公共政策与公共管理
公公合作，还是公私合作？
——政府与社会资本合作（PPP）的一个难题考察
曾 莉
（华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237）
[摘要] PPP是公共部门和私营部门共同参与生产和提供公共产品或服务的重要模式。我国推广PPP实践的本质在于积极引入社会资本参与项目合作，转变政府职能，实现公共产品和公共服务的供给侧改革。但是，在我国PPP实践中，民营资本参与PPP相对趋弱，“公公”合作处于绝对优势。事实上，这种以“公公合作”主导的PPP实践，并不符合国家推行PPP战略的初衷，PPP的可持续发展存在隐忧。本文试图从社会资本参与的现状入手，结合PPP实践的数据资料，分析我国社会资本参与的困境，并从地方政府、民营企业、制度规范、运作环境等层面剖析问题背后的原因，进而提出对应问题的策略。以期推进PPP实践回归政府治理变革的本质，以及政府治理体系和治理能力的现代化转型。
[关 键 词] PPP民营资本 公有资本 社会资本
一、问题的提出
PPP（Public-Private Partnership）即“公私合作伙伴关系”，是指公共部门和私营部门共同参与生产和提供公共产品或服务的重要模式。① [美]E.S.萨瓦斯：《民营化与PPP模式：推动政府与社会资本合作》，周志忍等译，中国人民大学出版社2015年版，第99页。 在西方，PPP的合作主体一方是代表公共利益的政府、公共服务机构、国有企业或带有政府背景的基金或资本，另一方是以营利为目的的民营企业或资本，是典型的“公私合作”。在我国，基于PPP实践发展的需要，PPP被译为“政府与社会资本合作”，因其合作双方为政府和社会资本，其中“社会资本”包括国有企业和民营企业。所以，我国PPP实践中的政社合作既有西方语境的“公私伙伴关系”，也有中国特色的“公公伙伴关系”。
自上世纪80年代以来，我国PPP实践已有三十多年的历史，不同阶段的PPP都是基于经济社会发展的需要而得以推进。2014年是我国新一轮PPP实践的开局之年，国务院，国家发改委、财政部及各省等先后发布了一系列支持和推广PPP模式的指导性意见。国家大力推行PPP模式的初衷在于，积极引入社会资本，发挥民营资本在专业、管理、技术和创新等方面的优势，提高公共产品和公共服务的供给能力，实现公共产品和公共服务的供给侧改革，以最终推进地方政府治理体系和治理能力的现代化转型。截至2019年7月13日，全国PPP项目的累计成交规模为14.98602万亿元，累计成交项目数为9933个，其中民营企业成交规模占22.25%，成交个数占39.86%。① 数据来源：明树数据的追踪调查数据库，2019年7月13日。 而2015年12月民营企业的成交规模占比为47.80%，成交个数占比为60.50%。可见，民营企业无论是成交规模还是成交个数都明显下滑，且相对于国有企业，民营资本的参与度明显偏低，政社合作更多为政府与公共资本的合作，即“公公合作”占绝对优势。总之，自2014年新一轮PPP实践推开以来，具有中国特色的“社会资本”取代了西方传统意义上的“私营资本（Private）”，成为PPP市场供给端的主体。在社会资本中，以央企、地方国有企业为代表的公有制经济体和以民营企业、外资企业为代表的非公有制经济体之间展开了竞争。
事实上，PPP模式成功与否，关键在于民营资本参与的积极性，民营资本能否参与、是否愿意参与，至关重要。根据我国目前的政策导向，虽然PPP模式不排斥“公有资本”，但是民营企业成交规模不到30%，其参与度明显偏低，公公合作的影响力远远超过公私合作，这已背离国家规划的初衷和政策预期。在实践层面上，这肯定不能说是成功的PPP。为什么民营资本参与PPP项目的积极性不高，其究竟面临怎样的困境？本研究将借助明树数据的跟踪调查，分析我国PPP实践中社会资本的参与现状，以及民营资本参与的现实困境，提出应对策略。以实质性提升PPP实践中民营资本的参与度，推进公共产品和公共服务的有效供给促使PPP回归政府治理变革的本质内涵。
二、我国PPP实践中社会资本参与的现状
（一）社会资本参与PPP实践的价值定位
PPP的本意是“公私合作”，亚洲开发银行认定的“公共部门”范畴为部委、司局、地方政府和国有企业，认定的“私人部门”范畴为民营企业和投资者个人。PPP实践的历史表明，作为PPP模式发源地及PPP发达国家，英国现有基础设施PPP项目60%以上来自民营资本。其公私合作模式的核心价值在于更多依靠民间机构，而更少依赖政府来满足公众对公共产品和公共服务的需求，② [美]E.S.萨瓦斯：《民营化与PPP模式：推动政府与社会资本合作》，周志忍等译，中国人民大学出版社2015年版，第101页。 转变政府职能，提升公共产品和公共服务供给的质量和效率。这也是PPP国际通用概念中强调的公私合作的治理内涵。
