建立。因此，建立符合市场经济的国有资产管理、监督、运营机制，形成国有资产有效流动与运营的体制基础，已到了国有资产管理非打破公共权力部门所有的格局不可的时候了。
要打破原有的国有资产管理体制，首先要破除对国有资产进行行政控制的理念。基于此，十六大报告明确指出，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这是对国有资产管理体制的重大创新。其突出的特点就是树立法治在国有资产管理体制创新中的权威地位。
美国法学家伯尔曼曾精辟地指出：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”这表明，法律权威必须来自于人们对法律的信仰和崇尚，法律信仰意味着法律至上观念的确立。只有信仰法律的人们，才会严格遵循法律，法律权威才因此得以确立。因为法律权威的形成最终取决于普通民众与具体行使权力的官员对法律的信仰。法律信仰的核心是一种内在的心理信念，对确立法律权威而言，这种内在的心理信念会起到决定性作用。只有法律权威赢得了全民的普遍的心理认同，法律权威才会化作人们的内心自觉。对于具体行使权力的官员来说，才能从内心的深层情感上自觉接受法律，拒绝外来的各种力量和因素的干扰，客观公正地行使权力和适用法律处理社会纠纷；对于普通民众而言，因信服法律而会自觉自愿地将其纠纷诉诸司法机关，寻求法律保护。由此不难看出，法律信仰是确立法律权威的精神动力和信念支持力量，因此，塑造全民的尤其是政府的法律信仰，树立法治在建构国有资产管理体制中的权威地位对于国有资产高效、安全的运营具有深远的意义。
法治意味着控权制度的存在和权力制衡原则被遵守。严格的法治，首先应建立对行政权的严格权力制约制度。举凡法治有效的地方，权力均受到法律的严格制约。法治还意味着国家责任的无可逃避和权力责任相统一制度的建立。现代法治社会中的国家的一个重要特点是公共权力不再完全处于消极被动状态，在国家具有了经济职能之后，权力责任的内容也相应增加了。现代的权力责任，除了过去的由滥权所产生的责任及怠权所产生的责任外，还负有满足公民权利请求的责任和由管理而带来的保证责任。后两种责任主要是现代政府的责任。传统的法治防范理论，总以行政权为主要对象，其实有许多立法的不法和司法的不法事件表明，这后两种权力同样能形成对公民权利的积极侵害与消极侵害。只要是公权力，就是支配私权利的能力，因之也就无法消除其不法的可能性，所以国家责任的主体应是全方位的。不论哪种权力主体，也不管它是自己执行或是受托代行，只要启动了权力，就应预设责任于其运行之后，以使权责成为不可分的整体。
法治的上述含义表明法治蕴涵着丰富的法的精神，一般说来，法治所蕴涵的法律精神包括：（1）法律至高无上。（2）善法之治。（3 ）无差别适用。法律不承认个别（特殊）情况，只承认普遍规则的效力，非经法定程序不得因个别情况而改变法律的普遍性，即使这种改变的目的是正当的，目标是正义的。（4）制约权力。国家、 政府享有公权力，但是这种权力必须接受法律、权力、权利的制约，禁止滥用权力，政府和官员的行为应当与法律保持一致，滥用权力应当受到追究；国家机关决不是谋利的经济组织，法律应当绝对禁止权钱交易。（5 ）权利本位。法律必须包含切实保护人民权利的内容，权利和义务是统一的，但是权利是基本的，应占主导地位，在立法、执法和司法的各个环节均应关怀和尊重人权。（6）政治程序。程序是法律实施的关键， 正当的程序是实行法治的关键。它不仅具有消极限制权力的功能，还具有积极引导和促进权力行为合乎正义的作用。
