制度建设：提高党的执政能力的根本保证，本文主要内容关键词为：制度建设论文,党的执政能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的执政能力的形成，需要党的领导干部、党员的主体条件，同时也需要具备执政的制度和体制等客观条件。主体条件是执政能力的主宰和灵魂，客观条件则是执政能力形成的基础。离开了主体条件，党的执政能力无从谈起；脱离了客观条件，党的执政能力就成了空中楼阁。现实的执政能力，应该是主体因素和客观因素的有机统一。
政党整体执政能力的提高，很大程度上决定于制度、体制和机制的科学性。因此，党的执政能力和执政水平的提高，不但要落实到党的各级领导干部素质的增强上，而且更要落实到党的领导体制和工作机制的改革上。完整意义上的执政能力建设，应该是两个方面的有机统一。党的十六届四中全会突出强调了制度建设的重要性，并提出了一系列制度建设的重要任务，具有十分重要的理论意义和现实意义。我们必须充分认识加强党的制度建设的重要性和紧迫性，切实提高加强党的制度建设的自觉性和坚定性，继续完善我们党在长期执政实践中行之有效的制度；同时，通过制度创新，提高党执政活动的制度化水平，从根本上加强执政党建设，不断把社会主义现代化事业推向前进。
一、加强制度建设对工人阶级执政党具有根本性长远性意义
制度是一个社会正式规则的合体。政治制度是一个社会的政治规则。马克思称它为“具有规定和管理一切特殊物的、带有普遍意义的‘特殊物’”[1](P15)。制度文明是人类文明的重要组成部分。随着人类社会生活的扩张，“制度化”成为人类无可规避的选择。“在整个历史上，当人们需要在国家——但可能具有剥削性——与无政府主义之间作出选择时，人们均选择了前者。几乎任何一套规则都好于无规则。”[2](P24)人类社会发展制度化的过程，就是整个社会生活规范化、有序化的过程。
在现代政治学视野中，公民、政党、公共权力是构成现代社会的三个要素。所谓政治，简言之，就是公民、政党、公共权力三者之间的关系。根据民主政治的一般原理，政党是民主政治的产物，是现代民主政治运作的主体，政党的成熟是人类进入现代民主政治的标志。工人阶级政党(共产党)也不例外。作为执政党，和其他政党一样，共产党要代表一定阶级、阶层的意见、愿望和要求，所不同的是，共产党是人民掌握政权，实现自己利益的政治工具，人民通过政党对国家权力机关的构成、运作施加影响。
人类政治文明发展的实践表明，政党只有保持这种既与民众和公共权力两者紧密联系、又不等同于其中任何一方的地位，才能正确发挥作用，而政党、公民、国家权力之间的正常关系的载体就是各种制度、体制和机制。同时，制度、体制和机制也是规范党、公民、国家之间关系的保障，这种关系的制度化程度越高，政党的现代化程度也就越高，执政能力也就越强。
在制度发展史上，资产阶级的历史作用在于他们不仅发现了自由权利，而且创造了保障资产阶级自由权利的民主制度。制度的重要性在于：“人们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。……我们渴望得到好的统治者，但历史经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。”[3](P500)因此，制度设计就显得十分重要了。执政党运作的制度化通常在两个层面上进行：一是执政党内部；二是执政党与国家政权之间。就前者而言，主要是《党章》以及党的各种准则、条例等党内规章制度。健全而完备的规章制度的功能在于保证了政党活动有序进行，保障了执政能力功绩的有效性和长期性。就后者而言，主要是国家《宪法》和法律。《宪法》和法律是各个阶层、利益集团在具体利益整合基础上形成的共同利益和意志的统一，是各政党、团体、公民以及各权力主体必须遵循的行为准则。执政党只有严格在宪法和法律范围内活动，才能发展党的执政能力。在政党运作制度化方面，国际共产主义运动中有许多正反两方面的经验教训值得借鉴。
苏共作为世界上第一个社会主义国家的执政党，在其独立执掌权力期间，曾获得了令世界瞩目的辉煌成就。但执政74年后，苏共不仅失去了政权，而且退出了历史舞台。尽管导致苏共下台的原因错综复杂，但是有一点是肯定的，它丧失了领导苏联社会政治经济发展的能力，丧失了领导苏联人民进行深入改革的能力，而这又可以归结为苏共执政模式的失败。列宁曾经把官僚主义当成我们内部最坏的敌人，而苏共执政模式的问题恰恰出在权力的高度集中，导致了官僚主义的泛滥和横行。权力失去制度制约，必然导致腐败，正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。……要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[4](P154)由于制度和体制不完善，执政党和人民群众之间的关系发生了变异，党群关系倒置，人民的公仆变成了人民的主人，共产党的执政基础大大削弱了；还由于权力失去制度制约，导致了暴力的滥用。使用暴力的随意性对党和国家与人民的联系产生的消极后果，怎么估计都不过分。