在我国，作为PPP战略推进者的发改委强调，我国推行PPP模式旨在增强公共产品和公共服务供给能力、提高供给效率。开展政社合作的意义在于：创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。③ 国家发展改革委：《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），2014年12月 2日。 在实践层面，政府实施PPP项目的目的，一是融资需求，解决项目建设的资金缺口，化解地方政府债务风险。事实上，地方政府推广PPP模式首先是希望解决融资难的问题。二是推出优质公共产品和公共服务，提高公共产品和公共服务的质量和供给效率。三是转变政府职能，提升地方政府治理能力。概而言之，我国PPP模式的功能主要体现为两点：融资工具和治理变革；其落脚点在于：转变政府职能，理顺政府与市场的关系，推进政府治理变革。这也是我国PPP实践的价值定位，但是我国PPP实践的发展与此目标并非完全吻合。
（二）PPP实践中的社会资本构成
就政策层面而言，关于社会资本的构成，国家部委相关文件规定并不一致。财政部在《政府和社会资本合作模式操作指南》中指出：社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。① 财政部：《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），2014年11月 29日。 可见，公有资本被排除在PPP之外。然而，2015年国务院办公厅在相关文件中强调：政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务。② 国务院办公厅：《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），2015年5月19日。 显然，后面的政策文件更宽松，社会资本的范围明显扩大，其主导了我国PPP实践的发展。于是“公私合作”顺理成章被理解为“政社合作”，中国特色的PPP内涵由此被界定。自2013年以来，国务院和发改委相继出台了多个文件鼓励民间资本参与实体经济，其中2017年就出台了3个文件（国办发〔2017〕79号、国资发财管〔2017〕192号、发改投资〔2017〕2 059号），支持力度越来越大，相关政策也更加明确和系统。但在实践中，民间投资增长仍面临着不少困难和障碍，部分鼓励民间投资的政策尚未落实到位，营商环境有待进一步改善，一些垄断行业市场开放度不够，融资难、融资贵的问题仍然存在。
（3）PPP运行机制不健全。“政策热、实践冷”是2014年新一轮PPP实践的突出现象，③ 陈琤、李丹：《PPP政策变迁与政策学习模式：1980至2015年PPP中央政策文本分析》，《中国行政管理》2017年第2期。 初期各方都持观望态度，目前已到实质性推进环节。但实质性地有效推进PPP，关键在于完善的运行机制。PPP推进涉及的运行机制主要包括：合作机制、风险分担机制、信息披露机制、融资机制、纠纷解决机制、退出机制等。
表1 我国PPP实践中的社会资本分类
（三）社会资本参与PPP实践的现实图景
本文对PPP实践的分析数据，来源于“明树数据”2016-2017年的统计数据。截止到目前，2016-2017年是我国新一轮PPP推行的高峰期，其间数据资料极具代表性。
就省域分布而言（如图1所示），大部分民营企业来自传统民营经济发展较活跃的地区，如山东、广东、浙江、江苏、北京，而新疆、内蒙古、河南、河北等成了民营资本开拓的新区域，当然其公有资本的占比也不低，说明这些区域推动PPP的热情高。
本试验测得基准试件的抗拉强度为3.62MPa。相对于基准试件，抗拉强度在橡胶粉掺量0%～10%时下降幅度较大，掺量10%时下降了22%；超过临界值10%以后，抗拉强度下降的幅度趋于平缓。其主要原因是水泥基复合材料中的橡胶粉不参与反应，橡胶粉在试件内部充当填充物。橡胶粉的加入削弱了水泥基体与纤维的桥接界面粘结性能，降低了纤维拉拔时的作用力。替代率提高增加了薄弱区域，导致试件的抗拉强度下降。同时，由于橡胶粉所占的总体积相对较小，即使掺量达到50%，试件仍能保持一定强度。
表2 2016-2017年PPP实践中的社会资本参与情况
就不同上市类型的社会资本参与情况来看，国有非上市的成交规模（64.66%）和成交数量（44.58%）具有绝对的主导优势，而民营非上市的成交规模（20.19%）处于明显弱势，但其成交数量（39.17%）仅次于国有非上市。可见，整体上非上市资本成交规模（84.85%）远远高于上市资本（15.15%）；国有非上市资本比民营非上市资本的优势明显；上市资本无论是国有还是民营，其成交规模和成交数量占比都不大。简而言之，即上市资本参与度整体不高，如果上市资本参与，无论国有还是民营优势相当；非上市的公有资本优势明显高于非上市民营资本。