我国在发展社会主义市场经济，建立社会主义法治国家，全面建设小康社会的进程中，法治已成为基本治国方略。在这一走向法治社会艰辛历程中，相互制约和权利义务平衡是必不可少的条件，任何机关在行使权力的同时亦应承担相应的法律义务，否则必然导致权力的失控和滥用，而这正是现代法治社会对政府行为的基本要求。问题是我们一些地方政府在制定规范时，思维仍然沿袭计划经济下的习惯模式，没有养成合乎市场经济法治政府的思维方式，还是什么都想管，结果只能是什么都管不好的结果。在国有企业的改革和国有资产管理体制的改革进程中，这种情况已较为严重地存在着。
为此，要建立适应社会主义市场经济体制要求的运营高效的国有资产管理体制，就必须树立法治在国有资产管理体制建构中的权威地位。这首先是市场经济对国有资产运营的必然要求。市场经济是法治经济，法治文明的成熟性又是市场经济实现的必要条件。在市场经济的运作中法治精神的一个基本原则是：凡是现行法律（法规）没有禁止做的事，都是可以做的、不违法的；而当人们发明出各种新的做法和交易方式后，社会若认为这些创新行为有损其他人或整个社会的利益，可以通过立法程序规定这些行为为非法。法律不规定什么是可以做的，而只规定什么是禁止做的，这种法治理念的核心是鼓励创新。因此，我们应该遵循市场经济的法治精神，一方面，在法律没有禁止的领域，明确各经济主体享有自由活动的合法权利；另一方面，对于政府规定“禁止做什么”，不能再像过去那样由一个政府部门或官员决定，而应该有一整套民主和法律程序。具体到国有资产管理体制的建立也不能游离于市场经济法治建构与运作的规律之外，应按照十六大报告指出的那样，制定法律法规，对各类参与国有资产运营的主体进行角色规范与定位，明确其权利、义务和责任，剥离其法外的权利、义务和利益。其次，树立法治在国有资产管理体制中的权威地位也是我国加入WTO后各类社会主体对政府行为合法性的必然要求。WTO本身就是以带有强制性的规则为基础的政府间国际组织，非歧视、市场开放、公平竞争是它的三大基本原则。WTO协议的主要内容都是根据这些原则，围绕消除或者是限制成员政府对经济的干预而展开的。它要求转变政府职能，主要是转变政府管理经济的职能，由强制性过多的行政干预转向服务监控，解决职能上的“错位”、“越位”问题。但就目前情况看，在国有资产管理运营中，我国政府职能发挥上仍存在许多不“到位”的地方，在政府与企业、政府与市场、政府与社会自主治理的关系上，一系列深层次的矛盾尚待解决。主要表现在：政府对微观经济、特别是对国有企业的直接干预过多，有效的国有资产管理体制尚未形成；投融资管理体制改革滞后，各级政府仍然把直接干预国有资产经营主体的微观经济活动作为宏观调控的一种手段；规范、监管市场秩序的力度不够，规范市场秩序的法律仍然不健全；执法不严、地方保护主义和部门分割不断变化手法，阻碍全国统一市场的形成；一些政府部门出现非公共机构化的倾向，公共服务职能弱化；中央和地方的责权利关系有待理顺；行政性的集权—分权—收权的框框还没有根本性突破；依法行政的统一性和透明度不高，人治大于法治的现象在许多地方时有发生，严重损害司法独立性和司法公正。实际上，加入WTO之后国有资产的经营主体而非政府才是真正的经济主体，法律赋予其享有经济自主权是其主体地位的真正体现。政府应将蚕食、侵夺国有资产经营主体的权利还给它们，政府行为的价值取向应由行政权力本位、国家本位转向社会本位。现代市场经济发展中政府职能演进的历史表明，国家权力重心下移是历史的必然潮流和内在选择，行政权力本位、国家本位要让位于社会本位，官本位应让位于民本位。这样政府便面临着严峻挑战，其行为不论是具体行政行为，还是抽象行政行为，不但要符合形式法治的要求，更要符合实质法治的要求；不仅要符合实体正义的内涵，更要符合程序正义的内涵。因而通过建构健全的法律体系，有效地控制政府权力、规范政府行为、构筑社会权利的保障机制，才是政府在国有资产管理体制改革中的必然选择。
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