中国共产党在制度建设上也有许多正反两方面的经验教训。建国以后，以毛泽东为代表的第一代党的领导集体，领导党和人民建立了社会主义的政治制度，在推进国家制度、党的领导制度建设方面取得了开创性的成就。但可惜的是这一进程由于各种原因没有持续下去，以至于导致十年内乱的发生，而十年内乱又加剧了这种状况。
首先，从党内关系上看，制度规范严重缺失。这种缺失主要表现在民主集中制原则遭到践踏和破坏。由于制度不完善，民主集中制遭到权力恶性膨胀的侵扰和破坏，使党的运作陷入了严重的困境和危机。邓小平在总结文化大革命的教训时，痛感制度缺失使党付出了沉重的代价，告诫全党：制度问题是关系到党和国家是否改变颜色的问题。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……领导制度、组织制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[5](P333)
其次，从党政关系上看，制度规范不科学不完善。执政党通过掌握和运用国家权力实现对社会的有效控制和管理，但是执政党不是在国家政权之外控制国家权力的运作，而是在国家权力之内有效主导和运作国家政权。然而，“文革”中，党凌驾于国家政权之上，形成了党领导一切的“一元化领导”体制。在这种体制下，“一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，…党的一元化领导，往往因此变成了个人领导”[5](P329)。由此导致把党的意志甚至个人意志凌驾于国家意志之上，以党代政，以人代党，党的功能被无限制地放大，国家权力机关的职能受到了严重的削弱，以至于对党和国家的领导制度、组织制度建设造成了破坏。
党的十六届四中全会提出进一步探索党的自身制度化问题，特别要着重探索党对国家和社会制度化的领导，并且以领导体制和工作机制的改革为重点加强党的执政能力建设，这表明我们党对制度建设的认识达到了新境界。
二、加强制度建设是提高党的执政能力的根本保证
“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[6](P3)制度对执政党秩序的构建具有全局性的影响，有着长期的根本性的规范作用。说它带有根本性，是因为党的制度是在党的长期执政实践中形成并被全党认同的，是党的行动准则和规范，是全党的共同意志和利益的体现。说它带有全局性，是因为党的制度与党的各方面工作相联系，对党具有普遍的约束力，制度的科学完善与否对党的工作的全局产生影响。说它带有稳定性、长期性，是因为它们都是在实践中逐步形成并经过实践检验的，对党的路线、方针、政策的贯彻执行起保证作用，一经形成，便不能轻易变动。这些特点，显示了党的制度建设的必要性和紧迫性。
首先，加强制度建设是适应党的历史方位变化对党的执政能力建设的迫切要求。进入新世纪，世界格局正发生着深刻变化：经济全球化、政治多极化、文化多元化，科技革命日新月异，以经济为基础、科技为先导的综合国力的竞争更加激烈。全球范围内新一轮产业结构调整势头正盛，对市场、人才、战略资源的争夺越来越激烈。在这样的世界变局中领导现代化建设，要求我们党必须用时代的目光审视自己，改变那些不合时宜的思想观念，尤其是体制和制度，使本国的制度和体制符合人类文明发展的要求，从而巩固和发展社会主义国家政权，推进社会主义事业。这是我们党面临的时代课题。党能否以改革的精神解决好这一课题，直接关系到党能否在世界变局中把握发展方向，用好发展机遇，掌握发展全局，从而直接关系到党的执政地位是否稳固。
其次，加强制度建设是国内改革发展对党的执政能力建设的迫切要求。我国正处于进一步完善社会主义市场经济体制的过程中。如何把市场经济与社会主义制度结合起来，真正创造社会主义市场经济这一新的经济形式，是摆在我们党面前的历史课题。这要求我们党勇于和善于进行制度和体制创新，按照现代经济和政治发展规律，改革党的领导方式和执政方式，不断提高驾驭市场经济的能力。
随着经济社会转型的深入，我国社会结构正发生着深刻的变化，同时社会阶层也发生了深刻的变化。随着社会结构、阶层的分化，各种社会矛盾与问题凸现出来。如何适应社会结构和阶层的这些变化，改革不适应的领导体制和工作机制，妥善协调各方面的利益关系，正确处理新时期的人民内部矛盾，不断提高构建社会主义和谐社会的能力，成为我们党长期面临的课题。能否从制度和体制层面解决问题，关系到我们党是否有能力做到维护社会公平和正义。
我们必须清醒地看到，面对新形势、新任务，党的自身建设方面还存在许多薄弱环节，主要是体制和制度方面存在漏洞，严重影响党的执政绩效。一是某些领域权力过分集中的管理体制，严重滋生和助长了一些党员干部的官僚主义作风；二是干部选任、使用、管理体制上存在着弊端和漏洞，严重地影响了党员干部的积极性、创造性的充分发挥；三是权力运作和管理体制上存在漏洞，滋生或导致了严重的权力腐败现象。这些问题深刻说明，提升党的执政能力的关键是制度建设。我们只有切实正视党内在制度和体制方面存在的问题，以积极的体制改革和制度建设消除弊端，激发活力，才能从根本上加强党员干部的执政能力，提高他们的领导水平，改进他们的领导作风，使之完成好为民执政的艰巨任务。
三、以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点，提高综合执政能力