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其一，就合作机制来看，由于目前主要的PPP合作模式无论是特许经营（BOT、TOT、ROT），还是股权合作（BOO），都要求社会资本同时具备投资、建设、运营的综合能力，其中运营能力（Operate）必不可少。同时，社会资本需要建立项目公司（SPV）来实施合作，借助项目公司与政府指定的实施机构签订PPP合同，把全生命周期不同阶段的公共产品和公共服务需求进行打包，然后完成一次性采购。这样虽然有利于节约实施成本，开展全程绩效考核，但是对于整体资本实力偏弱的民营企业而言非常不利。同时，地方政府对社会资本的联合体限制较多，以致具备专业服务能力但出资能力弱的民营资本也难以参与进来。所以，目前的合作机制对民营资本的苛刻要求，不利于激发民营资本参与的积极性。
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（四）PPP实践中政社合作的价值偏移
以上分析结果表明，我国PPP实践中社会资本的参与更多来自公有资本，民营资本的参与度不高，所以政社合作更多体现为“公公合作”，而非原意上的公私合作。事实上，公私合作有助于引入民营资本，发挥民营企业在管理、技术和资金等方面的优势，推进政府职能转变。如果以大量公公合作代替公私合作，其后果将是一场“体制内资本”之间在PPP市场的角逐，也就是公有资本之间的竞争，于是民营企业的优势难以介入，优化公共产品和公共服务以及转变政府职能等PPP价值目标，只能是一句空话。因此，当我国PPP实践中的社会资本大量以“公有资本”充当，公公合作强势主导PPP的发展，则社会资本参与PPP的实践已发生了价值偏移。或许中国式PPP有其合理性，但民营资本参与难的问题还需理性面对。
三、我国PPP实践的一个难题：公私合作的困境
（一）PPP实践中社会资本的分布
2014年以来，我国新一轮PPP模式在探索中不断前行，政社合作面临各种问题在所难免，民营资本参与难问题尤显。就市场份额而言，公有资本具有明显优势，民营企业明显趋弱，成交规模占比不到25%。
就不同所有制社会资本的参与情况来看（如表2所示），在成交数量上，2016-2017年共计3360个，其中，数量最多的是民企，占比46．34%；其次是央企下属公司，占比24．58%，以及地方国有企业，占比24．26%，外企和有限合伙数量微乎其微。总体而言，公有资本成交数量占比53．04%，非公有资本成交数量占比46．76%。可见，单项比较而言民企的数量较多，但公有资本总量比民营资本略胜一筹。另外，在成交规模上，两年累计成交规模的金额为48915．48亿元。其中，央企下属公司成交规模最大，占比33．13%；紧随其后的是地方国企 （24．23%）、民企 （22．75%） 和央企（18．74%），公有资本成交规模占比为 76．36%，非公有资本成交规模占比23．64%。显然，非公有资本处于明显弱势，成交规模占比不到1/4。同时，民营企业成交个数占46．34%，而其成交的资金规模仅占22．75%，也进一步说明民营企业参与PPP的弱势所在，即成交数量多，但单个项目的平均成交规模相对较小，在大项目的获取上不具优势。
图1 不同省份社会资本的分布情况
就上市情况来看（如图2所示），非上市民营资本数量占绝大多数，但上市企业整体呈现更强的项目获取能力，这与社会资本的整体情况相吻合。在逐利驱动下的社会资本，当资金优势比较强的时候，一般倾向于选择营利性项目，对PPP公益性项目兴趣不浓。
图2 社会资本的上市情况
就项目规模和期限来看（如表3所示），由单一的民营企业牵头或单独中标的项目规模，大多是5亿以下（62.88%）和期限15年以上（46.79%）的项目，即民营企业参与的大多是规模小且期限长的项目，投资回报不具优势；相对而言，而公有资本获取规模大且期限短的项目具有明显优势。
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表3 社会资本的项目规模和期限
就项目类型来看（如表4所示），民营企业项目类型较多的依次为市政公用事业、社会事业与其他，其中成交规模上占比较高的是市政公用事业、综合开发、社会事业与其他，尤其以旅游、能源、社会保障、养老以及医疗卫生等运营属性较强的行业领域。而公有资本中标规模最大是交通运输、市政工程和生态建设与环境保护类等项目；在城镇综合开发、文化旅游、农业、养老、体育等运营属性较强的领域中，地方国企并不具优势。可见，民营企业参与运营类PPP项目的竞争优势明显。
表4 不同项目类型的社会资本规模和数量（金额单位：亿元；数量单位：个）
（1）政府偏好主导下的国有企业在PPP领域中迅速成长，民营资本的参与机会被人为挤占。我国的PPP实践表明，地方政府倾向于选择与国有企业合作，尤其对于有稳定现金流和收益可观的项目，一般首选国企。以致2015年以来国企迅速抢占商机，成了PPP实践的主力军，民营企业难以入门。其中缘由，一是因为在部分PPP项目中民营企业的确不如国企自身的资金、技术实力雄厚，不具竞争优势。二是因为地方政府基于自身利益考虑，追求合作风险最小化甚至自身利益最大化；一旦出现问题，基于利益共同体关系，与国企合作更容易挽救局面，地方政府的压力会小很多。
(1) {{1,2,4},{1,2,5},{1,2,6}}中的一个子集,{{1,3,4},{1,3,5},{1,3,6}}中的一个子集,和{{2,3,4},{2,3,5},{2,3,6}}中的一个子集是Y中顶点的色集合,因此，1,2,C(ui), i=1,2,…,10,从而每个C(ui)只能是以下集合之一:{1,2,3,4,5},{1,2,3,4,6},{1,2,3,4,5,6},得出矛盾。
总之，在我国PPP实践中，民营企业的总体成交规模不高，以致PPP项目更多是政府与公有资本的合作，即公公合作处于强势主导地位。在参与PPP市场的社会资本中，以地方国有企业、央企为代表的公有制经济体和以民营企业、外资企业为代表的非公有制经济体之间展开了激烈的竞争。我们称前者为“公有资本”，后者为“非公有资本”。本文分析的社会资本，主要是以“地方国有企业和央企”为代表的公有资本和以“民营企业”为代表的非公有资本（即民营资本）。
表5 社会资本的付费方式
总之，民营资本在PPP实践中，与公有资本相比，无论是市场份额，还是项目层次、期限、回报率等，整体上的项目获取能力都处于明显弱势。所以，PPP实践中纯粹的“公私合作”不具优势，即便国家没有禁止国有企业参与PPP，但是以公公合作为主的趋势明显不符合公共产品和公共服务供给侧改革的预期。如果PPP实践中参与的国企太多，可能带来这样的问题：一是对民营企业的挤出效应，导致民营企业进不来；二是经济和社会整体运行效率可能会更加低下，达不到原来的改革效果，这是当前PPP实践的潜在风险，也是PPP推进的一个难题。
（二）民营资本参与PPP的现实困境分析
为什么民营资本参与PPP始终处于弱势，其究竟面临怎样的困境？本文试图从制度规范、政府层面、民营企业等层面展开分析。其中，制度和政府层面主要影响民营资本参与的机会，民营企业内在的因素将决定其参与的意愿和能力。
1.体制机制层面
法棍面包、原味吐司面包和甜面包是面包品种中最常见、最基础的面包品种。可以说大部分的面包品种配料组成都是在这3种面包的基础上进行调配。通过了解这3种面包的烘焙百分比，来了解其中的规律。
在某种意义上，PPP产生和发展的历史进程与制度经济学的逻辑进程是一致的，按照制度经济学的理解，有效的制度安排是促进经济增长的关键，因为有效的制度应该具有内在激励性和节约交易费用的优势。① [英]达霖·格里姆塞、莫文·K.刘易斯：《PPP革命：公共服务中的政府与社会资本合作》，中国人民大学出版社2016年版，第2页。 事实上，我国PPP实践的现有制度规范并不健全，制度安排未体现其激励性和节约成本的优势，以致民营资本参与PPP受限，政社合作的预期目标难以达成。具体而言，其主要体现在两个方面：法律体系不完善和体制机制不健全。
（1）PPP立法缺失。保障PPP推行的有效性，建章立制是关键。长期以来，PPP实践缺乏制度保障，存在立法不及时、立法层级低、稳定性差等问题。目前直接可用于 PPP项目的法律法规，多以行业部门规章、地方规章甚至规范性文件的形式存在，缺少国家层级的PPP法律。② 肖光睿：《PPP热潮的冷思考》，《中国经济周刊》2014年第42期。 而且，众多PPP规范性文件也未明确其与现行法律规范的衔接和协调机制，进而造成PPP项目实施过程中择机用法的乱象，且部分现行法律法规并不适用PPP项目。因此，PPP上位法缺失，下位法重复冲突，政策不稳定，导致各地政府操作随意性大，民营资本参与的可持续性难以保证，以致民营资本参与积极性不高。
（2）PPP管理体制不畅。目前，我国在PPP管理方面的突出问题主要体现为：主管机构职能交叉，权责界限不明晰。PPP运作涉及部门众多，如发改委、财政部、住建部、银监会、行业主管部门等各有其职，但谁是PPP的第一负责机构，并未明确界定，以致PPP实践中的九龙治水、政出多门等问题突出。尤其是发改委和财政部之间存在权责交叠，立法资源存在严重浪费，且推广思路有明显区别，财政部重“稳”，发改委注重“推”。这种部门间不协调，必然导致民营资本参与无所适从。
长距离无线mesh网络因其成本低带宽高，是偏远地区和人口稀疏地区网络接入的重要技术手段.论文在长距离无线mesh网络实验床上进行了大量实验测量，根据实测数据分析总结了长距离无线网链路的数据帧传输特性，并针对性地设计了链路自适应编码算法AdaCode.采用真实网络数据对AdaCode进行了性能评测，验证了AdaCode能够有效提升长距离无线链路的吞吐率.该算法对提高长距离无线mesh网络的性能，推动其广泛应用具有重要意义.