党的领导体制是否完善，直接关系到党对国家和社会的领导是否科学。党的整体执政能力的形成，最终要取决于党的领导和执政是否建立在完善的制度、体制和机制的基础上。加强党的执政能力建设要求中国共产党在改革中努力体现时代性、把握规律性、富有创造性，按照民主政治发展的要求、政党政治发展的规律和社会进步的要求，理顺党与国家权力机关的关系、党与公民社会的关系，寻求既能够发挥政党的作用，又能够使国家和社会充满活力的领导体制和领导方式。使这三者的关系形成有效的运行机制，逐步实现权力运行的制度化、法律化。一方面，要使各种制度建立、健全、完善；另一方面，要通过体制和机制使各项制度相互配合，形成有机整体，这是提高党的执政能力的根本举措。在新的历史发展时期，改革和完善党的领导体制和工作机制具有全局意义，这是加强党的执政能力建设的重中之重和迫切要求。
(一)坚持党的领导、人民当家做主、依法治国相统一的原则，理顺执政党与公共权力的关系。党的十六大报告指出：“发展社会主义民主，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。”[7](P30)实现三者的统一，关键是加强相关制度建设，做出合理的制度安排。按照依法行政和政权运行制度化、规范化、程序化的要求，科学界定党与人民群众的关系、党与宪法法律的关系，以及其他派生出来的关系。
制度意义上的党与人民群众的关系，主要表现为党的领导与人民代表大会之间的关系。其核心和重点是党与国家权力之间的关系。这个问题主要表现在两方面：一方面是如何实现党对人大的领导。执政就是对国家政权的领导，这种领导首先通过对人大的运作和领导来实现。另一方面是如何建立健全监督制度。其一，党如何支持人大权力范围内的监督；其二，人大如何对党实现“制约和监督”。应从制度上解决监督机制问题。
党与法的关系，核心是协调好党的领导与法律至上的关系。这需要解决以下问题：一是完善和建立党依法进入并掌握国家政权的制度，这是党执政的合法性基础；二是从制度上保证党的政策转化为国家法律，这是加强党的领导的实际步骤；三是建立司法相对独立制度，这是实现司法公正的保障。
党与社会团体的关系，实质是党与人民派生出的一种关系。社会团体是群众的自治组织形式。随着我国市场经济的发展，代表不同利益的各种社会团体也相继出现，这是社会走向成熟的标志。党对各种合法的社会组织的领导，一方面要尊重人民群众的自主权，促进其健康成长；另一方面，要提高这些组织的规范化、制度化、程序化运作水平，使之成为党领导人民当家做主的重要途径。
(二)按照总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导体制和工作制度。改革和完善党的领导体制和工作制度，需要规范党委同人大、政府、政协和人民团体的关系，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥其他各方面的职能作用。
其一，建立和完善各级党委“总揽全局，协调各方”的政治原则，发挥好领导核心作用。总揽全局，就是各级党委要把主要精力放在抓好方向性、全局性、战略性的问题上，有效实现党在各个领域的领导。协调各方，就是统筹协调好党委与其他部门以及党委领导下的相关部门的关系，党委总揽但不包揽，协调而不取代。
其二，从执政的高度赋予“党要管党”新的内涵，建立和完善“一个核心”、“三个党组”的组织机构和工作机制。“一个核心”就是党委在各级组织中处于领导核心地位。“三个党组”，就是在人大、政府、政协中分别建立党组。党委不再直接对人大、政府、政协发号施令，而是通过党组实现对其领导。既保证党的方针政策的贯彻实施，又支持人大、政府、政协的工作，防止“以党代政”、“以言代法”的现象。
其三，进一步理顺党政之间的关系，形成党委统一领导，党政职能分开的科学的、规范化、制度化的执政机制。在总揽全局的意义上，要坚持党的全面领导。但是，党政职能要分开，因为两者的性质不同，各自的权力来源、职能作用不同，在执政中不能混淆。为理顺关系，规范职能，需要制定比较具体的、操作性较强的制度。对其中比较突出的问题，要在进一步深入研究的基础上制定可供操作的程序和规范。
(三)按照“三个代表”的要求，完善并整合党的各种制度，使之成为有机整体。党的制度建设是一个不断创新的过程，同时也是一个不断契合、协调的过程。“三个代表”重要思想既是党的制度创新的目标，也是检验党的制度创新的标准。
在党的制度建设方面，我们面临着两个基本任务：一是要建立和完善党的各项制度。改革开放以来，我们党加大了制度建设的力度，形成了一系列党的领导制度、组织制度、工作制度等。但是，由于多方面原因，各种制度还是很不完善的。二是要理顺各种制度之间的关系。制度不应是各项制度、规范、条例等的简单相加，而应该是一个有机完整的系统。各项具体制度应该是相辅相成、相互支持的，而不是相互矛盾、相互抵触的。否则，再多的制度也难以发挥其作用。因此，党的领导制度、组织制度、监督制度、干部任用制度、党的纪律规定，等等，它们之间都有一个按科学规范进行协调和运作的问题。党的执政科学化、制度化的过程，也是党的现代化过程。唯有如此，我们党才能成为一个胜任自己使命的执政党。
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