如表1所示，关于社会资本的构成，目前我国参与PPP实践的社会资本构成可以从两个层面分类：一是按照服务类型可以分为建筑承包商、技术服务商、运营商、材料设备供应商、投资机构、金融机构，其中建筑承包商一直是PPP市场当之无愧的主力军；二是按照所有制性质分为地方国企、民企、其他国企、外企、央企、央企下属公司、有限合伙等七类，其中按照是否上市又可以分为国有上市、国有非上市、民营上市、民营非上市等，或者总体分为民营企业与非民营企业两大类，其中非民营企业在成交规模上具有明显优势。
罗衫果然不说话了。她安静地吃饭，安静地喝酒，就像一只温顺的小猫。后来西双把胳膊伸过来揽她的肩，她甚至向西双靠了靠，嘴角露了甜甜的笑。
黄瓜适宜的贮藏温度为10～13℃，适宜的相对湿度为30%，水缸贮藏的黄瓜采收时成熟度可比一般上市的商品瓜稍嫩一些。用新缸贮藏最好，用旧缸时，贮前几天用开水加碱面刷洗干净，夏天放在阴凉处，冬天放在温暖的地方，缸盛净水10～20厘米深，距水面3～5厘米处放木架，架上铺木板，垫一层干净麻袋片，上码黄瓜。采用大缸贮藏，将瓜条平放，缸中心形成一个空间，码至离缸口10～12厘米为止。黄瓜入缸后用牛皮纸或塑料薄膜封严，置凉爽的室内。天冷后要采取保暖措施，避免低于10℃。此法可贮藏30～40天。
其二，就风险分担机制来看，PPP面临的风险因素极其复杂，合理分担风险是保障PPP实践持续发展的基本前提。按照发改委的文件规定：原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。① 国家发展改革委：《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），2014年12月2日。 但是，政府的操作空间模糊，实践中一些地方政府由于财政和债务压力，存在过度转移风险的趋势。社会资本承担的义务与其拥有的权利并不对等，特别是需要长期维护的项目，社会资本要负责全生命周期的运营维护，但对项目合理使用却没有足够的监管权利，同时，在风险分担机制上没有稳定的制度规范来保障双方的权责对等。② 曾莉、罗双双：《不完全契约视角下PPP项目的风险及其规避——以H市环卫一体化为例》，《长白学刊》2018年第1期。
其三，就信息披露机制来看，信息对称是保障PPP市场公平竞争和流程规范的前提，但是在PPP的信息披露方面，政府存在披露不及时或者选择性披露等问题，尤其是社会资本关注的政府“财政承受能力”的评价结果以及项目采购和执行环节的信息，一般民营企业难以第一时间获得准确信息，同时一些民营企业的商业秘密得不到有效保护。所以，在信息不对称的情况下，民营资本会有顾虑，参与热情自然不高。
其四，就融资机制来看，民营企业融资是一个不可回避的大难题，是民营企业最脆弱的环节，融资渠道有限和融资成本高是民营企业参与PPP的最大顾虑。一方面，民营企业自身的资金实力不足，需要凭借自身的信用向金融机构融通资金，但是国有银行和股份制商业银行一般更愿意向央企和大型国企提供资金支持，对民营企业参与PPP项目的信贷支持落实不够。另一方面，即使民企资质较好，有能力完成资金筹集，但是其融资成本一般高于国有企业，盈利空间被压缩，加之PPP项目的回报率本来就低，以致民营企业参与PPP项目的利润非常有限。因此，民营企业的参与积极性大打折扣。
不断积聚，12月份美联储的加息成为美股暴跌的主要因素，如果从最高点26951点算起，截止12月24日道指已经下跌近20%，而且尚无止跌迹象。而A股下探至2449点后反弹，随后维持底部震荡的走势，与美股相关性减弱。
其五，就退出机制来看，由于PPP项目实施周期长、涉及资金规模大，对于有较高投资回报追求的民营资本而言，最担心的是怕投资被“套牢”。发改委虽然强调政府要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”，但是并没有规定具体的操作流程。实际操作中，由于股权变更限制很多，尤其是融资合同的股权变更限制多，民营资本很难以正常的方式退出，即便以非正常的方式退出，也要付出较高的成本。现有政策对民营资本退出机制的安排，偏重于非正常情况下的临时接管，对正常的民营资本退出方面，规范和实施细则尚需完善。
2.政府层面
政府作为我国PPP实践的推动者，主导了PPP各环节的实际操作，其对PPP合作者有绝对的优先选择权。所以，在政府主导和发起下的中国PPP实践中，政府的理念、认知模式、偏好等将直接影响民营资本的参与机会。
就回报机制来看（如表5所示），在使用者付费的项目中民营资本参与的比例最大，而公有资本倾向于政府付费和可行性缺口补贴的项目。总体上来看，中标项目的回报机制主要是政府付费和可行性缺口补助，使用者付费较少，但相对于2016年以前使用者付费项目已有明显提高，而以后的趋势是政府付费类PPP项目也要审慎开展。① 财政部办公厅：《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），2017年11月10日。
（2）政府诚信问题导致民营资本顾虑重重不敢参与。一是政府承诺兑现问题，很多地方政府出于缓解地方财政压力，将PPP定位于融资工具，只顾眼前利益，不顾自身实力和条件，大量引入社会资本，一旦财力红线崩溃，各种政府违约覆水难收，前期承诺无法兑现。二是政府换届带来的诚信问题，PPP周期一般比较长，政府换届后新任领导出于自身政绩考虑，可能“不认旧账”。这种新人不理旧账问题，难以杜绝，即便李克强总理再三强调：绝不能“新官不理旧账”，但实践中的问题解决，往往具有滞后性，甚至根本就是顽症。因此，在投资金额大、回报周期长的PPP项目中，政府的履约失信行为，必然导致民营资本不会有更高的参与信心和激情。
（3）政府隐性歧视和隐性补贴同时存在，导致民营资本难以参与。基于政府对国有企业的天然偏爱，地方政府往往会采取一些隐性措施，排斥民营企业参与PPP项目。一方面，政府对民营资本施加隐性歧视行为，如规定远远高于项目实际需求注册资本额度，约定资产规模、融资能力、业绩水平、人员配置，限定联合体数量和资质，干预联合体内部权责配置，甚至一些地方政府为国企量身定做项目，设置隐性门槛，直接拒绝民营企业。另一方面，国家或政府对国有企业实行“隐性补贴”导致民营企业竞争优势下降。地方国有企业通过跨层级或跨区域投资大量参与PPP项目，作为竞争性行业的地方建筑类国企充当了向社会资本转型的主力军。但根据明树数据的统计，自2014年以来至今，共有136家地方国有企业建筑承包商背景的社会资本获得了资本实力的增强，上级国资委或国有控股平台对这些社会资本累计增资达到1015．56亿元，这种“隐性补贴”实际上影响了整个市场竞争的公平性，进一步拉大了民营企业与其主要竞争对手的差距。
3．民营企业层面
在我国PPP实践中，民营资本参与度低，除了外部的环境和阻力，民营企业内在的因素也很重要。
杂散电流腐蚀防护工程中有很多隐蔽工程，特别是土建施工，如：回流走行钢轨下方杂散电流排流网的敷设，车站、区间隧道主体结构防水层的设置，以及地下车站每个结构段内纵向结构钢筋的电气连通。这些隐蔽工程的施工对整个杂散电流腐蚀防护工程起着重要作用。
（1）PPP项目收益率偏低，民营资本不愿参与。这是影响民营资本参与意愿的关键因素。以营利为目的的民营企业，决定了它对公益性的PPP项目没有天然的偏好。在PPP市场上，社会资本首先是一个逐利者，其次才是一个公共产品和公共服务的提供者。虽然说PPP项目的终极目标是提供更多更好的公共产品和公共服务，但是对于逐利的社会资本而言，其投资建设或运营PPP项目本身就是一种投资行为，与其他投资活动没有本质区别，最终目的是要获得合理的投资回报。同时，PPP项目投资规模大、回报周期长，对那些逐利心切的民营资本而言，如果没有可观的回报率，一般是没有吸引力的。相关调研表明，PPP项目整体收益率并不高，即便是盈利能力强的项目预期收益率也只有8%-9%，盈利能力差的预期收益率只有5%左右。民营资本参与PPP项目的商业利润率底线是8%至10%，过低的收益率让私营企业望而却步。① 吴亚平：《发改委建议发布项目基准收益率》，http://www.sohu.com/a/121057228_473320，最后访问时间：2016年12月8日。 因此，要吸引民营资本参与PPP，政府还需平衡公益和私益，设定PPP项目的基准收益率,保障社会资本参与的收益底线。
（2）民营资本对政府存有戒心，不敢参与。一直以来地方政府的契约意识淡薄，依法依规方面有较大的随意性，尤其是行政层级较低的县（区）以下级别的政府。PPP是一个基于合约的创新行动，其要求合作双方有强烈的契约意识，但是按照传统的惯性思维，加之PPP规范的不断调整和完善，民营资本对政府诚信履约是有戒备的，“怕违约、怕陷阱、怕扯皮”各种担心是常态。因此，民营资本主观上对政府的信任度有限，进而影响其参与的积极性。
（3）民营资本的能力受限，难以参与。PPP项目涉及的社会资本能力主要有资金、技术和管理等，对民营资本而言，最主要的能力是资金和技术，尤其是前者。相对于央企和国有企业，在PPP实践中民营企业的融资渠道和融资成本都不具优势，同时，民营资本报价水平介于央企和国有企业，但其盈利空间弱于竞争对手。尤其是在近年来PPP项目整体信贷规模受制于金融市场，整体融资环境趋紧，社会资本的信贷规模和融资成本明显提高。这对于处于融资弱势的民营资本而言，融资资源进一步压缩，边际融资条件恶化超过竞争对手。因此，民营资本参与PPP的积极性和信心会受到极大的影响，也无法参与较大规模的项目。另外，PPP合作模式要求社会资本具有全生命周期的综合能力，这对具有专项能力的民营资本而言极为不利。加之地方政府对参与联合体的各种限制，使得部分民营资本因能力不足被拒之门外。
四、我国PPP实践的本质回归：努力方向与可能路径
（一）我国PPP实践推进的努力方向
根据PPP现有的文件精神，我国推行PPP的战略目标主要有两个：一是经济增长，二是治理变革。二者之间相辅相成，不可或缺。中国在经历经济增长的奇迹之后，并不甘于发展的现状，进而提出“创新驱动发展”战略。借助PPP驱动中国经济发展，便是策略之一。这是学界商科对于我国PPP本质的惯常解读，当然也是推行PPP的重要内涵。同时，新时代中国发展的现代化转型，不仅需要经济发展继续前行，而且更急切的任务在于国家治理的转型，即实现国家治理的现代化，因为当前我国官僚体制的垢病严重束缚着市场经济的纵深推进。实现国家治理体系和治理能力的现代化，是习近平治国理政思想体系的重要内容；推进PPP实践的可持续发展，我们需要同时关注经济增长和治理变革的双重意义，不可只取其一。
实践中，地方政府发展PPP的主要动因一般来自财政压力或是经济增长，即缓解财政压力和加大基础设施投资，其对于政府治理转型的意义往往被忽略。公公合作主导的PPP，一是不能实质性地转移地方政府的债务风险，因为公公合作模式的债务风险之最后兜底人，仍然是政府；二是不能提高PPP项目的运营效率，因为央企和国有企业的治理结构和决策的非市场导向，与效率决策机制并不吻合；三是不能可持续扩大PPP项目建设的资金规模，因为公公合作无法形成PPP资金增量的长效机制。① 刘穷志：《警惕PPP“公私合作”异化为“公公合作”》，《中国政府采购报》2016年9月20日。 本文认为，当前基于宽泛意义上的社会资本，乃至公公合作参与PPP项目的强势主导，更多是中国PPP发展的前期过渡形式，即 PEP（Public-Enterprise-Partnership）② PEP的概念来自2018年第三届中国PPP学术高峰论坛上金永祥等人的发言。 模式，而中国未来的PPP模式理应回归PPP的本真，使PPP实践基于公私合作而被广泛推进，即吸引民营资本，促进经济增长，提升政府能力，实现治理变革。因此，如何提高民营资本的参与度，仍然是中国PPP未来的努力方向。
（二）推进民营资本参与PPP实践的路径选择
1．完善PPP制度规范。一是加快统一立法，建立PPP系统的全国层面的上位法，同时填补PPP在土地、税收、审计等方面的空白。二是完善管理体制，清楚界定PPP主管机构、授权机构、实施机构和出资代表。三是健全PPP合作模式和采购制度，修正全生命周期的捆绑式采购模式，允许多主体发挥合作优势，为专项能力强的民营资本提供参与机会。四是建立基于权责对等的风险分担和利益共享法律法规，因为风险分担和利益共享是保障PPP可持续的核心要素，通过立法消除政府与社会资本不平等现状，是目前制度规范建设的重点内容。五是加快政府信息公开的进阶立法，及时公布PPP操作全过程的关键信息，包括项目识别、准备、采购、执行、移交等过程的重要信息。
2．加强PPP运行机制建设。一是完善融资机制，拓展民营资本的融资渠道，吸引和整合银行、证券、保险、信托、社保基金等多种金融资源，构建覆盖股权、信贷、担保、保险的多层次PPP融资市场，同时，加强银行对民营资本投资的政策支持，降低民企的融资成本。二是加快财税体制改革，给予适当的政策倾斜。财政部规定PPP项目财政承受能力的红线为10%，③ 财政部：《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号），2015年4月 7日。 这对财政能力相对薄弱的中西部地区而言，尤其是中西部事权高度集中的县级政府，难以满足PPP实际的投资需求，相关部门可以更进一步地从财政事权和财权改革的角度来优化10%的要求，加大民营资本的投资引导力度和政策优惠。三是规范退出机制，保障退出通道畅通，借鉴国外PPP交易所的经验，依托各类产权、股权交易市场，为民营资本提供规范、多元的市场化退出渠道。
虎年夏日风情诗歌朗诵会延迟十分钟，即砖子重返大厅后正式开始，各自粉墨登台表演，七点半结束，下楼进餐厅，酒席整到夜十点钟散场。从头至尾，砖子几乎不发一言，更没有参演，只是饮酒时，他豪放了几碗，差点失态得罪诗人骚客们。一干人对砖子的表现很不以为是，小声嘀咕他骚什么，那鬼样子，好像不想与我们为伍，真以为自己是大作家啊，狗屁，小城文人除极个别有成就，其他都差不多，谁也不比谁拔尖。
3.减少政府层面的阻力。地方政府青睐央企和国有企业，与PPP本身的发展不规范有关，在PPP制度完备的基础上，如何规范PPP项目各环节的政府行为至关重要。一是建立平等的政社合作关系。转变政府观念，淡化权威意识，在PPP合作中建立平等协商的政社关系；在项目采购的前期阶段赋予民营资本平等话语权。二是强化政府的契约意识，健全基于风险分担的PPP诚信体系，实行政府履约的诚信问责制，克服新人不理旧账问题，保证PPP约定任务的继承性和执行力，让民间资本大胆参与。三是政府要积极营造公平的营商环境。地方政府应积极落实国家对民营资本投资的引导和扶持政策，消除针对民营资本的隐性壁垒，放宽市场准入；在选择社会资本的过程中，政府应立足公平，摆正自己的角色，理清政府与市场的关系，营造公正透明的市场竞争环境，选择最优社会资本，实现物有所值，保障PPP市场资源配置的帕累托最优。
4.提升民营资本参与的信心和能力。要吸引民营资本积极参与PPP，一是保证PPP项目的合理收益，让民营资本有一定的获得感。对于因经济增长驱动推行PPP的发达区域，政府应着眼长远利益，适度让利，约定PPP项目的正常投资回报率处于社会平均利润率水平，通过健全财政补贴机制、PPP税收优惠和政策倾斜，吸引民营资本积极参与；对于因财政压力推行PPP的欠发达区域，政府应立足融资与治理双重需求，不可将PPP当作传统融资平台的替代仅仅为了融资目的，而应创新机制模式提高项目收益，同时在国家层面出台PPP倾斜政策，拓宽民营资本参与PPP的渠道，如适当放宽财政承受红线，加强财权与事权的配套改革，加大PPP专项扶持等，保障民营资本的合理收益。二是创设PPP激励制度，提升PPP项目的盈利能力。PPP作为一种制度安排要促进经济增长，关键在于是否存在内在激励性和交易成本的节约。要鼓励民营资本积极参与，回归公私合作的本真，需建立PPP长期预算和支付的保障制度、加快PPP引导基金建设、建立基于效率的定价调价制度、适度减税、增加土地出让收入用于基建PPP项目的支出比例等激励性措施，以提升民营资本内在的盈利能力。三是完善社会资本的参与机制。一方面，明确界定不同社会资本的参与范围，基于PPP项目公共性与资本的国有化程度相匹配的原则，将纯公益性PPP项目的社会资本范围确定为国有独资企业，将准经营性PPP项目的社会资本范围确定为混合所有制企业，将经营性PPP项目的社会资本范围确定为民营资本。在此基础上，通过试点分阶段推进民营资本的参与度，逐渐对国有控股企业参与减量，甚至最终排除国有独资企业参与。以此分类推进社会资本回归私人资本。
五、结语
我国PPP实践以“公公合作”主导，民营资本参与非常有限，在一定程度上偏离了政策预期的治理目标，从长远来看，这并不利于PPP的可持续发展。事实上，中国PPP模式演变为公公合作，或许是为适应我国社会主义初级阶段经济发展的客观形势，在以混合所有制经济主导的中国特色社会主义市场经济中，纯民营资本的体量本身就处于弱势，所以当下要大力推行PPP，创新经济增长模式，基于公公合作的“政府与企业合作（PEP）”模式或许是未来PPP发展的必然过渡。但是，无论是何种形式的经济，市场经济发展的方向始终是反对垄断，为企业竞争提供广阔的舞台。同样，PPP模式为摒弃垄断而生，也为超越垄断而行。因此，要使我国“公公合作”实践不偏离PPP市场的道义，回归公私合作的本真，推进公共产品和公共服务供给侧改革，实现国家经济增长和治理转型，PPP发展的未来之路任重道远。
Public-Public Partnership or Public-Private Partnership：An Investigation on the Dilemma of Government and Social Capital Cooperation（PPP）
ZENG Li
（School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology Shanghai 200237，China）
Abstract: The essence of promoting PPP practice in China is to actively introduce social capital to participate in project cooperation，transform government functions，and achieve the supply side reform of public goods and public services．However，in Chinese PPP practice，private capital participation in PPP is relatively weak，and “Public-Public”cooperation is in absolute advantage．This research starts with the present situation of social capital participation，combines the data of PPP practice，analyzes the predicament of our country’s social capital participation and reasons behind the problems from the local government，private enterprises，system norms，operating environment and so on，and then puts forward the strategies of the corresponding problems．
Key words: PPP；private capital；public capital；social capital
[基金项目] 本文为国家社科基金项目“县级政府治理能力的双重困境及其破解机制研究”（曾莉主持，编号为15BGL155）的阶段性成果、同时也是上海市教育委员会科研创新计划项目人文社科重大项目“城市公共产品有效供给机制研究”（吴柏钧主持，编号为2017-01-07-00-02-E00008）的阶段性成果。
[作者简介] 曾莉（1975-），女，四川达州人，华东理工大学社会与公共管理学院副教授，硕士生导师，研究方向为地方政府治理与绩效评估、PPP与公共物品供给。
[中图分类号] D035
[文献标识码] A
[文章编号] 1008-7672（2019）05-0071-12
（责任编辑：亚立）
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